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20世紀(jì)80年代以來，全球性的經(jīng)濟市場化和自由化運動，使“放松監(jiān)管（de-regulation）”成為公共政策討論中的主流話語。盡管監(jiān)管作為政府干預(yù)市場交易和企業(yè)行為的方式具有100余年的歷史，但是，它一直持續(xù)遭受部分經(jīng)濟學(xué)家的嘲笑和詬病。事實表明，20多年前發(fā)端于美國的“放松監(jiān)管”運動，已經(jīng)濫觴為一場全球化的潮流，而且成為發(fā)展市場經(jīng)濟的共識。隨著技術(shù)進步、信息傳輸成本的降低和社會經(jīng)濟活動透明度的增強，監(jiān)管制度改革已經(jīng)率先從那些市場失靈最為明顯的領(lǐng)域、且具有自然壟斷特性的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)取得突破。更有甚者，在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家中，監(jiān)管已經(jīng)從簡單的經(jīng)濟性監(jiān)管擴展到廣泛的社會性監(jiān)管，成為政府有效干預(yù)經(jīng)濟運行和社會發(fā)展的手段。1997年OECD在關(guān)于工業(yè)化發(fā)達(dá)工業(yè)國家監(jiān)管體系改革的報告中指出:“本世紀(jì)監(jiān)管型國家（regulatorystate）的出現(xiàn)是發(fā)展現(xiàn)代工業(yè)文明必不可少的一步。監(jiān)管幫助政府在保護廣泛的經(jīng)濟和社會價值方面獲得了巨大的收益”。近年來，由美國安然公司破產(chǎn)等一系列破壞市場運行規(guī)則的事件所引發(fā)的討論和制度建設(shè)，使我們不得不承認(rèn)，現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展依靠政府與市場和諧的雙人舞，其中政府的監(jiān)管是市場有效運作的基本保障。從新制度經(jīng)濟學(xué)的角度看，政府的監(jiān)管是交易合同中第三方強制性實施的一種機制，它同法庭、自律組織等其它第三方合約執(zhí)行機制具有相同的作用和不同的成本，成為市場經(jīng)濟制度體系的有機組成。因此，監(jiān)管問題的本質(zhì)，是政府與市場的關(guān)系。

目前，我國正進入完善社會主義市場經(jīng)濟體制的進程之中，在不同程度上存在著市場失敗和政府失靈。因此，進一步推進經(jīng)濟體制改革和制度建設(shè)的核心，是政府如何繼續(xù)從包攬一切社會經(jīng)濟事務(wù)中實現(xiàn)有限退出，按照適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的要求重新構(gòu)造政府與市場的關(guān)系。在一些已經(jīng)開始市場化的領(lǐng)域，市場失靈和潛在的市場失靈已經(jīng)開始出現(xiàn)，政府監(jiān)管如何跟進？政府如何發(fā)揮維護競爭秩序和保護所有利益相關(guān)者利益的作用？我們?nèi)绾卧诒就两?jīng)驗的基礎(chǔ)上合理借鑒發(fā)達(dá)國家監(jiān)管制度改革的經(jīng)驗，進行制度創(chuàng)新？本文試圖從新比較經(jīng)濟學(xué)的角度探索解決上述問題的邏輯途徑和實踐路徑。

一、從廣義制度的角度理解監(jiān)管的作用

1、監(jiān)管的概念和本質(zhì)

“監(jiān)管”（regulation）是一個難以精確定義的概念，引起了眾多學(xué)者，特別是中國學(xué)者對監(jiān)管理解的巨大差異。Spulber在《管制與市場》中，對有關(guān)監(jiān)管概念的不同理解作了充分的評述和綜合，給出了一個監(jiān)管（管制）的定義：“監(jiān)管是由行政機構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場配置機制和間接改變企業(yè)和消費者的供需決策的一般規(guī)則或特殊行為”。

從起源上看，監(jiān)管最初起源于地方政府對壟斷業(yè)務(wù)的干預(yù)與控制，并隨著市場的擴展而上升到全國性的監(jiān)管。解決市場失靈有國有壟斷經(jīng)營和私有經(jīng)營加政府監(jiān)管兩種不同模式。大多數(shù)歐洲國家都選用鐵路的國有化，但美國采用私有企業(yè)壟斷經(jīng)營的模式，由授權(quán)的專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)按照嚴(yán)格的監(jiān)管原則和程序進行監(jiān)管。針對不同行業(yè)的不同技術(shù)經(jīng)濟特征，這種專業(yè)監(jiān)管主要對企業(yè)的定價、服務(wù)條件和服務(wù)質(zhì)量等進行嚴(yán)格的管理，以保護消費者利益不受壟斷運營商的侵害。早期的監(jiān)管主要是經(jīng)濟性監(jiān)管，監(jiān)管的范圍主要包括市場準(zhǔn)入、投資、價格、收益、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量等。其后，這些源于特殊行業(yè)的政府專業(yè)監(jiān)管方式逐漸從公用設(shè)施經(jīng)濟領(lǐng)域擴展到金融、環(huán)境、衛(wèi)生等其它領(lǐng)域，并成為了以美國為代表的自由市場經(jīng)濟國家制度安排的重要特征。

從組織機構(gòu)上，這種美國式的監(jiān)管機構(gòu)，由國會授權(quán)，獨立于政府行政部門。監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管程序和組織架構(gòu)一般都需要專門的立法，其運行需要有專門的機構(gòu)，專業(yè)人才，公正透明的程序。同時，要建立一定的制約機制，保證監(jiān)管機構(gòu)不會被利益集團收買，成為被監(jiān)管者的俘虜。監(jiān)管是在不存在市場最優(yōu)解的前提下，由政府替代市場的一種次優(yōu)制度安排，這種監(jiān)管保證了產(chǎn)業(yè)發(fā)展和服務(wù)供給，證明是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的一個必要手段。

隨著技術(shù)進步、交易復(fù)雜化和市場擴展，關(guān)于市場運行中政府監(jiān)管的理念、程序、手段和組織形式，逐漸拓展為政府參與矯正市場缺陷的一種一般方式，從理論分析到政策實踐上都超出了原來的特殊領(lǐng)域行業(yè)監(jiān)管的范疇。在OECD的論壇材料中，監(jiān)管被定義為包括由政府授予監(jiān)管權(quán)力的所有非政府部門、或自律組織所頒布的所有法律、法規(guī)、正式與非正式條款、行政規(guī)章等，是政府為保證市場有效運行所作的一切。對監(jiān)管在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中的地位和作用，可表達(dá)為：所有市場經(jīng)濟國家中，政府對經(jīng)濟的干預(yù)都只作三件事，即“收稅、花錢、監(jiān)管”。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家中，組織化的市場的出現(xiàn)推進了交易活動的擴張，市場成為資源配置的主要手段。由于不完全競爭、不完全信息和外部性等原因造成市場失靈，導(dǎo)致了作為一種外部干預(yù)的政府監(jiān)管的出現(xiàn)和發(fā)展。需要強調(diào)的是，這種監(jiān)管是基于規(guī)則的監(jiān)管，是政府按照合法的程序和透明的規(guī)則對企業(yè)交易活動進行的干預(yù)。這種基于規(guī)則的干預(yù)，使所有利益相關(guān)者的利益都得到保障，各種交易得以正常進行。監(jiān)管是維護市場規(guī)則的重要力量。美國“監(jiān)管研究中心”主任、著名的監(jiān)管研究專家RobertW.Hahn指出：“經(jīng)濟學(xué)家一般都同意監(jiān)管在現(xiàn)代市場經(jīng)濟的作用。如果沒有顯著的‘市場失靈’，那么政府就不應(yīng)該干預(yù)。如果市場失靈嚴(yán)重，且有充分的理由相信監(jiān)管能夠改進效果，那么政府就應(yīng)該干預(yù)”。這是一個對監(jiān)管的作用有一定程度保留的謹(jǐn)慎判斷，反映了經(jīng)濟學(xué)家已逐步達(dá)成的共識。

Bartle等人在研究英國和德國作為監(jiān)管型國家的比較中，對監(jiān)管的定義可以準(zhǔn)確概括監(jiān)管的作用：

Ⅰ市場失靈（特別是在某些行業(yè)中的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)所導(dǎo)致的自然壟斷）要求監(jiān)管干預(yù)以克服其負(fù)面影響。在某種意義上監(jiān)管實現(xiàn)著替代功能――在非競爭性的過程中，監(jiān)管是競爭的替代物。在英國的公用設(shè)施行業(yè)里，最出名的手段就是價格監(jiān)管。對價格進行控制并不是為了指定一個“市場價格”，而是創(chuàng)造一種誘發(fā)高效和創(chuàng)新行為的激勵機制。

Ⅱ監(jiān)管還要超越替代功能以推動未來自我運行的競爭性市場的產(chǎn)生。這一手段可以被稱為“主動監(jiān)管”，它的意圖在于，當(dāng)競爭發(fā)育充分時監(jiān)管就可以被解除了?；谶@種理解，監(jiān)管具有不斷轉(zhuǎn)化的特性，是一個有時限的過程。

Ⅲ監(jiān)管還涉及到公共服務(wù)目標(biāo)的實現(xiàn)，例如環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、提供安全和貨幣價值。盡管在可能的情況下要盡量采取市場導(dǎo)向的干預(yù)手段，但核心在于這樣一種信念：某些公共服務(wù)目標(biāo)并不能通過市場機制實現(xiàn)，因此干預(yù)是必需的。

監(jiān)管的本質(zhì)是政府與市場的關(guān)系問題。能夠促進經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的政府監(jiān)管，同一般的缺乏約束的政府行政行為不一樣?，F(xiàn)代監(jiān)管的特征，一是基于規(guī)則，二是同政府保持距離。監(jiān)管首先是在市場經(jīng)濟環(huán)境中發(fā)育、用以彌補市場缺陷的一種行為和過程，監(jiān)管產(chǎn)生的環(huán)境就強調(diào)了這不是簡單的命令與控制，而是政府在協(xié)商各利益相關(guān)者的利益立場后確立監(jiān)管規(guī)制和程序，授權(quán)相關(guān)的機構(gòu)（監(jiān)管者）負(fù)責(zé)規(guī)則的實施。另外，與政府直接建立國有企業(yè)以彌補市場失靈不同，監(jiān)管是政府建立規(guī)則后授權(quán)一個獨立的機構(gòu)執(zhí)行規(guī)則。這種保持距離型的監(jiān)管體系的設(shè)立，目的是保證監(jiān)管的公平性，將政府隨意的行政干預(yù)降低到最低。

但是，圍繞中國的監(jiān)管改革，對監(jiān)管的認(rèn)識存在著種種誤區(qū)。一是簡單地將監(jiān)管理解為“監(jiān)督”和“管理”。隨著市場經(jīng)濟在中國的迅速發(fā)展，相關(guān)的制度建設(shè)難以迅速到位，市場秩序混亂，這就要求政府加強法律體系建設(shè)和加大執(zhí)法力度，要“加強市場監(jiān)管”以維護基本的市場秩序、保證市場的有效運作。在大多數(shù)政府官員的理解中，監(jiān)督和管理是傳統(tǒng)行政管理方式在市場化條件下的集成和延伸，并沒有理解“監(jiān)管”是對市場失靈的補充，并沒有理解“監(jiān)管”要求的是政府機構(gòu)按照規(guī)則進行對市場交易的干預(yù)。在傳統(tǒng)的體制下，政府的行政行為不受約束（我們至今沒有行政程序法），政府的決策具有隨意性。如果說這種安排在政府主宰了一切生產(chǎn)活動的條件下是“激勵相容”的，那么在市場經(jīng)濟條件下政府行為卻必須建立在明確的規(guī)則基礎(chǔ)上。所以，市場經(jīng)濟中政府應(yīng)該具備的監(jiān)管功能，并非傳統(tǒng)的政府隨意行政干預(yù)，而是基于規(guī)則的專業(yè)化干預(yù)，“此監(jiān)管”非“彼監(jiān)管”。部分政府官員簡單地將“監(jiān)管”理解為“監(jiān)督＋管理”，強調(diào)要加強市場監(jiān)管，實際上是為政府無約束的行政干預(yù)尋找合法性。

另外一種認(rèn)識是否定監(jiān)管的作用。上世紀(jì)70年代興起的對監(jiān)管的經(jīng)濟學(xué)分析、80年代以來美、英的放松監(jiān)管運動，加深了我們對監(jiān)管的理解和認(rèn)識，但也導(dǎo)致部分人簡單地認(rèn)為監(jiān)管是無效率的，應(yīng)該加以根除。特別是基于我國目前政府行政性管理過多、過寬、低效，限制了市場的發(fā)育發(fā)展和充分提高效率的狀況，人們?nèi)菀讓⒁磺胁缓侠淼男姓芾沓绦蚝椭贫榷細(xì)w結(jié)為政府監(jiān)管，從而在根本上否定政府在經(jīng)濟運行中的作用。無論是發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家還是發(fā)展中國家，政府的有效監(jiān)管都是市場得以有效運行的前提。放寬和解除對市場準(zhǔn)入的限制或監(jiān)管是全球性的趨勢，但放松監(jiān)管的范圍和力度取決于具體的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，更取決于一個國家市場經(jīng)濟發(fā)展的階段和基本制度環(huán)境，包括其法律體系。放松監(jiān)管、特別是放松經(jīng)濟性監(jiān)管是合理的，但沒有哪個國家可以完全放棄經(jīng)濟性監(jiān)管，更不用說社會性監(jiān)管。

過去20多年歐美發(fā)達(dá)國家所經(jīng)歷的放松監(jiān)管運動，實際上是監(jiān)管體系的再造過程，是在新的技術(shù)水平、市場格局和制度環(huán)境下對政府監(jiān)管機構(gòu)職能的重新定位和全面調(diào)整。對監(jiān)管體系演變的分析，必須置于一個國家總體的制度環(huán)境中考慮，因為監(jiān)管體系本身就是市場經(jīng)濟制度安排的重要組成部分。

2、制度體系中監(jiān)管的位置

現(xiàn)達(dá)市場經(jīng)濟國家的興起證明了制度的重要性。正是由于有效制度――廣義的制度環(huán)境和具體的制度安排――的存在，使社會交往和經(jīng)濟交易的主體對各種交往和交易存在穩(wěn)定的預(yù)期，社會和經(jīng)濟活動才得以正常進行。需要再三強調(diào)的是制度可以是正式的法律和組織，也可以是非正式的自律、互補性的補償契約和傳統(tǒng)的社會規(guī)范。政府的監(jiān)管，顯然屬于這種廣義的制度范疇，其具體的內(nèi)容和形式，必須能夠與其它制度要素協(xié)調(diào)、和諧，整體的制度才能夠具有增進市場的能力。從有機的制度整體觀念出發(fā)，可以更準(zhǔn)確地理解歐美發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家制度安排的共性和差別，分析監(jiān)管在市場經(jīng)濟的制度環(huán)境中的準(zhǔn)確位置。

具體的制度安排同一個國家的發(fā)展歷史有關(guān)，同其文化傳統(tǒng)、習(xí)俗、宗教等所創(chuàng)造的社會資本有關(guān)。根據(jù)過去數(shù)百年人類社會經(jīng)濟發(fā)展的歷史和全球化環(huán)境下不同國家的制度安排，市場經(jīng)濟制度可以大致分為四種基本的制度安排，即市場自律（或個人自我維持）、獨立法庭的私人訴訟制度、政府監(jiān)管和國有壟斷。這種排序形式上體現(xiàn)了從無序（私人秩序）到有序（國有獨裁所代表的絕對秩序）方式的排序方向，沿此方向，私人秩序自我維持的力量有所下降，第三方（法庭—監(jiān)管—國有企業(yè)）的干預(yù)不斷加強。每一種狀態(tài)都表示不同國家在不同時期保護私有產(chǎn)權(quán)、維系市場交易的制度安排。因此，制度設(shè)計的核心問題就是對控制無序狀態(tài)和政府的社會成本進行權(quán)衡取舍，然后找到能夠有效保護私有產(chǎn)權(quán)的制度安排。

就特定國家在特定時期的制度選擇而言，一個國家的歷史文化傳統(tǒng)、地理位置、民族構(gòu)成、自然稟賦、經(jīng)濟發(fā)展階段等社會資本共同構(gòu)成了其制度選擇的靜態(tài)約束條件。在這一約束條件下，不同國家在同一時期會出現(xiàn)不同的制度安排以保護私人產(chǎn)權(quán)。例如12、13世紀(jì)英國和法國都是在各自的約束條件下建立了完全不同的法律制度（普通法和大陸法）來解決產(chǎn)權(quán)沖突問題。

在這一新的比較制度分析的框架下理解世界上不同國家制度安排的多樣性時，最關(guān)鍵的問題是理解特定的制度安排所產(chǎn)生的歷史背景。對于由特定時期的社會資本決定的靜態(tài)約束條件不同的國家來說，對私有產(chǎn)權(quán)的保護效率會有很大差別，從而對國家的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。始于100多年前的美國進步運動，是從私有秩序和獨立法庭制度走向政府監(jiān)管的一個過程。20多年前英國的國有企業(yè)民營化和監(jiān)管制度改革，則是從國家直接干預(yù)的一種集權(quán)的制度安排向基于規(guī)則的監(jiān)管體系的過渡（從社會主義式集權(quán)走向基于規(guī)則的監(jiān)管）。

在過去200多年市場經(jīng)濟歷史中，不同的國家有不同的監(jiān)管制度。對現(xiàn)在能夠觀察到的多種監(jiān)管制度和制度形態(tài)的分析，必須根植于其不同的歷史進程中。

3、監(jiān)管型國家的興起

“監(jiān)管的歷史是不斷變換政府行為的重點和焦點的過程”。自1887年美國第一個聯(lián)邦級的獨立監(jiān)管機構(gòu)產(chǎn)生以來，監(jiān)管機構(gòu)在美國經(jīng)濟運行和社會發(fā)展中的地位和作用不斷演進，監(jiān)管范圍擴大，監(jiān)管的重點逐步從經(jīng)濟性監(jiān)管過渡到社會性監(jiān)管，監(jiān)管的效率不斷提高，推動了美國成為最發(fā)達(dá)的現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家。由于監(jiān)管作為約束市場主體行為的一種重要和有效的手段、以及監(jiān)管機構(gòu)在美國社會經(jīng)濟運行中的重要作用，在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家中，美國又被稱為監(jiān)管型國家。

在政治學(xué)研究者中，認(rèn)為監(jiān)管型國家是一種與福利國家（WelfareState）不同的制度環(huán)境和治理機制。福利國家通過直接擁有生產(chǎn)手段（建立國有企業(yè)）提供公共服務(wù)和實現(xiàn)其它社會目標(biāo)；而監(jiān)管型國家則依靠私有企業(yè)作為市場經(jīng)濟的最基本活動單元，這些各自追求自身利益的企業(yè)主體在公共機構(gòu)按照一定的規(guī)則進行干預(yù)和約束下從事生產(chǎn)和交易，即接受監(jiān)管。

歐洲的福利國家，政府在經(jīng)濟和社會事務(wù)的管理方面扮演直接參與者的角色。在經(jīng)濟上，政府擁有包括基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的大量的國有企業(yè)，通過國有企業(yè)實現(xiàn)部分社會經(jīng)濟目標(biāo)；在社會事務(wù)上，政府維持高額的社會福利開支，減少社會貧富差距。福利國家區(qū)別于監(jiān)管國家的本質(zhì)特質(zhì)是政府干預(yù)經(jīng)濟和社會事務(wù)、特別是經(jīng)濟事務(wù)的方式，其中尤以政府開辦大量的國有企業(yè)為典型特征。以美國為典型代表（與之相似的是加拿大）的監(jiān)管國家主要有如下特征：主要依靠市場機制配置資源，如在網(wǎng)絡(luò)型公用設(shè)施產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭姓O(jiān)管下企業(yè)獨立運作；即使必須由政府提供的公共服務(wù)，政府也往往利用采購的方式實現(xiàn)，同時政府對企業(yè)和生產(chǎn)的干預(yù)通過獨立的監(jiān)管機構(gòu)實施。監(jiān)管機構(gòu)主要由具有專業(yè)知識的人士組成，以公開的程序按照法律授權(quán)對行業(yè)實施專業(yè)化監(jiān)管是監(jiān)管型國家模式的核心。

Sappington和Stiglitz比較了國有企業(yè)和被監(jiān)管企業(yè)在控制機制上的區(qū)別。在國有化模式下，一般的治理模式是按照“政府－企業(yè)董事會－企業(yè)管理層－企業(yè)雇員”之間線性委托的方式進行，在政府和企業(yè)董事會之間，司法可以進行干預(yù)。在監(jiān)管模式下，委托關(guān)系除了保留“政府－監(jiān)管者－企業(yè)董事會－企業(yè)管理層－企業(yè)雇員”的主要路徑外，增加了“股東－董事會”、“債權(quán)人－董事會”的約束，同時司法機構(gòu)分別對政府、對監(jiān)管者和對債權(quán)人獨立行使監(jiān)督和制約的作用。比較監(jiān)管型國家中民營企業(yè)運作同福利國家實施的國有企業(yè)運行機制，歐洲學(xué)者Majone認(rèn)為兩種治理模式都有存在失效的可能（表-1）。

表-1：歐洲福利國家的國有企業(yè)模式同美國的政府監(jiān)管模式之間的比較

資料來源：Majone(1994：79，table1)。

從一定意義上講，管制下的壟斷和國有企業(yè)的壟斷在許多方面都類似。但是最本質(zhì)的區(qū)別是，政府可以通過國有企業(yè)實現(xiàn)包括經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)進步、就業(yè)、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、收入分配和國家安全等多重目標(biāo)。相比之下，政府監(jiān)管下的企業(yè)運作，是通過政府監(jiān)管克服由于不完全信息、外部性、規(guī)模經(jīng)濟等導(dǎo)致的市場失效，從而提高效率。這種經(jīng)濟性監(jiān)管的效率一直是崇尚市場競爭的經(jīng)濟學(xué)家所關(guān)注的重點。隨著技術(shù)進步加速、市場范圍擴大、分工程度深化，一方面對政府有效監(jiān)管的需求增加，另一方面也要求對政府監(jiān)管的方式和重點進行調(diào)整。過去20多年中，美國進行了放松經(jīng)濟性監(jiān)管、加強社會性監(jiān)管的監(jiān)管改革，并加強了對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管程序和效率的管理，使市場化改革對提高資源配置效率的優(yōu)勢日漸凸現(xiàn)。所以，以美國為代表的監(jiān)管模式，逐漸被歐洲國家所采用，形成了全球性的放松監(jiān)管和監(jiān)管改革運動，并導(dǎo)致了歐洲開始從福利國家向監(jiān)管型國家轉(zhuǎn)型。

目前許多國家正在進行監(jiān)管體制改革，主要是解決現(xiàn)有監(jiān)管體系的一些缺點，特別是傳統(tǒng)監(jiān)管機制下的垂直命令和控制機制容易導(dǎo)致監(jiān)管者被俘獲、市場效率低下。另外，美國的監(jiān)管模式，過度依靠復(fù)雜而缺乏靈活性的法律體系和訴訟機制，沒有充分利用行業(yè)自律組織等在解決沖突方面的作用。所以，發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的監(jiān)管改革，開始從垂直化的命令與控制機制轉(zhuǎn)向建設(shè)由政府行政部門、獨立監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)自律組織、消費者權(quán)益保護組織和法庭適當(dāng)介入的現(xiàn)代監(jiān)管體系，實現(xiàn)從“干涉主義”向“監(jiān)管治理”的轉(zhuǎn)變，同時也從“監(jiān)管國家”走向“后監(jiān)管國家”。

值得提出的是，以日、韓為代表的東亞國家發(fā)展模式一直是現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展中的一種獨特模式。日本不象歐洲國家那樣由大量的國有企業(yè)實現(xiàn)政府的多重目標(biāo)，同時不象美國那樣政府與企業(yè)間、企業(yè)與企業(yè)間的關(guān)系通過復(fù)雜的法律來約束，而是在強調(diào)市場競爭、特別是參與國際競爭的同時，注重政府與企業(yè)之間的緊密關(guān)系、強調(diào)企業(yè)集團內(nèi)的共生關(guān)系。這種模式既不同于美國的監(jiān)管國家模式、又不同于歐洲的福利國家模式，而被Johnson定義為“發(fā)展型國家（developmentalstates）”。由于日本的經(jīng)濟發(fā)展在過去10年中顯出了疲軟和停滯的態(tài)勢，人們開始反思日本模式在經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后是否還是最有效的制度安排。有研究認(rèn)為，日本的制度模式最終也將向監(jiān)管型國家轉(zhuǎn)變。

在關(guān)于監(jiān)管體系的討論中，人們似乎達(dá)成了這樣的共識，即基于市場的監(jiān)管型國家將是市場經(jīng)濟發(fā)展中的常態(tài)。但Djankov等經(jīng)濟學(xué)家似乎認(rèn)為，雖然不同的國家在不同的階段會有不同的制度安排，但這種以市場為基礎(chǔ)、以政府監(jiān)管對市場進行干預(yù)和補充的模式將是多種各種制度安排的收斂點。

二、發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家監(jiān)管體系演變

1、美國監(jiān)管型國家的崛起

美國是現(xiàn)代監(jiān)管型市場經(jīng)濟國家的原型。從建國開始，美國就崇尚自由競爭的市場經(jīng)濟，并依靠獨立的法庭和私人訴訟維持經(jīng)濟的有序競爭。但是隨著技術(shù)進步推動的分工深化和交易復(fù)雜化，市場的規(guī)模和深度迅速擴張，獨立法庭和事后訴訟的制度安排難以保證市場能夠促進有效競爭，導(dǎo)致政府監(jiān)管的出現(xiàn)，對企業(yè)行為進行事前的干預(yù)。一般認(rèn)為，1887年美國國會為監(jiān)管鐵路行業(yè)而成立的聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)“州際商務(wù)委員會”是美國作為現(xiàn)代監(jiān)管國家崛起的起點。政府監(jiān)管制度的建立，標(biāo)志著政府開始直接對經(jīng)濟事務(wù)合法干預(yù)。美國的監(jiān)管從建立之初開始就是按照規(guī)定的規(guī)則和程序、以有限手段對被監(jiān)管企業(yè)行為進行主動干預(yù)，但這已經(jīng)背離了其依靠法庭、按照事后訴訟的方式進行干預(yù)的自由放任的理念。

（1）進步主義年代監(jiān)管的興起

鐵路是最早的具有一定的自然壟斷特征的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)，難以形成有效競爭，在沒有監(jiān)管環(huán)境中很容易損害消費者利益，因此產(chǎn)生了對鐵路企業(yè)進行監(jiān)管的需求。歐洲許多國家對這一產(chǎn)業(yè)從開始就選擇了國有國營的模式，而美國卻允許私有企業(yè)獲得鐵路經(jīng)營的特許。美國的自由資本主義到19世紀(jì)末發(fā)展到壟斷資本階段，擁有市場壟斷力量的大企業(yè)限制了自由競爭，降低了市場配置資源的效率，并開始對工人的安全保障和對消費者權(quán)利產(chǎn)生了負(fù)面影響。雖然美國從一開始就建立的法律框架和獨立法庭制度能夠?qū)Α熬鹭敶蠛唷眰兊男袨楫a(chǎn)生制約，由于法官很容易被收買，所以人們尋求更加有效的手段保證市場競爭能夠起作用。這就要求政府和法律對大企業(yè)的壟斷行為進行干涉，對國家的經(jīng)濟關(guān)系進行調(diào)整。這便是發(fā)端于十九世紀(jì)末的美國進步運動，它推動了政府解決市場運行中出現(xiàn)的種種經(jīng)濟和社會問題，導(dǎo)致了美國作為一個監(jiān)管國家的興起。

1869年成立的馬薩諸塞州鐵路委員會,被認(rèn)為是成立的第一個有效運作的專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)。其后幾十年間，美國各州逐步建立了監(jiān)管機構(gòu)，主要對鐵路、供水、電力等網(wǎng)絡(luò)型公用設(shè)施進行專業(yè)監(jiān)管。但對美國作為一個現(xiàn)代工業(yè)化國家的崛起具有決定作用的是聯(lián)邦級監(jiān)管機構(gòu)的成立，這些機構(gòu)促進了國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成，在擴大市場范圍的同時保證了市場競爭的有序進行。

在1887年到1934年羅斯福新政之前的40多年間，聯(lián)邦政府成立了許多獨立的監(jiān)管機構(gòu)，對跨州的商務(wù)活動進行監(jiān)管。最早成立的州際商務(wù)委員會負(fù)責(zé)對跨州的鐵路運營實施監(jiān)管，包括安全、運價、對鐵路業(yè)務(wù)的公平使用等。1890年，國會通過了謝爾曼反托拉斯法，禁止“限制貿(mào)易的合伙共謀”和試圖的“壟斷”。其后陸續(xù)成立了聯(lián)邦電力委員會、食品和藥品管理局，這些監(jiān)管機構(gòu)都是得到國會授權(quán)，主要從事經(jīng)濟事務(wù)的監(jiān)管。

在成立初期，這些監(jiān)管機構(gòu)并不像后來的監(jiān)管那樣具有半司法、半行政的權(quán)力，它們沒有什么行政和執(zhí)法權(quán)，但有權(quán)向公眾公開被監(jiān)管企業(yè)的有關(guān)成本、安全和服務(wù)質(zhì)量的信息。由于那時獨立法庭的存在和傳媒的監(jiān)督作用，企業(yè)不能過分損害消費者利益，所以在早期單純的信息披露也能夠?qū)ζ髽I(yè)行為產(chǎn)生一定的約束。這種“陽光監(jiān)管”的方式，有時被戲稱為“通過讓你難堪以達(dá)到監(jiān)管的目的”。隨著政府、市場關(guān)系的不斷調(diào)整，監(jiān)管機構(gòu)的性質(zhì)、責(zé)任和權(quán)力都發(fā)生了變化，國會不斷加強了監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法權(quán)力。特別是在羅斯福新政后，監(jiān)管機構(gòu)作為獨立的行政力量成為矯正市場失靈、維護社會經(jīng)濟秩序的重要力量。

（2）羅斯福新政以來的第二次權(quán)利革命

Sunstein將羅斯福新政到20世紀(jì)80年代看成是美國的第二次權(quán)利革命。美國公民的權(quán)利從權(quán)利法案（第一次權(quán)利革命）所規(guī)定的言論自由，擴展到生產(chǎn)安全保護、工資收入保障等一系列新的權(quán)利。為了保證這些權(quán)利的實現(xiàn)，國家擴大干預(yù)經(jīng)濟和社會事務(wù)的范圍和改革干預(yù)的方式。這一過程就是監(jiān)管領(lǐng)域不斷拓展的過程，美國通過數(shù)十年龐大的計劃，建立了美國現(xiàn)在的現(xiàn)代監(jiān)管體系，體現(xiàn)了一種“后新政共和主義”的精神。

在新政期間，美國在聯(lián)邦層面成立了一大批專業(yè)化的獨立監(jiān)管機構(gòu)，主要包括：聯(lián)邦通信委員會、社會保障管理局。新政時期政府希望通過設(shè)置由專家組成、按照民主程序運作的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，能夠體現(xiàn)民主的價值并結(jié)合專業(yè)化管理的美德，改善市場運作的環(huán)境和效率。這些專業(yè)性監(jiān)管機構(gòu)的出現(xiàn)奠定了美國作為一個監(jiān)管型國家的基礎(chǔ)。

在第二次世界大戰(zhàn)以后，美國加強了社會性監(jiān)管的內(nèi)容，包括勞動安全與健康、環(huán)境、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域。特別是環(huán)保署、衛(wèi)生管理署，使聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)的數(shù)量大量增加。到2000年，美國擁有聯(lián)邦級的獨立監(jiān)管機構(gòu)55個（另外14個政府內(nèi)閣部門，也有一定的監(jiān)管職能），人數(shù)達(dá)到近13萬人。美國作為一個成功的工業(yè)化國家，同時又是一個有力的監(jiān)管型國家。表-2列舉了美國監(jiān)管機構(gòu)的人員分布情況，可以觀察到，美國作為世界上最大的監(jiān)管型國家，監(jiān)管的重點是社會性監(jiān)管而不是經(jīng)濟性監(jiān)管。

表-2：聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)人員狀況

資料來源：Skrzycki（2001：68,table2.1）。

（3）放松監(jiān)管與監(jiān)管改革

按照Sunstein的劃分，第二次權(quán)利革命時期，美國成為世界最強大的監(jiān)管型國家。監(jiān)管已經(jīng)成為美國市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)，但市場的進一步發(fā)展推動了市場、政府關(guān)系的新調(diào)整。

針對監(jiān)管機構(gòu)出現(xiàn)了效率低下、監(jiān)管過多和監(jiān)管俘獲等情況，20世紀(jì)80年代的里根政府開始了以放松經(jīng)濟性監(jiān)管為核心的監(jiān)管改革。航空、電力、電信等網(wǎng)絡(luò)型放松監(jiān)管和調(diào)整監(jiān)管是重點，放松監(jiān)管的基本原則是強調(diào)要在新的制度環(huán)境下更多地依靠市場配置資源，在必需監(jiān)管的領(lǐng)域要提高監(jiān)管效率。

改革主要體現(xiàn)在兩個方面：在監(jiān)管領(lǐng)域是放松經(jīng)濟性監(jiān)管并加強社會性監(jiān)管，但國家層面上體現(xiàn)為對議會、總統(tǒng)、監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力的重新調(diào)整。里根政府在80年代先后了12291號和12498號行政命令，主要是加強了總統(tǒng)對監(jiān)管過程的管理。12291號命令要求對政府行政行為進行成本效益分析，特別是對所有的監(jiān)管規(guī)則實行監(jiān)管影響分析。所有政府機構(gòu)都要將RIA和監(jiān)管計劃提供給總統(tǒng)辦公室OMB（管理預(yù)算辦公室）下設(shè)置的ORIA（信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室），并將下一年度的監(jiān)管行動計劃公布于眾。通過這一程序，總統(tǒng)利用OMB加強了對監(jiān)管過程的集中控制，有利于總統(tǒng)控制監(jiān)管成本和推進放松監(jiān)管的改革。里根政府的兩次改革都因為出于政治上可操作的目的將獨立監(jiān)管機構(gòu)排除在監(jiān)管影響分析的強制要求之外，只要求獨立監(jiān)管機構(gòu)自愿遵從這一監(jiān)管程序要求，但監(jiān)管成本效益分析和監(jiān)管影響分析逐步作為一種標(biāo)準(zhǔn)的程序而被獨立監(jiān)管機構(gòu)所采用。克林頓政府再造政府的計劃實施過程中了第12866號行政命令，更進一步增加聯(lián)邦政府監(jiān)管行為的協(xié)調(diào)，降低監(jiān)管成本，并鼓勵民主參與以提高監(jiān)管過程的民主性?？肆诸D的總統(tǒng)行政命令在憲法范圍內(nèi)最大限度地將獨立監(jiān)管委員會的運作納入監(jiān)管控制的程序中。

布什新一屆政府雖然沒有頒布有關(guān)監(jiān)管改革的新行政命令，但卻在追尋一個被稱為聰明監(jiān)管的方法：即通過綜合運用過去20多年監(jiān)管改革的成果，使聯(lián)邦的監(jiān)管更加有效率，能夠彌補市場失靈。具體的措施是加強電子政務(wù)，通過互聯(lián)網(wǎng)使OMB的監(jiān)管審查更加透明和公開；OIRA開始雇用科學(xué)家和工程師同經(jīng)濟學(xué)家、統(tǒng)計師、計算機專家一起，使監(jiān)管審查更加科學(xué)；通過有效的激勵和約束機制，要求監(jiān)管機構(gòu)提高監(jiān)管分析的質(zhì)量；制定統(tǒng)一的政府和監(jiān)管機構(gòu)指南，改進信息評估的質(zhì)量。

所以普遍的認(rèn)識是，現(xiàn)代監(jiān)管國家是市場經(jīng)濟發(fā)展的主要形式，但復(fù)雜的監(jiān)管程序?qū)е铝烁甙旱某杀竞偷托剩枰喕透母?。美國過去20多年的監(jiān)管改革的宗旨是提高監(jiān)管效率。

2、歐洲監(jiān)管型國家的崛起

歐洲常常被認(rèn)為是福利型國家的典型。但在過去的20年、美國進行監(jiān)管改革的同時，歐洲各國也開始進行政府和市場關(guān)系的重新定位。以英國開端、德、法等其它歐洲國家漸次跟進的國有企業(yè)改革和政府管理體制調(diào)整，以及歐洲經(jīng)濟共同體的形成，都推動了對福利國家模式的改革和揚棄。在歐洲國家市場內(nèi)部市場擴張和經(jīng)濟全球化所提供的更大的市場空間范圍中，歐洲國家開始向市場競爭下的政府監(jiān)管體制邁進。

（1）英國：吸取美國經(jīng)驗、創(chuàng)造性建構(gòu)英國的監(jiān)管體系

英國往往被認(rèn)為同美國制度模式類似，實行的都是“盎格魯－美國”式的自由放任資本主義。但在英國實施民營化的經(jīng)濟改革以前，英國更多地被認(rèn)為是一個福利國家。是過去20多年中英國對國有企業(yè)大刀闊斧的改革和同時進行的監(jiān)管體制改革，使英國逐步趨向于美國的那種監(jiān)管型國家。

英國在第二次世界大戰(zhàn)后將許多私有企業(yè)國有化，在自然壟斷行業(yè)、航空航天等重要產(chǎn)業(yè)和煤炭、鋼鐵等傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)中都擁有一大批國有企業(yè)。到20世紀(jì)70年代后，低效率的國有企業(yè)嚴(yán)重地制約了經(jīng)濟活力，終于導(dǎo)致了80年代以來的一系列改革。以國有企業(yè)私有化為中心的市場化改革推動了政府行政管理體制的轉(zhuǎn)變，特別是在學(xué)習(xí)美國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合英國的政治體制建立了一系列獨立監(jiān)管機構(gòu)，建立了一個現(xiàn)代監(jiān)管國家的雛形。

英國的監(jiān)管改革主要體現(xiàn)在下述幾個方面：

對自然壟斷行業(yè)實施民營化改革，同時建立了專業(yè)化的監(jiān)管機構(gòu)。英國在對電信、電力、鐵路、供水、天然氣等網(wǎng)絡(luò)性基礎(chǔ)設(shè)施進行民營化改革的同時，按照美國的模式成立了專業(yè)化、獨立運作的監(jiān)管機構(gòu)，如電信監(jiān)管辦公室Oftel、電力監(jiān)管辦公室Ofer等。這些機構(gòu)按照公正、透明、獨立、專業(yè)、誠信的原則對民營化以后的私有企業(yè)進行嚴(yán)格的監(jiān)管，以保證有效的市場競爭格局和保護消費者利益。

改造行業(yè)自律組織，走向更嚴(yán)格的外部監(jiān)管。英國是現(xiàn)代工業(yè)文明的發(fā)源地，在其工業(yè)化過程中，金融、會計服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域廣泛存在的行業(yè)自律組織曾經(jīng)發(fā)揮了維持市場競爭秩序的重要作用。在過去30多年間，政府加強了對這些行業(yè)的監(jiān)管，以行業(yè)外設(shè)立的專業(yè)化監(jiān)管機構(gòu)作為行業(yè)監(jiān)管的主體，自律組織仍然是重要的監(jiān)管力量之一。例如，英國的證券交易市場、投資基金、銀行業(yè)等都依靠行業(yè)自律，但英國在1996年通過了金融服務(wù)法案，建立了專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)，并在2000年將這些機構(gòu)合并為一個綜合性監(jiān)管機構(gòu)金融服務(wù)局FSA。

社會性監(jiān)管的擴展。在改革基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)事業(yè)監(jiān)管和金融監(jiān)管的同時，英國加強了社會性監(jiān)管，成立了一系列的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，就公平就業(yè)機會、環(huán)境保護等進行監(jiān)管。2000年成立的食品標(biāo)準(zhǔn)局被認(rèn)為是英國彌補過去在食品領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管真空而導(dǎo)致“瘋牛病”等惡性事件發(fā)生的錯誤。

對政府的監(jiān)管。英國有對政府部門進行監(jiān)管的傳統(tǒng)以保證其對公眾負(fù)責(zé)。過去30年間，英國加強了對政府部門的監(jiān)管，包括建立適當(dāng)?shù)膶彶楹涂己藰?biāo)準(zhǔn)，特別是采用公共審計的理念。Moran指出，1995年英國至少有135個不同的監(jiān)管機構(gòu)、超過14000個雇員和龐大的費用對政府部門進行監(jiān)管。這個國家內(nèi)的監(jiān)管國家比對私有部門的監(jiān)管所動用的資源更多。

正如Moran所論，英國監(jiān)管型國家的崛起不僅僅是一批新的監(jiān)管機構(gòu)的成立，而且是政府管理體制的全面改革和轉(zhuǎn)型，在充分結(jié)合英國本身的歷史、文化和制度環(huán)境的基礎(chǔ)上建立新型的監(jiān)管型國家。英國監(jiān)管改革的主要創(chuàng)新表現(xiàn)在下列方面：

在獨立監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置方面更加靈活。雖然美國網(wǎng)絡(luò)行業(yè)和公用事業(yè)領(lǐng)域所實行的“監(jiān)管下的民營”建立了可借鑒的模式，但英國沒有完全照搬美國模式。電力、電信等行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)沒有成為政府、立法和司法外的“第四行政”，而是屬于政府內(nèi)但獨立于政策部門的監(jiān)管部門。為了避免決策中的低效率，英國設(shè)立了單一的監(jiān)管主管而沒有采用美國的委員會制度。

靈活的監(jiān)管機制。美國的任何重大監(jiān)管規(guī)則的出臺和變動都需要國會批準(zhǔn)，既耗時又會出現(xiàn)妥協(xié)。英國決意避免煩瑣的法律程序，實行議會只在重大問題上通過立法進行干預(yù)、監(jiān)管機構(gòu)同被監(jiān)管企業(yè)簽署相關(guān)合同的方式，規(guī)定企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，這種機制既有效率又有靈活性。

采用激勵性監(jiān)管的方法。美國收入率監(jiān)管的弊端成為英國設(shè)計監(jiān)管規(guī)則時的參考，英國在改革自然網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管機制時提出了價格上限的激勵監(jiān)管機制（即Littlechild教授設(shè)計的著名的CPI－X公式），不但在英國應(yīng)用產(chǎn)生了良好效果，同時還成為其它國家設(shè)計監(jiān)管機制時學(xué)習(xí)的模式。

不斷調(diào)整監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效率。英國在監(jiān)管改革中處理好借鑒和本土經(jīng)驗的關(guān)系，同時更加關(guān)注外部環(huán)境變化對監(jiān)管組織和理念的調(diào)整。政府組織成立了“走向更好監(jiān)管專項小組”，聯(lián)合多家監(jiān)管機構(gòu)和政府部門，研究改進監(jiān)管方法、提高監(jiān)管質(zhì)量與效率的途徑。該項研究的基本結(jié)論是：首先要充分發(fā)揮市場的作用，監(jiān)管只是競爭缺失時對市場的替代；同時強調(diào)要從簡單的命令與控制的監(jiān)管機制走向多個參與者的監(jiān)管體系。這種現(xiàn)代監(jiān)管體系由專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、消費者權(quán)益保護組織、司法機構(gòu)等多種主體構(gòu)成，有良好的互補和制約關(guān)系。

英國的監(jiān)管體制改革實現(xiàn)了制度創(chuàng)新，使英國作為監(jiān)管型國家而呈現(xiàn)與美國不同的制度安排。

（2）德國：從“萊茵模式”走向（后）監(jiān)管國家？

德國社會市場經(jīng)濟所代表的“萊茵模式”是一種獨特的經(jīng)濟發(fā)展模式。這種模式，強調(diào)最大限度地動員資本和人力資本、以市場化的手段達(dá)到增進公共福利的目的。德國的市場經(jīng)濟注重企業(yè)之間的協(xié)作，包括銀行同企業(yè)間的密切關(guān)系。就德國的文化傳統(tǒng)和制度安排而言，德國強調(diào)秩序、一致性、可預(yù)測性和整體性，強調(diào)社區(qū)等公共利益，通過談判解決爭端，并傾向于將社會關(guān)系和法律責(zé)任條文化。

第二次世界大戰(zhàn)后，德國通過重建迅速恢復(fù)了經(jīng)濟，并因為歷史和文化傳統(tǒng)的延續(xù)而造成了德國福利國家性質(zhì)。德國是實行聯(lián)邦制的國家，“區(qū)域”群體在其權(quán)力內(nèi)發(fā)揮著“州”的功能，具有獨立的法律、議會、政府、行政組織和監(jiān)管部門。當(dāng)聯(lián)邦政府必須安排州政府執(zhí)行聯(lián)邦法律時，它也必須和州議會進行協(xié)商。州政府在經(jīng)濟事務(wù)方面比較獨立，且在關(guān)于競爭的問題上特別有影響。德國的反壟斷部門――聯(lián)邦卡特爾辦公室――擁有獨立于政府的執(zhí)行權(quán)和決策權(quán)，是負(fù)責(zé)德國反壟斷和促進競爭的最重要的機構(gòu)。德國的企業(yè)在市場和交易中，強調(diào)行業(yè)內(nèi)企業(yè)之間協(xié)商的“自組織行為”。這些制度因素和文化因素，決定了德國監(jiān)管體系的獨特性質(zhì)和作用。

過去10年間，由于歐盟對統(tǒng)一市場的要求和全球化帶來的壓力，德國也開始對一些國有企業(yè)如電信、電力等實施民營化，但在監(jiān)管體系建設(shè)上卻進展不一。在電信領(lǐng)域，德國電信被民營化后成立了獨立的電信監(jiān)管機構(gòu)RegTel，其設(shè)置模式同美國的獨立監(jiān)管機構(gòu)有類似之處，做到監(jiān)管機構(gòu)獨立于企業(yè)，并獨立于政策執(zhí)行機構(gòu)。但在電力改革中，德國卻走了一條“沒有監(jiān)管者”的放松監(jiān)管的道路：沒有單獨的聯(lián)邦電力監(jiān)管專業(yè)機構(gòu)，而由市場化后的電力行業(yè)監(jiān)管實行行業(yè)協(xié)會、聯(lián)邦和地區(qū)卡特爾辦公室、以及經(jīng)濟部等多家部門共同實施監(jiān)管。這表明德國建設(shè)監(jiān)管型國家的路徑將多樣化。

1998年，德國按照歐盟要求，在歐盟國家中率先實現(xiàn)了能源市場百分之百的開放，對電力行業(yè)進行了開放發(fā)電市場、開放電網(wǎng)設(shè)施的公平接入、進行電價改革，強調(diào)市場在電力行業(yè)發(fā)展中的基礎(chǔ)作用。但是，這次改革并沒有象其它國家（除新西蘭外）那樣產(chǎn)生新的監(jiān)管機構(gòu)，以對作為自然壟斷的電網(wǎng)公司實施監(jiān)管，保證能夠引入競爭和保護消費者利益。在電力市場化改革中最為棘手的電力上網(wǎng)問題，政府鼓勵企業(yè)根據(jù)一定的程序和條文，由發(fā)電商同電網(wǎng)公司協(xié)商建立“第三方”接入的協(xié)議性條款。負(fù)責(zé)反托拉斯和反壟斷的聯(lián)邦卡特爾辦公室成為一個實施上的“獨立監(jiān)管機構(gòu)”，它雖然強調(diào)法庭判決和事后監(jiān)管的機制，但這種可信的威脅成為交易各方迅速達(dá)成協(xié)議的外部推動力量。

這樣，從對自然壟斷行業(yè)的監(jiān)管看，德國注重行業(yè)組織之間的協(xié)調(diào)、競爭機構(gòu)以可信的承諾對企業(yè)的反競爭行為進行懲處。自1998年德國電力改革以來，這種模式并沒有帶來阻礙競爭的行為。這種沒有獨立監(jiān)管機構(gòu)、依靠獨立法庭、反壟斷機構(gòu)、行業(yè)自律組織和政府部門共同協(xié)調(diào)以進行有效監(jiān)管的方式，就是OECD所大力宣傳的對監(jiān)管過程的有效治理模式，同時也是（后）監(jiān)管國家時代的政府監(jiān)管模式。在建立監(jiān)管型國家的進程中，率先建立多中心的現(xiàn)代監(jiān)管體系和治理模式，德國已經(jīng)成為國際社會的先行國家。

3、日本、韓國監(jiān)管體系及改革方向

日本和韓國所代表的是另外一種國家形態(tài)和監(jiān)管模式。在日本、韓國經(jīng)濟發(fā)展的過程中，政府習(xí)慣關(guān)于干預(yù)企業(yè)經(jīng)營，在很大程度上代替市場或扭曲市場形成價格，其目的是為了促進經(jīng)濟的高速增長。日、韓因為這種國家主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展的模式被稱為發(fā)展型國家模式（DevelopmentalState）。這種模式可以被認(rèn)為是介于歐洲福利國家和美國監(jiān)管型國家之間的第三種國家形態(tài)。

從制度基本特征看，日本和韓國與歐美發(fā)達(dá)國家的明顯區(qū)別之一就是，并不依靠完備而復(fù)雜的法律約束企業(yè)行為和維系社會秩序。由于歷史、文化的原因，政府并不與企業(yè)保持一定的距離；相反政府與企業(yè)建立了一種指導(dǎo)――被指導(dǎo)的關(guān)系，或形成了政府與企業(yè)之間緊密的共生關(guān)系，這被稱之為“市場親善模式”。企業(yè)與企業(yè)之間也往往不依靠復(fù)雜的法律關(guān)系作為執(zhí)行合約的唯一手段，而是依靠政府的干預(yù)和企業(yè)之間的信任。政府和企業(yè)因為共享一種“發(fā)展”的目標(biāo)而出現(xiàn)典型的勾結(jié)行為，使市場、企業(yè)和政府之間的邊界的界定并不那么清楚。

但是，過去10多年日本經(jīng)歷了長期的經(jīng)濟停滯，韓國受到亞洲金融危機的巨大沖擊。這為日本、韓國開始重新反思政府、市場、和企業(yè)的作用、進行監(jiān)管體系的改革提供了契機。實際上，日本從1981年開始監(jiān)管體系改革，并在1985年實行了電信公司的民營化改革，成為除英國外率先實現(xiàn)“制高點產(chǎn)業(yè)”民營化的國家。其后，在1994年制定了《今后行政改革推進方案》，決定對250個項目實施放松監(jiān)管的改革；1995年擬定《放松規(guī)制推進計劃》，并陸續(xù)將放松監(jiān)管的項目增加到1797個。按照OECD的分析，1996年開始的全面經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，就是要從國家主導(dǎo)的經(jīng)濟增長模式向市場主導(dǎo)的增長模式轉(zhuǎn)化，從強調(diào)事前的政府審批轉(zhuǎn)向企業(yè)按照一般性的原則運行、依靠事后對規(guī)則的執(zhí)行情況進行監(jiān)測，政府對企業(yè)的干涉變得透明、更加有規(guī)則可依。

在壟斷行業(yè)的監(jiān)管體系改革中，日本并沒有采用美國或英國的那種模式建立獨立的監(jiān)管機構(gòu)。如在電信領(lǐng)域，日本在1985年通過了《電氣通信事業(yè)法》實現(xiàn)了政企分開，電信公司從郵政省獨立并民營化，并放開電信市場的準(zhǔn)入，但并未成立類似于美國FCC或英國Oftel那樣的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，而是由郵政省負(fù)責(zé)對電信行業(yè)的監(jiān)管。2001年日本通過了電信法修正案并進行政府部門大調(diào)整，合并成為公共管理、內(nèi)務(wù)、郵電部（MPHPT）。MPHPT的日本稱呼是總務(wù)省，由原來的郵電部、總務(wù)廳、等多家單位（包括公正貿(mào)易委員會、環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)委員會）合并形成。新成立的MPHPT下設(shè)由原來郵電部下屬的通信政策局、電信局和廣播局重組形成的通信政策局和電信局，負(fù)責(zé)電信行業(yè)的監(jiān)管。另外，還設(shè)立了各種委員會。MPHPT在向上述兩個部門或者組建的研究小組提出針對某項目的研究要求后，相關(guān)部門或者研究小組有責(zé)任收集相關(guān)信息進行細(xì)致研究并按時向MPHPT提交報告。

韓國在監(jiān)管體系改革的進程中步伐更大一些。如在網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，韓國對電信、電力進行了市場化改革，并分別在信息通信部下成立了半獨立監(jiān)管機構(gòu)的韓國通信委員會、在能源部下成立了半獨立的電力監(jiān)管委員會。

按照國際電聯(lián)2002年的統(tǒng)計，到目前為止，日本和韓國是OECD國家中唯一兩個沒有成立獨立于政府政策部門的電信監(jiān)管機構(gòu)的國家。在電力行業(yè)也是如此，同樣在政府政策部門主導(dǎo)下，設(shè)立隸屬于政府部門的監(jiān)管機構(gòu)，監(jiān)管機構(gòu)的自治性在兩國卻各不相同。從趨勢上看，日本、韓國正在進行的改革，就是要重新定位市場和政府的關(guān)系，使政府與企業(yè)之間保持一定的距離，同時加強政府監(jiān)管作為對市場競爭的有效補充。

OECD的研究認(rèn)為，日本、韓國在高速經(jīng)濟增長時期所采用的那種監(jiān)管模式已經(jīng)不適應(yīng)全球化競爭的需要，必須進行面向市場的改革，建立以市場為基礎(chǔ)的現(xiàn)代監(jiān)管體系將是發(fā)展方向。

我們有理由相信，日本、韓國中發(fā)展型國家走向監(jiān)管型國家的路徑將同美國和歐洲國家的路徑形成差異。東亞國家的歷史、傳統(tǒng)和文化等決定的廣義的制度環(huán)境，決定了制度安排中的多樣性。即使東亞國家在制度可能性邊界上將從更多的政府干預(yù)區(qū)域向表征更多的市場因素的區(qū)域移動，并更加強調(diào)獨立法庭在維系市場秩序方面的作用，但由于歷史和文化影響，東亞國家的制度最終還是會收斂于與歐美國家制度不同的區(qū)域。

三、中國的監(jiān)管體系改革：從壟斷行業(yè)開始

發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家在過去的20多年間開始在自然壟斷行業(yè)以各種不同的方式引入競爭，對原來的國有企業(yè)進行民營化，在這一放松監(jiān)管的過程中，許多原來沒有設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)的國家開始建立專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)，已經(jīng)有監(jiān)管機構(gòu)的國家調(diào)整監(jiān)管的內(nèi)容。其原因在于，在引入競爭后，監(jiān)管能夠保證具有市場主導(dǎo)地位的企業(yè)不會利用所擁有的自然壟斷資源對其它企業(yè)形成不公平競爭。如果簡單地廢止行業(yè)監(jiān)管，在沒有監(jiān)管機構(gòu)支持的情況下任由市場發(fā)展并不能形成有效競爭。而建立專門的監(jiān)管機構(gòu)、采用一系列特定的監(jiān)管方法來促進競爭環(huán)境的形成，防止占優(yōu)勢的現(xiàn)存運營商或主導(dǎo)運營商利用其市場支配地位和對自然壟斷環(huán)節(jié)的關(guān)鍵網(wǎng)絡(luò)元素壓制競爭，這對促使競爭的形成是非常重要的。如在電信業(yè)中廣泛采用的非對稱監(jiān)管，就是通過對具有支配地位的主導(dǎo)運營商強加某些義務(wù)，可以幫助新進入者迅速壯大以獲得一定的競爭能力。要自然壟斷行業(yè)中逐步引入競爭并保護消費者的利益，在很大程度上依賴于一個有能力確保公平市場競爭環(huán)境形成的監(jiān)管體系。

同其它國家一樣，中國監(jiān)管體系改革也肇始于自然壟斷行業(yè)。這些行業(yè)引入多元化競爭主體取代單一的國有國營的企業(yè)，必須同時制定明確的規(guī)則以保證市場的有序競爭和保護消費者權(quán)益。對這些具有獨特技術(shù)經(jīng)濟特征的行業(yè)的規(guī)則化管理，對政府行為轉(zhuǎn)變提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，同時也是我們建立對政府行為約束機制的重要切入點。

1、壟斷行業(yè)監(jiān)管體系建設(shè)情況及存在的問題

中國從20世紀(jì)80年代就部分開放了電力行業(yè)的發(fā)電市場，比英國的電力改革更早。但對電力、電信、鐵路、民航等壟斷行業(yè)的大規(guī)模市場化改革始于90年代，在構(gòu)成可競爭的市場結(jié)構(gòu)的同時，構(gòu)造了多元化投資主體構(gòu)成的市場競爭主體，并不同程度地推進了行業(yè)的管理體制改革。壟斷行業(yè)的改革主要進展體現(xiàn)在下列幾個方面：

實現(xiàn)了政企分開。

建立完善企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，推動企業(yè)確立市場競爭的主體地位。

通過對主導(dǎo)企業(yè)的拆分和開放準(zhǔn)入，初步形成了可競爭的市場結(jié)構(gòu)。

但是，壟斷行業(yè)的一些根本性問題并沒有解決。具體主要有：在市場準(zhǔn)入上，仍以行政審批為主，導(dǎo)致準(zhǔn)入不充分，企業(yè)面臨的競爭壓力不強。在政企分開上，一是沒有分開，政府依然干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營活動；二是出資人缺位，企業(yè)完全“擺脫”政府，致使國家的權(quán)益受損；三是有的大企業(yè)出現(xiàn)了以企代政的情況，有政企合謀之嫌。在行業(yè)重組上，行政主導(dǎo)行業(yè)重組導(dǎo)致的市場結(jié)構(gòu)不合理等不良后果逐步顯現(xiàn)。四是在全面監(jiān)管上，有效的監(jiān)管體系沒有建立起來。

由于壟斷行業(yè)具有規(guī)模經(jīng)濟、外部性等獨特的技術(shù)經(jīng)濟特征，難以形成完全競爭的格局。實踐也表明，即使在非自然壟斷的環(huán)節(jié)引入競爭后，政府也必須對這些行業(yè)進行持續(xù)的監(jiān)管。在新一輪改革中，壟斷行業(yè)監(jiān)管體制改革有了突破性進展：

在電信改革中，在信息產(chǎn)業(yè)部建立了垂直一體化的電信管理機構(gòu)，重申了加強監(jiān)管的必要性，指明了必須重點關(guān)注的監(jiān)管領(lǐng)域。

在電力改革中，國家電力監(jiān)管委員會的成立，是我國壟斷行業(yè)管理體制改革的重大突破，表明了政府對壟斷行業(yè)實施公正、透明和專業(yè)化監(jiān)管的政策取向。

穩(wěn)步推進對價格和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管，特別是價格聽證制度作為價格監(jiān)管的重要形式，社會反映良好。

國家發(fā)展和改革委員會出臺了《制止價格壟斷行為暫行規(guī)定》，為所有經(jīng)濟領(lǐng)域價格壟斷的監(jiān)管提供了依據(jù)。

壟斷行業(yè)的監(jiān)管體系建設(shè)雖然取得了以上進展，但是遠(yuǎn)滯后于壟斷行業(yè)改革的進程。并且，其自身還很不完善，距離現(xiàn)代監(jiān)管體系的要求還有較大差距。

傳統(tǒng)上，世界大多數(shù)國家壟斷行業(yè)都是縱向一體化結(jié)構(gòu)，政府行業(yè)主管部門對行業(yè)實施壟斷經(jīng)營，對企業(yè)進行直接管理，同時兼有企業(yè)所有者、行業(yè)監(jiān)管者和政策制定者的角色。在過去20多年間，對壟斷行業(yè)進行市場化改革同時成為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的共識。通過市場化改革打破了國有企業(yè)的壟斷，導(dǎo)致了不同所有權(quán)結(jié)構(gòu)的企業(yè)參與競爭。不同的利益主體和競爭性的市場結(jié)構(gòu)，要求政府從市場競爭參與者轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲆?guī)則的制定者和執(zhí)行者。這就要求建立明確的行業(yè)法律法規(guī)框架、專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)、透明的監(jiān)管程序、合理的監(jiān)管權(quán)力劃分和高素質(zhì)的監(jiān)管隊伍，對行業(yè)準(zhǔn)入、價格、市場行為、服務(wù)質(zhì)量、普遍服務(wù)等方面進行監(jiān)管。

我國現(xiàn)代監(jiān)管體系的建設(shè)滯后，監(jiān)管規(guī)則不完善，監(jiān)管機構(gòu)不健全，它延緩了行業(yè)有效競爭格局的形成，使總體效率低下、服務(wù)價格不合理、行業(yè)發(fā)展受制約、消費者權(quán)益受損等問題沒有有效解決。具體分析，在監(jiān)管體系建設(shè)上主要存在以下問題：

缺乏依法監(jiān)管的現(xiàn)代監(jiān)管理念。行業(yè)管理部門習(xí)慣于行政手段管理，沒有樹立起按公平的規(guī)則、透明的程序依法監(jiān)管的現(xiàn)代監(jiān)管理念。部門權(quán)力缺乏制約、決策過程透明度低、人為干擾因素大，為權(quán)力尋租提供了機會。

缺乏監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。許多壟斷行業(yè)進行市場化改革后，沒有及時制定相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范政府管理部門、企業(yè)及消費者的職責(zé)和權(quán)利，造成政府部門管理無法可依、無章可循，企業(yè)的主體地位難以完全確立，消費者權(quán)益得不到保障。

缺乏專門的監(jiān)管機構(gòu)。除電力行業(yè)外，其它行業(yè)的監(jiān)管職能按內(nèi)容分別由多家政府部門行使，職能過于分散、監(jiān)管主體不明、監(jiān)管效率低下；政策制定部門同監(jiān)管執(zhí)行部門沒有分離。由于缺乏責(zé)任主體，監(jiān)管經(jīng)常出現(xiàn)缺位。

準(zhǔn)入不規(guī)范，行政審批的基本格局沒有改變。雖然多次提出要逐步放開對壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入限制，鼓勵各種社會資本特別是國內(nèi)民營資本的進入，但卻沒有具體、公開、透明的準(zhǔn)入規(guī)則和準(zhǔn)入程序。其結(jié)果是社會資本進入不足，全面有效的競爭格局難以形成。

價格監(jiān)管難以適應(yīng)市場化的要求。壟斷行業(yè)的部分領(lǐng)域已經(jīng)存在相當(dāng)程度的競爭，如部分電信業(yè)務(wù)資費、航空票價等方面，應(yīng)該讓市場競爭形成的價格信號在資源配置上發(fā)揮更大的作用。對壟斷業(yè)務(wù)的價格監(jiān)管，我國一直采用成本補償加合理利潤的定價辦法，但由于缺乏對企業(yè)成本構(gòu)成的嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，價格監(jiān)管實際上沒有形成對企業(yè)經(jīng)營成本的有效約束，導(dǎo)致壟斷行業(yè)的成本失控，價格過高。再如，由于缺乏準(zhǔn)確的成本信息，難以確定電信的互聯(lián)成本并制定合理的結(jié)算方案，使電信行業(yè)難以形成互聯(lián)互通，影響了有效競爭格局的形成。此外，對有線電視、供水等業(yè)務(wù)的成本和價格形成缺乏透明、有效的監(jiān)管，引起了群眾不滿。

普遍服務(wù)難以實行。目前幾乎所有的壟斷行業(yè)都缺乏明確的普遍服務(wù)監(jiān)管規(guī)則和實施機制，使這一國際通行的惠及廣大群眾的做法在我國難以實行。

2、壟斷行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

（1）依法行政的觀念

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟時代，政府對這些壟斷行業(yè)的管理是“三位一體”的，即政府是企業(yè)的所有者、行業(yè)管理者和政策制定者。企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、投資準(zhǔn)入、生產(chǎn)運行、成本核算和價格標(biāo)準(zhǔn)都是由政府執(zhí)行。在計劃經(jīng)濟條件下，這種一體化的管理體制保證了這些行業(yè)的建立和快速發(fā)展。在引入多元化的投資者以后，必須實現(xiàn)政府與企業(yè)職能分離、企業(yè)要進行市場化運作，這就要求政府管理行業(yè)的職能逐步轉(zhuǎn)向提供規(guī)則和維護規(guī)則。政府需要按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度的要求重構(gòu)政府管理體制，包括政府政策職能與監(jiān)管職能的分離，并建立獨立于企業(yè)和政策部門的監(jiān)管機構(gòu)。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟的基本特征是法治經(jīng)濟，而現(xiàn)代監(jiān)管就是按照法治經(jīng)濟的理念，根據(jù)規(guī)則對市場行為主體的規(guī)范，它體現(xiàn)了從政府控制向面向市場、基于規(guī)則監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。對于習(xí)慣了隨意的行政性管理、其行為不受約束的政府部門而言，要實現(xiàn)以規(guī)則為基礎(chǔ)、按透明的程序、受法律約束進行專業(yè)化監(jiān)管，是政府監(jiān)管活動中面臨的最大挑戰(zhàn)。

（2）完整的監(jiān)管體系

現(xiàn)代監(jiān)管體系是市場經(jīng)濟環(huán)境下政府對企業(yè)經(jīng)濟行為進行管理的制度安排，是政府實現(xiàn)有效的市場監(jiān)管的制度保證。從廣義的制度角度，現(xiàn)代監(jiān)管體系應(yīng)該包括完善的法律環(huán)境、專業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)、多維度的行業(yè)自律和消費者權(quán)益保護，現(xiàn)代監(jiān)管的核心是監(jiān)管活動的法治化，按照公正、透明、專業(yè)、誠信和權(quán)力約束的原則維護市場競爭的秩序。建立現(xiàn)代監(jiān)管體系，就是從政府直接控制壟斷行業(yè)的企業(yè)運作轉(zhuǎn)向面向市場、基于規(guī)則的全面監(jiān)管。

建立現(xiàn)代監(jiān)管體系，制定統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入規(guī)則和行業(yè)行為規(guī)范，才能夠從根本上減少和規(guī)范行政審批，推進政府行政管理體制改革，提高行政效率。為實現(xiàn)建立市場經(jīng)濟體制、完善政府市場監(jiān)管職能的目標(biāo)，我們要從經(jīng)濟領(lǐng)域中網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)的有效監(jiān)管開始，在電力、電信、鐵路、天然氣等產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)管機構(gòu)中，率先實現(xiàn)觀念的突破和政府職能的轉(zhuǎn)變。其后，逐步將現(xiàn)代監(jiān)管理念和做法推廣到證券、銀行等其它經(jīng)濟領(lǐng)域，更進一步地推廣到環(huán)保、衛(wèi)生和安全等社會性監(jiān)管領(lǐng)域。特別重要的是，在現(xiàn)代監(jiān)管體系的建設(shè)過程中，專業(yè)化的行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)處于中心地位。在監(jiān)管程序的制度安排上，要求將監(jiān)管機構(gòu)的行為納入更高一級的政府或立法機構(gòu)的監(jiān)管之中。

（3）壟斷行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管體系建設(shè)的原則

目前除了壟斷行業(yè)的監(jiān)管體系建設(shè)外，我國政府還在金融、環(huán)保、食品與藥品等領(lǐng)域建立了專業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)，這些監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立，在很大程度上都還是沿襲了市場經(jīng)濟條件下的政府部門模式。從長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，我們要建立與競爭性市場相適應(yīng)的現(xiàn)代監(jiān)管體系，應(yīng)該遵循一些基本原則，它們是：

公正。監(jiān)管規(guī)則要體現(xiàn)對參與市場交易的各種市場主體公平對待的原則，要充分考慮投資者、消費者、被監(jiān)管企業(yè)的利益和國家的社會目標(biāo)，以公正的原則協(xié)調(diào)可能的利益沖突。

透明。監(jiān)管內(nèi)容必須清楚，監(jiān)管的程序必須完備，同時要求有明確的仲裁機制以處理監(jiān)管者與被監(jiān)管者間的分歧；監(jiān)管的過程必須透明，決策結(jié)果及依據(jù)必須公開。

專業(yè)化。需要監(jiān)管的經(jīng)濟活動具有高度的技術(shù)復(fù)雜性，在確定主體準(zhǔn)入資格、協(xié)調(diào)價格控制機制運行、監(jiān)督復(fù)雜的交易活動、保護消費者權(quán)益等方面，都需要監(jiān)管機構(gòu)有一支包括經(jīng)濟學(xué)家、律師、會計師、財務(wù)分析師等組成的穩(wěn)定的專家隊伍，以更好地克服監(jiān)管者和被監(jiān)管者的信息不對稱。

誠信。監(jiān)管機構(gòu)必須及時而公平地進行監(jiān)管執(zhí)法。對于違規(guī)者的依法查處是監(jiān)管機構(gòu)信譽所系，它直接影響各市場主體對市場公平和政府能力的信心。

獨立。監(jiān)管機構(gòu)必須獨立于被監(jiān)管企業(yè)，保證不被企業(yè)所收買；同時從機構(gòu)上獨立于政府政策制定部門，只負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行而不負(fù)責(zé)政策制定。

接受監(jiān)管。除了要求監(jiān)管活動的公正、透明、講求誠信外，還必須通過立法建立相關(guān)的制度對監(jiān)管者實施監(jiān)管，以保證監(jiān)管者不濫用權(quán)力。

按照這些原則設(shè)計的監(jiān)管機構(gòu)，將按照規(guī)則以公開、專業(yè)的方式對準(zhǔn)入、價格、交易行為、服務(wù)質(zhì)量、安全、環(huán)保、衛(wèi)生等進行監(jiān)管。

（4）壟斷行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管體系的建設(shè)優(yōu)先考慮的議程

周其仁在《競爭、壟斷與管制》一文中，特別提出了傳統(tǒng)的強調(diào)垂直型命令與控制的監(jiān)管體系容易孳生腐敗，建議逐步建立有行政監(jiān)管、法院裁決、市場自組織的仲裁、庭外和解等多種方式的內(nèi)在復(fù)合體。但在對于競爭與監(jiān)管的長期發(fā)展趨勢的判斷上，周其仁對市場力量持有過分樂觀的態(tài)度（期待“監(jiān)管消亡”）。我們同意周關(guān)于要避免“管制主義泥潭”的提法，一定要將監(jiān)管的范圍局限在市場機制不起作用的地方，并隨著其它更有效的維護市場秩序的手段的出現(xiàn)而調(diào)整監(jiān)管的重點和改變監(jiān)管的方式。我們特別需要強調(diào)的是，中國市場經(jīng)濟發(fā)展所需要的完備制度環(huán)境并不存在，市場的發(fā)育還處于初級階段，從企業(yè)到政府都還保留著計劃經(jīng)濟時代的思維方式，即使在已經(jīng)建立了專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)型行業(yè)和金融等領(lǐng)域，一時也難以建立由相關(guān)政府部門、獨立監(jiān)管機構(gòu)、行業(yè)自律組織、消費者保護組織等構(gòu)成的完善體系。即使監(jiān)管機構(gòu)的責(zé)任隨其監(jiān)管能力不斷增加，政府的行政權(quán)力仍將發(fā)揮重要的作用。因此，我們主張，中國壟斷行業(yè)現(xiàn)代監(jiān)管體系建設(shè)應(yīng)優(yōu)先考慮下列議程：

?處理好政策制定部門和專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)系

隨著壟斷行業(yè)改革的深入，必須加快建立專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)以實施專業(yè)化監(jiān)管。公共政策制定部門根據(jù)一定時期國家經(jīng)濟社會發(fā)展的目標(biāo)制定宏觀經(jīng)濟政策和特殊的產(chǎn)業(yè)政策，包括壟斷行業(yè)的準(zhǔn)入和價格政策；涉及到監(jiān)管方面的政策規(guī)定應(yīng)由監(jiān)管機構(gòu)負(fù)責(zé)實施。逐步推進政監(jiān)分離。應(yīng)盡快在網(wǎng)絡(luò)行業(yè)領(lǐng)域建立國家電信監(jiān)管委員會、國家能源監(jiān)管委員會等，鼓勵地方建立公用事業(yè)監(jiān)管委員會。

?科學(xué)界定監(jiān)管權(quán)力的橫向分配和縱向劃分

要從提高效率的角度在不同的監(jiān)管部門和監(jiān)管機構(gòu)之間合理分配和劃分監(jiān)管權(quán)力。建議在電信、電力、鐵路、民航、郵政、天然氣長途運輸?shù)热珖跃W(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)建立垂直一體化的中央級監(jiān)管機構(gòu)，保證全國統(tǒng)一大市場的形成。鼓勵地方政府按照國家確定的一般原則設(shè)立對供水、城市交通、燃?xì)獾鹊貐^(qū)性公用設(shè)施進行有效監(jiān)管的地方公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)。

?加快立法步伐

加快建立和完善法律法規(guī)，為壟斷行業(yè)的監(jiān)管體系建設(shè)提供有效的法律支持。同時應(yīng)考慮到我國立法資源和經(jīng)驗的限制，避免匆忙立法，特別要避免部門將部門利益以法律的方式合法化、固定化。

?加強監(jiān)管機構(gòu)組織能力建設(shè)

建立明確的激勵、約束機制，透明、嚴(yán)格的工作程序，相應(yīng)的信息支持系統(tǒng)，以及同公眾有效溝通的渠道，提高監(jiān)管部門的員工素質(zhì)和組織能力。

?更進一步放開準(zhǔn)入和價格監(jiān)管，讓市場發(fā)揮更大的作用

堅定不移地推進市場化建設(shè)，放開準(zhǔn)入壁壘。同時，在市場競爭起作用的地方，逐步放開價格監(jiān)管。從有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保護競爭和保護消費者的角度，建立更有效的價格監(jiān)管機制。

?建立普遍服務(wù)機制

盡快出臺電力、電信、供水、供氣等領(lǐng)域的普遍服務(wù)政策，決定普遍服務(wù)資金的籌措和使用，由相關(guān)的監(jiān)管部門制定實施細(xì)則并監(jiān)督執(zhí)行。

總之，通過率先在網(wǎng)絡(luò)性壟斷行業(yè)領(lǐng)域建立基于規(guī)則的現(xiàn)代監(jiān)管體系，推動社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和完善，按照法治經(jīng)濟原則，逐步完善政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域方面的職能。

四、結(jié)論：建構(gòu)有中國特色的監(jiān)管體制

在本文中我們考察了部分發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家監(jiān)管體系隨技術(shù)進步、制度環(huán)境和市場發(fā)育而不斷變遷的過程。監(jiān)管制度變遷發(fā)生在不同國家發(fā)展的歷史傳承之中，并呈現(xiàn)紛繁的多樣化色彩。在市場擴張的過程中，政府組織的擴大和角色的重新定位，是監(jiān)管制度變遷的主旋律，其節(jié)律決定了政府與市場在社會經(jīng)濟發(fā)展中的分工與協(xié)作，從而哺育了現(xiàn)代市場經(jīng)濟的繁榮。

肇始于一個多世紀(jì)前的美國進步運動，并在20多年前美、英放松監(jiān)管而升溫的發(fā)達(dá)國家監(jiān)管制度改革，是與這些國家的完整的法律體系、有效的執(zhí)法系統(tǒng)、明確的市場主體和基本完備的市場規(guī)則并行不悖的，是因循“市場能夠解決的事情由市場解決、市場解決不了的由政府監(jiān)管解決”的原則而展開的，其目的就是改革政府監(jiān)管方式，提高政府監(jiān)管績效，使政府和市場的雙人舞更加優(yōu)美和諧。這一改革的主要特征是政府整體監(jiān)管功能的強化，無論政府監(jiān)管的領(lǐng)域還是監(jiān)管的深度都得到了加強，但是，政府的責(zé)任是明確的，受到的約束也是明確的。法律、規(guī)則、監(jiān)管機構(gòu)構(gòu)成了這場社會博弈。更多的監(jiān)管職能并沒有改變有限政府的本質(zhì)，而是不斷向效率政府邁進。

經(jīng)過20多年的改革，我國監(jiān)管體制的改革已經(jīng)被提上了完善社會主義市場經(jīng)濟體制的議程。市場機制還未完全發(fā)育，市場經(jīng)濟有效運作的制度環(huán)境還不存在，特別是以法律體系和執(zhí)法效率為主要表征的法律體系還不能滿足市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，傳統(tǒng)的、缺乏有效約束的政府行政性行為仍然是市場發(fā)育和運行的重要障礙?？紤]到我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀、特別是制度建設(shè)的現(xiàn)狀，《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制改革的若干問題的決定》中明確指出“完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場監(jiān)管體系”是完善市場體系和規(guī)范市場秩序的基本原則。這種強調(diào)行政力量和群眾參與的作法，就是充分利用本土制度要素的重要策略。在政府大力完善市場經(jīng)濟體制建設(shè)的進程中，從網(wǎng)絡(luò)型壟斷行業(yè)改革，提供了一個我們從專業(yè)領(lǐng)域建立現(xiàn)代監(jiān)管體系、從而推動我國法治經(jīng)濟建設(shè)的重要契機。

本文的主要結(jié)論是，中國的監(jiān)管體系改革應(yīng)該是走向更有效的市場經(jīng)濟制度的一個步驟。我國的國情與西方國家、包括擁有大量國有企業(yè)的歐洲福利國家有本質(zhì)的不同。在西方市場經(jīng)濟國家，即使政府對國有企業(yè)進行管理，政府的行為、企業(yè)的運行以及政府和國有企業(yè)之間的關(guān)系都受到嚴(yán)格的法律約束，政府和企業(yè)的行為相對規(guī)范。在美國早期監(jiān)管型國家興起的過程中以及歐洲和東亞發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟監(jiān)管型國家興起的過程中，市場經(jīng)濟國家監(jiān)管改革是事后法庭參與逐步走向事前、專業(yè)化干預(yù)，是在一個國家的“制度可能性邊界”上從更“無序”向更“集權(quán)”方向的遷移。特別地，美國過去20多年的監(jiān)管改革，并非簡單的“去管制化”、“解除管制”或“放松管制”，而是在新的制度環(huán)境下對監(jiān)管方法、監(jiān)管范圍和監(jiān)管制度安排的適應(yīng)性調(diào)整，是一種新環(huán)境下的再管制“re-regulation”。與此相對的是，中國監(jiān)管改革的起點是政府壟斷一切，然后逐步放開市場，擴大市場準(zhǔn)入，逐步建立市場并鼓勵市場配置資源，這是一個政府逐步退出直接的經(jīng)濟活動的過程，同時，法治建設(shè)尚處在不斷強化的過程之中，我們希望在政府有序退出的同時，盡快建立政府通過監(jiān)管制度矯正市場失靈的機制。更為重要的是，我們并不主張簡單移植西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家監(jiān)管體系的模式和方法，而主張創(chuàng)新性地吸收發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟國家監(jiān)管改革的經(jīng)驗，充分結(jié)合本土的制度要素進行制度創(chuàng)新。正是基于這種考慮，我們認(rèn)為，在壟斷行業(yè)改革過程中，建立依法監(jiān)管的現(xiàn)代監(jiān)管體系，是政府行為法治化的起點。通過類似于“增量改革”的方式，使新成立的監(jiān)管機構(gòu)從一開始就遵從公正、透明、專業(yè)和誠信的原則，創(chuàng)造中國監(jiān)管體制建立的初始路徑。最后，我們認(rèn)為已經(jīng)通過的《行政許可法》將進一步規(guī)范政府管理經(jīng)濟的職能，為壟斷行業(yè)監(jiān)管體系改革提供良好的法治條件。