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【摘要】盡管我國的農(nóng)業(yè)旅游總體上還處于市場培育階段，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營也處于初級階段，但農(nóng)業(yè)旅游在增加就業(yè)機會、帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面的作用已顯現(xiàn)無疑。文章對此進行了分析，指出政府應(yīng)在農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展中發(fā)揮積極作用，以促進我國農(nóng)業(yè)旅游持續(xù)健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)旅游；管理體制；政府作用

農(nóng)業(yè)旅游作為一項新興的旅游項目，20世紀90年代以后，在我國開始出現(xiàn)，并得到了較快發(fā)展。盡管我國的農(nóng)業(yè)旅游總體上還處于市場培育階段，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營也處于初級階段，但農(nóng)業(yè)旅游在增加就業(yè)機會、帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面的作用已顯現(xiàn)無疑。

縱觀我國農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，作為新興的旅游產(chǎn)品，其發(fā)展離不開各級政府的政策扶持和引導。因此，政府如何在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展中起到適當?shù)淖饔镁统蔀橐粋€有重要意義的課題。在農(nóng)業(yè)旅游向高水平發(fā)展的過程中，政府應(yīng)扮演什么樣的角色、發(fā)揮什么樣的作用呢？

一、阻礙我國農(nóng)業(yè)旅游向高水平發(fā)展的因素

盡管我國農(nóng)業(yè)旅游資源豐富，農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展勢頭迅猛，對發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游的認識比較明確、發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游已具備了良好的基礎(chǔ)、發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游已形成了一些新的模式，開展農(nóng)業(yè)旅游業(yè)已取得了一些成績，但農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展應(yīng)該說才剛剛起步，農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)品也僅僅為雛形，仍存在著諸多阻礙其向高水平發(fā)展的因素。

（一）觀念落后，對發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游的作用認識不清

目前，長期的封閉落后造成農(nóng)民陳舊、保守的思想觀念，沒有意識到農(nóng)業(yè)資源還可以作為旅游資源來開發(fā)，認為發(fā)展旅游與種植農(nóng)產(chǎn)品相比，風險較大，農(nóng)民參與發(fā)展旅游的積極性、主動性不高；再加上，由于我國農(nóng)村經(jīng)濟的市場化程度不高，開放程度較低，農(nóng)民自我發(fā)展的意識不強、顧慮多；對發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游的持續(xù)性看法片面。即使在開展農(nóng)業(yè)旅游較為成功的地方，也多重視經(jīng)濟效益，忽視潛在的社會效益和品牌形象效益，缺乏多效益性的認識，更多看重門票、服務(wù)和直銷產(chǎn)品的收入。因此，如何正確引導農(nóng)民加大開發(fā)旅游的積極主動性，使農(nóng)業(yè)旅游能夠順利快速的發(fā)展，是擺在各級政府面前的一個重要課題。

（二）發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游的投入問題

農(nóng)業(yè)旅游的投入問題，一直成為阻礙農(nóng)村發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游的重要因素之一，尤其是在欠發(fā)達地區(qū)。配套設(shè)施落后，基礎(chǔ)條件差。主要表現(xiàn)為農(nóng)村路網(wǎng)、水電氣、垃圾處理、污水處理、廁所、通信設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施的供給嚴重不足，旅游服務(wù)設(shè)施條件相對落后。這種配套設(shè)施的滯后嚴重制約了農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展。

（三）管理體制問題

1．缺乏統(tǒng)一的全國性的關(guān)于規(guī)范農(nóng)業(yè)旅游管理方面的專門法規(guī)，缺乏對農(nóng)業(yè)旅游主體的基本規(guī)范。沒有有效的協(xié)調(diào)和數(shù)量控制，出現(xiàn)了較為嚴重的市場秩序混亂。由于缺乏嚴格的市場準入制度，市場門檻低，缺乏統(tǒng)計和評估機制，使農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)品的質(zhì)量較差，服務(wù)不規(guī)范，游客的怨言很多。

2．缺乏農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展目標和長遠發(fā)展規(guī)劃；

3．行業(yè)管理和相關(guān)制度不健全，助長了農(nóng)業(yè)旅游市場的無序；

4．農(nóng)村“一家一戶”的個體經(jīng)營形式，松散的基層組織管理體制和薄弱的基礎(chǔ)條件，也使農(nóng)戶無力組織大規(guī)模的宣傳促銷活動，從而制約了農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展。

以上各種阻礙因素要得到根除，僅靠市場、企業(yè)運作、農(nóng)民的參與是不可能的，需要政府發(fā)揮作用，尤其是在政府主導發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)的大背景下，政府的積極作用對于推動農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展也必不可少。也就是說，在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的現(xiàn)有階段，政府可以在創(chuàng)造一個優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境、政策扶持、管理體制改革等各方面發(fā)揮作用，扮演好政府應(yīng)有的角色。

二、發(fā)揮政府在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展中的作用

在農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展中，政府的作用應(yīng)建立在積極審慎地把握當前農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展形勢的基礎(chǔ)之上，應(yīng)當處理好“寬”與“嚴”的關(guān)系問題，即政府的作用應(yīng)當有合理邊界，在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的不同階段，政府應(yīng)當發(fā)揮不同的作用。在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的初期階段，政府政策的鼓勵和扶持是必要而有效的。由于目前看來，我國農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展仍然停留在初期萌芽階段，政府在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展中的主導作用主要應(yīng)體現(xiàn)在觀念先導，宏觀指導，政策引導，完善和改革旅游管理體制，提供必要的資金、技術(shù)、政策支持，營造良好的旅游發(fā)展環(huán)境等方面。

（一）合理規(guī)劃，提高認識

在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展初期階段，農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展由于缺乏總體規(guī)劃，各個農(nóng)業(yè)旅游點各自為戰(zhàn)，產(chǎn)品單一、重復(fù)雷同等現(xiàn)象嚴重，這給農(nóng)業(yè)旅游的深度開發(fā)造成了困難，不利于農(nóng)業(yè)旅游的持續(xù)健康發(fā)展，而規(guī)劃的制定單靠某個企業(yè)是無力完成的，需要政府直接或間接介入。

各級政府部門應(yīng)在國家發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游總原則的指導下，通過對各地區(qū)農(nóng)業(yè)旅游資源的普查，編制合理的農(nóng)業(yè)旅游總體發(fā)展規(guī)劃，進而形成省、縣、鄉(xiāng)各級農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展規(guī)劃，并將其融入整個旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃當中。由政府牽頭編制的規(guī)劃應(yīng)立足于高起點、高標準的開發(fā)方向，本著“因地制宜，合理布局，突出特色”的原則，起到宏觀指導的作用。

規(guī)劃不能停留在為“規(guī)劃”而“規(guī)劃”，不能流于形式，要結(jié)合實際，具有可操作性，使其能真正地發(fā)揮指導作用。也就是說，在規(guī)劃過程中，應(yīng)加強學習和調(diào)研，避免閉門造車，既要學習和借鑒農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展較為成熟的國家的成功做法，如阿根廷政府從2000年開始制定和推行的鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展計劃，推出了“馬背上的阿根廷”、“南美土著部落”、“農(nóng)莊生活”、“鄉(xiāng)村手工制作”、“鄉(xiāng)村美食”以及“鄉(xiāng)村節(jié)日之旅”等旅游項目，并在全國20個省、44個城市舉辦這方面的巡回展覽和專題研討會議，向全國的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)者提供鄉(xiāng)村旅游知識培訓；還成立了“阿根廷鄉(xiāng)村旅游網(wǎng)”，鼓勵所有農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)者加盟。也要考慮本國的國情、當?shù)氐淖匀画h(huán)境特點和社會經(jīng)濟文化發(fā)展以及市場需求狀況，明確農(nóng)業(yè)旅游的功能定位。

總之，通過合理規(guī)劃，達到整合農(nóng)村各類旅游資源，解決農(nóng)產(chǎn)品的季節(jié)生產(chǎn)與全年觀光經(jīng)營的矛盾的目的，使以規(guī)劃為指導的農(nóng)業(yè)旅游的開展能真正改善農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)民生活水平、改變農(nóng)村面貌。

（二）制定法律、法規(guī)，規(guī)范農(nóng)業(yè)旅游管理

發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游必須有切實可行的法規(guī)作保障，必須制定切實可行的行業(yè)標準。要圍繞“上質(zhì)量”、“上檔次”、“上規(guī)?！钡囊?，對農(nóng)業(yè)旅游的市場、價格、服務(wù)質(zhì)量、經(jīng)營管理制定農(nóng)業(yè)旅游管理辦法和行業(yè)管理規(guī)范化標準，對農(nóng)業(yè)旅游點的開辦條件、審批辦法、管理制度等事宜予以明確等方式，形成完整的法律體系，并依據(jù)法規(guī)整頓農(nóng)業(yè)旅游市場秩序，促進農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)業(yè)管理體系的進一步完善，創(chuàng)造優(yōu)良的旅游軟環(huán)境。如各級地方政府可根據(jù)國家農(nóng)業(yè)示范點的評選標準細則，結(jié)合各地的實際情況制訂出臺《農(nóng)村農(nóng)業(yè)旅游管理辦法》及相關(guān)標準，促進標準統(tǒng)一的規(guī)范化開發(fā)和管理。

對開展農(nóng)業(yè)旅游實行嚴格準入制度，即開展農(nóng)業(yè)旅游須到各級政府旅游部門進行登記注冊，并通過考核后發(fā)放許可證書。同時，對各種形式的農(nóng)業(yè)旅游點有針對性地進行分類管理，如農(nóng)業(yè)生態(tài)園區(qū)可納入全國旅游景點（區(qū)）的評級管理中，“農(nóng)家樂”可按旅游飯店星級評定制度進行管理，開展星級“農(nóng)家樂”的評定工作等。如成都市人民政府制定了《成都市農(nóng)家樂旅游服務(wù)暫行規(guī)定》和《農(nóng)家樂開業(yè)基本條件》、《農(nóng)家樂旅游服務(wù)質(zhì)量等級劃分及其評定》兩個地方標準，對農(nóng)家樂進行規(guī)范化管理。成都市旅游局和成都市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局根據(jù)市政府文件精神共同制定了《成都市農(nóng)家樂旅游服務(wù)質(zhì)量等級評定實施細則》等做法，值得全國各地政府效仿。

（三）加強組織管理，制定優(yōu)惠扶持政策

由于農(nóng)業(yè)旅游是新生事物，涉及行業(yè)和領(lǐng)域比較廣泛，需要各級政府、部門加強組織管理、制定一系列強有力的優(yōu)惠扶持政策。

1．理順管理體制，建立、完善組織機構(gòu)。農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)是一個涉及面廣，內(nèi)容龐雜的系統(tǒng)工程，必須理順管理關(guān)系，建立各旅游相關(guān)機構(gòu)分層管理、互相協(xié)作的組織管理機制，才能實現(xiàn)農(nóng)業(yè)旅游從無序發(fā)展、規(guī)模分散、粗放經(jīng)營管理向規(guī)模效益型的有序良性循環(huán)方向發(fā)展。根據(jù)旅游業(yè)聯(lián)動性強，涉及的產(chǎn)業(yè)和部門多，需要各部門共同協(xié)作配合的特點，應(yīng)從“大旅游、大農(nóng)業(yè)”的角度來改革和完善管理體制，嚴格行業(yè)管理。各職能部門、經(jīng)濟杠桿部門、管理部門要更新觀念，明白發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游會帶動本部門的發(fā)展，打破行業(yè)界限。

政府應(yīng)在加強農(nóng)業(yè)旅游組織機構(gòu)建設(shè)方面發(fā)揮主導作用，通過建立以政府和旅游局為主導，由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、城建、文化、國土、工商、稅收、交通、環(huán)衛(wèi)等部門組成的農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)領(lǐng)導小組，對農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)進行宏觀調(diào)控、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查；在開展農(nóng)業(yè)旅游的各村設(shè)立景區(qū)管理委員會或管理處、投訴舉報站，負責景區(qū)經(jīng)營管理、安全衛(wèi)生管理和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督，加強景區(qū)的監(jiān)督和管理工作。然后，探索新的管理模式，成立必要的農(nóng)業(yè)旅游協(xié)調(diào)機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會，為農(nóng)業(yè)旅游的健康發(fā)展創(chuàng)造條件。

隨著我國農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展，出現(xiàn)的各種問題不可能全由政府部門出面解決，一些無法解決的問題，通過鼓勵農(nóng)民建立行業(yè)協(xié)會，在法律允許的范圍內(nèi)積極協(xié)調(diào)、妥善處理，以規(guī)范農(nóng)業(yè)旅游的經(jīng)營與管理。

2．制定農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)的優(yōu)惠扶持政策。政府應(yīng)為發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游制定出臺一系列關(guān)于促進農(nóng)業(yè)旅游的若干政策建議，在合理布局、農(nóng)業(yè)旅游的投入產(chǎn)出、價格、農(nóng)業(yè)旅游資源開發(fā)等方面構(gòu)建完善的政策支撐體系，通過這些政策，從財政、稅收、土地、人才引進、籌資、獎勵、培訓引導、項目審批等方面，鼓勵支持農(nóng)業(yè)旅游項目的內(nèi)外資引進，促進農(nóng)業(yè)旅游的開發(fā)建設(shè)，進一步優(yōu)化以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)、旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、商品結(jié)構(gòu)為主的農(nóng)業(yè)旅游經(jīng)濟結(jié)構(gòu)；還可以設(shè)立農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展基金，對重點農(nóng)業(yè)旅游項目進行貼息貸款支持與獎勵等。

同時，政府要在利益協(xié)調(diào)、資金投向以及政策法規(guī)等方面給予傾斜和支持，為農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展提供一個良好的社會、政策環(huán)境。利用優(yōu)惠的產(chǎn)業(yè)政策引導農(nóng)民積極參與農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)旅游產(chǎn)品開發(fā)，吸引投資者參與農(nóng)業(yè)旅游的開發(fā)。通過相關(guān)項目審批政策與稅收的優(yōu)惠，支持傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型改造，鼓勵農(nóng)村發(fā)展以旅游為龍頭的第三產(chǎn)業(yè)，并在新建旅游設(shè)施、旅游商品生產(chǎn)、旅行社組建等方面，提供更為便利的條件和優(yōu)惠政策支持。

（四）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善旅游服務(wù)功能，改革現(xiàn)行投資體制

一方面，基礎(chǔ)設(shè)施作為一項公共產(chǎn)品，應(yīng)當由政府來提供。農(nóng)村地區(qū)屬于經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，農(nóng)村路網(wǎng)、水、電、氣、垃圾處理、污水處理、廁所、通信設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施條件相對落后。基礎(chǔ)設(shè)施滯后的問題，一定程度上成為困擾農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的瓶頸。政府應(yīng)承擔牽頭開發(fā)農(nóng)業(yè)旅游線路的職責，加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施建設(shè)投入，以消除農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的最大障礙。

要加快農(nóng)業(yè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要政府解放思想，大膽開拓，優(yōu)化投資環(huán)境，拓寬基礎(chǔ)設(shè)施的投資渠道，可以通過以下一些方式來進行：

一是政府可以進一步加大對農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，在涉及農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展的公路、鐵路、民航等方面，通過加大投入或整體、局部使用權(quán)招標等方式，推進基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改善農(nóng)業(yè)旅游的硬件環(huán)境，提升景區(qū)景點的綜合服務(wù)功能，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。二是可以采用公共物品私人供給的方式，農(nóng)業(yè)旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金在依靠財政資金投入的同時，也要爭取內(nèi)資、外資、信貸資金、社會資金及其它資金的投入。三是在引資方式上力求多樣化，通過組織和參加投資會、洽談會、招商引資會，宣傳當?shù)氐霓r(nóng)業(yè)旅游資源優(yōu)勢，調(diào)動各方面的積極性，多渠道吸引資金，加大對開發(fā)農(nóng)業(yè)旅游的投入，形成全方位發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游業(yè)的新格局。對于資源條件較好的農(nóng)村，政府可以通過營造優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境來進行招商引資，投入資金進行項目包裝，建立開放性、多元化的市場融資渠道與運營機制，為我國農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展創(chuàng)造更大的空間。

三、結(jié)語

總之，政府在農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展過程中不能管得過多，管得過死，在發(fā)展初期扶持引導，起主導作用。但農(nóng)業(yè)旅游的發(fā)展要進一步成熟，向更高層次提升，最終還得靠市場的力量，政府職能轉(zhuǎn)向服務(wù)為主，政府作用的重心有所轉(zhuǎn)變。

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