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【摘要】文章認為我國生態(tài)旅游的發(fā)展在立法、執(zhí)法和法律監(jiān)督上都存在著不少問題，并對解決這些問題提出了一些建議，尤其是立法方面的建議。

【關鍵詞】生態(tài)旅游；法律問題；建議

一、生態(tài)旅游是我國旅游業(yè)發(fā)展的方向

（一）我國旅游業(yè)發(fā)展迅速，但生態(tài)環(huán)境破壞嚴重

旅游業(yè)目前已經(jīng)成為我國國民經(jīng)濟中發(fā)展速度最快的產(chǎn)業(yè)之一。但是，傳統(tǒng)旅游業(yè)正在重復著“先污染，后治理”的老路子。據(jù)調(diào)查，到上世紀末，旅游活動的開展已使全國22%的自然保護區(qū)的保護對象受到破壞；11%的自然保護區(qū)的旅游資源退化。生態(tài)環(huán)境的破壞使得旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展受到嚴重影響。

（二）生態(tài)旅游是全球也是我國旅游業(yè)發(fā)展的方向

傳統(tǒng)旅游業(yè)帶來的環(huán)境問題，使得“生態(tài)旅游”作為一種全新的旅游理念與旅游發(fā)展形式，在20世紀80年代后首先在發(fā)達國家蓬勃興起。它是指人們在欣賞、感受生態(tài)美景的過程中，增強環(huán)保意識，與生態(tài)環(huán)境和諧相處，良性互動，共同受益的活動。其本質(zhì)是尊重生態(tài)規(guī)律，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展。因此真正的生態(tài)旅游無論是在開發(fā)建設過程，還是在經(jīng)營過程，都與保護生態(tài)密不可分。

著眼全球，生態(tài)旅游已成為一種趨勢，我國也十分關注。迄今為止，我國已經(jīng)設立了l700多個自然保護區(qū)，各級森林公園已覆蓋了除西藏外的所有省、自治區(qū)、直轄市?？梢灶A計，生態(tài)旅游取代自然風景觀光旅游只是時間問題。然而，生態(tài)旅游在我國還處于起步階段，在生態(tài)旅游的開發(fā)過程中出現(xiàn)了許多與初衷相悖的生態(tài)破壞行為。這其中，有各種各樣的原因，但首先要從法治上找原因。

二、當前我國發(fā)展生態(tài)旅游存在的主要法律問題

（一）立法上的問題

到目前為止，中國既沒有一部旅游基本法，也沒有一部生態(tài)旅游專門法，有關生態(tài)旅游依據(jù)的是其他非專門性的法律、法規(guī)和政策，缺乏針對性、系統(tǒng)性、全面性和可操作性。

（二）執(zhí)法管理上的問題

與立法上的缺失有關，我國目前沒有專門的生態(tài)旅游執(zhí)法管理機構(gòu)和執(zhí)法管理隊伍，有關生態(tài)旅游的執(zhí)法管理由不同的相關部門多頭交叉進行，常常導致“都在管理，都不管理、管理混亂”的現(xiàn)象。

（三）法律監(jiān)督上的問題

目前，我國對各種生態(tài)旅游活動的監(jiān)督，雖然主體眾多，形式多樣，但并未形成整體上的合力。在專門國家機關的監(jiān)督方面，存在人員不到位、責任不到位、權利不到位、自己監(jiān)督等問題。而主要靠社會監(jiān)督也是不現(xiàn)實的，尤其是在有關生態(tài)旅游法律宣傳與教育工作尚未全面鋪開的情況下。

三、解決我國生態(tài)旅游法律問題的幾點建議

（一）完善立法

生態(tài)旅游專門立法的缺失是我國生態(tài)旅游各種問題產(chǎn)生的最主要的原因，因而完善生態(tài)旅游立法也是解決問題的最主要的手段。在以往的相關立法中，重開發(fā)，輕保護的立法傾向相當嚴重。今后在制定生態(tài)旅游專門法時，首先要確立生態(tài)保護的指導思想。在具體內(nèi)容中，至少要解決以下幾個方面的問題：

1．理清產(chǎn)權關系。我國（生態(tài)）旅游景區(qū)的產(chǎn)權關系比較特殊。按照相關法律規(guī)定，我國的旅游景區(qū)主體產(chǎn)權歸國家所有，即全民所有。但實際問題卻比較復雜：有不少景區(qū)位于農(nóng)村集體所有的土地范圍內(nèi)；或者農(nóng)村集體所有的土地位于景區(qū)范圍內(nèi)；或者農(nóng)村集體（包括個人）的土地、房產(chǎn)等不動產(chǎn)本身就構(gòu)成景區(qū)風景的一部分。這種復雜的產(chǎn)權關系使得生態(tài)旅游的景區(qū)開發(fā)管理矛盾重重。為此，有必要在專門的生態(tài)旅游立法中對景區(qū)產(chǎn)權問題予以明確規(guī)定。建議國家統(tǒng)一制定生態(tài)旅游景區(qū)的劃定標準；一般生態(tài)旅游景區(qū)的劃定由省級人民政府嚴格按標準執(zhí)行，世界遺產(chǎn)和國家級生態(tài)旅游景區(qū)的劃定則由國務院嚴格按標準執(zhí)行；凡劃定為生態(tài)旅游景區(qū)的，原則上產(chǎn)權統(tǒng)歸國家所有，景區(qū)內(nèi)原先的集體所有制產(chǎn)權，由國家按具體標準收購或置換；對于已經(jīng)構(gòu)成景區(qū)內(nèi)生態(tài)景觀有機組成部分的個人所有的那部分產(chǎn)權，應允許其選擇變通方式，除由國家收購或置換外，還可由其選擇折價入股、租賃、出售返租等方式。

2．明確管理者。根據(jù)我國目前的法律規(guī)定，旅游景區(qū)的所有權、管理權甚至經(jīng)營權都由國家擁有，政企不分。這常常導致景區(qū)的維護和管理無法合理進行。不僅如此，由于各地的地方政府代表國家行使具體管轄權，導致許多國家風景名勝區(qū)和自然文化遺產(chǎn)的所有權地方化，名為國家所有，其實際的管理、收益和處分權的行使則是圍繞著地方的利益甚至是地方官員的利益和政績打轉(zhuǎn)，這已成為生態(tài)旅游資源屢遭破壞、資源所有權以各種形式變相轉(zhuǎn)移的主要原因。更大的問題是，中央和地方對景區(qū)的管理缺乏統(tǒng)一，各部門條塊分割，職能交叉。從國務院部委到省市的廳局，都可以作為所有者的代表對同一景區(qū)（的各個部分）發(fā)號施令。根據(jù)現(xiàn)行相關規(guī)定，國家風景名勝區(qū)由建設環(huán)保部門管理；歷史文化名城及其他文物景區(qū)由文化部門管理；道觀寺廟由宗教部門管理；國家森林公園由林業(yè)部門管理；國家地質(zhì)公園由國土資源部門管理；國家水利風景區(qū)由水利部門管理；旅游業(yè)由旅游部門管理等等。這種分工管理格局，使得生態(tài)旅游活動的管理主體林立，權力、責任和能力分散，不僅導致生態(tài)管理資源的大量浪費，也容易造成管理混亂、管理不嚴和管理缺位。

鑒于生態(tài)環(huán)境的重要性以及我國生態(tài)環(huán)境遭受破壞嚴重的現(xiàn)狀，建議新的立法要賦予特定部門對生態(tài)景區(qū)和生態(tài)旅游明確的、獨立的專門管轄權，使之成為生態(tài)旅游的權威管理部門，對全國的生態(tài)旅游實行高效管理。

3．規(guī)范管理條例。明確了生態(tài)旅游的專門管理部門以后，還有一項重要工作也需要由立法加以解決，那就是制定規(guī)范生態(tài)旅游管理的專門法律法規(guī)。目前，我國尚無這方面的專門立法。對于生態(tài)旅游經(jīng)營管理中的一些重要問題，如生態(tài)旅游開發(fā)的環(huán)境影響評估體系，生態(tài)旅游區(qū)的審批和劃定，生態(tài)旅游的安全保障體系，生態(tài)旅游產(chǎn)品的開發(fā)，生態(tài)旅游資源補償費用的收取和運用，生態(tài)旅游市場的管理，生態(tài)旅游資源的保護，生態(tài)旅游管理者（政府）的權利、義務和責任，生態(tài)旅游者的管理，生態(tài)旅游區(qū)當?shù)鼐用竦墓芾淼鹊?，都缺乏法律的?guī)制。這必然導致生態(tài)旅游經(jīng)營管理中相關問題的解決無法可依。因此，生態(tài)旅游管理專門立法要盡快擺上日程。

4．采取靈活有效的經(jīng)營模式。生態(tài)旅游的經(jīng)營模式，雖然不能由立法加以直接規(guī)定，但是，立法卻可以也應該對其加以規(guī)制。自然文化遺產(chǎn)和風景名勝屬于公共資源，它具有科研、教育、審美等多種功能，具有珍稀性、唯一性、不能人工再造性等特征，因此，對其開發(fā)和經(jīng)營一定要本著對后代負責的精神，采取慎重態(tài)度。反過來說，如果因為擔心造成破壞，對于生態(tài)旅游資源不敢開發(fā)利用，那么也無法發(fā)揮其應有的功能。所以，保護和開發(fā)要兼顧，要在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護。這就產(chǎn)生了一個問題：生態(tài)旅游資源的開發(fā)，往往是一個大的系統(tǒng)工程，需要全面科學的規(guī)劃和大量資金投入，才能保證總體開發(fā)的科學性和合理性。如果因為缺乏資金而小打小鬧，不僅難以達到開發(fā)效果，甚至可能造成對旅游資源的無可挽回的破壞。因此，生態(tài)旅游的開發(fā)、保護，單靠政府部門的投資是不夠的，也是不現(xiàn)實的，對于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)更是如此。而且，純粹由政府投資，經(jīng)營管理者缺乏參與市場競爭的內(nèi)在壓力和動力，也會嚴重制約生態(tài)旅游資源的開發(fā)檔次和生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展水平。如果允許多方資金投入生態(tài)旅游資源開發(fā)保護項目，一方面緩解了政府無力開發(fā)的不足，另一方面也使生態(tài)旅游資源的保護有了強大的資金后盾，既發(fā)展經(jīng)濟，又保護環(huán)境，達到人與自然的和諧發(fā)展。當然，要達到發(fā)展經(jīng)濟與保護生態(tài)雙贏的目標，還應對非國有資金介入生態(tài)旅游的開發(fā)有一個范圍、程度和方式的限制，這值得有關專家認真探討。

允許非國有資金的介入，實際上就是將生態(tài)旅游資源的經(jīng)營權從所有權中剝離出來，有條件、有期限地讓渡給投資方，從事法律允許范圍內(nèi)的市場運作。經(jīng)營權的剝離應該徹底，經(jīng)營權剝離之后，政府部門應該完全抽身其外，不再從事任何經(jīng)營活動，而是以一個純粹的管理監(jiān)督者和生態(tài)旅游資源保護者的身份履行國家代表的權利和義務。經(jīng)營權的剝離過程要有科學的評價、規(guī)范的運作和嚴格的監(jiān)督，防止國有資產(chǎn)的無形流失。

至于允許介入生態(tài)旅游開發(fā)的資金來源，應該是多渠道的。除了國內(nèi)資金外，鑒于WTO的國民待遇原則，對外資也不能例外。但對外資應注意一些特殊性的問題。比如要堅持國家對自然資源永久主權原則；要堅持適用中國法律處理糾紛的原則；要謹慎處理某些可能涉及政治或文化敏感問題的旅游資源的開發(fā)；要注意選擇真正有資金、技術和管理實力的企業(yè)（這點對國內(nèi)投資者也一樣）等等。

5．要重視與國際接軌，同時還要照顧到國情。生態(tài)旅游已經(jīng)成為全球旅游的一個潮流，中國也已經(jīng)擠身世界旅游大國的行列。在生態(tài)旅游方面號召力巨大的世界自然與文化遺產(chǎn)數(shù)目上，我國目前名列世界第三。但是，中國是發(fā)展中國家，生態(tài)保護負擔沉重而經(jīng)濟能力有限的矛盾十分尖銳，如何在發(fā)展經(jīng)濟的同時切實保護好這些珍貴而脆弱的人類遺產(chǎn)，是一個亟待解決的問題。

隨著我國對WTO承諾的逐步兌現(xiàn)，目前，世界上最大的旅行社或旅游公司多數(shù)已經(jīng)開始進駐中國，并呈現(xiàn)出地點分散、實力雄厚、業(yè)務范圍廣泛的特點。因此，在制定生態(tài)旅游專門立法時，還必須考慮國際因素，既要與國際接軌，遵守WTO“服務貿(mào)易總協(xié)定”的法律規(guī)則，又要盡量照顧到我國的國情，維護國家的利益。

（二）加強執(zhí)法

完善生態(tài)旅游立法只是使得我國生態(tài)旅游有法可依，而執(zhí)法則是生態(tài)旅游法律體系發(fā)揮作用的關鍵環(huán)節(jié)，它決定了生態(tài)旅游法律體系是否能切實發(fā)揮作用。

要加強生態(tài)旅游執(zhí)法，首先要依法建立生態(tài)旅游執(zhí)法機構(gòu)。包括司法部門、行政部門和相關的社會團體。其中，獨立、專門執(zhí)行生態(tài)旅游管理事務的行政機關的作用至關重要。該行政執(zhí)法機關的權利、義務和責任必須由法律明確規(guī)定。其次，要建設一支合格的生態(tài)旅游執(zhí)法隊伍，聘請相關領域的專家擔任專、兼職生態(tài)旅游執(zhí)法人員，并賦予應有的權限。再次，要嚴肅生態(tài)旅游執(zhí)法，要落實生態(tài)旅游行政執(zhí)法責任制。最后，要嚴格按照生態(tài)旅游行政執(zhí)法程序辦事。

（三）健全監(jiān)督機制

生態(tài)旅游法律體系是否被切實有效地執(zhí)行，還需要由監(jiān)督工作加以保證。監(jiān)督主要是針對生態(tài)旅游的執(zhí)法情況，特別是行政執(zhí)法情況而進行。從監(jiān)督的實效性來講，又首推行政監(jiān)督。因此，應該有一個相對獨立的，在財務與人事上與監(jiān)督對象相分離的行政監(jiān)督機構(gòu)，制定一部規(guī)范監(jiān)督工作的可操作性強的法規(guī)，賦予監(jiān)督主體明確的監(jiān)督依據(jù)和足夠的監(jiān)督權限。在監(jiān)督過程中，既要對具體行政行為，還要對抽象行政行為進行監(jiān)督；既要監(jiān)督實體內(nèi)容，又要監(jiān)督方法、程序。

除了行政監(jiān)督，司法監(jiān)督也是必不可少的。為此，要確保司法權的真正獨立，尤其是獨立于行政權，還要相應擴大司法審判的受案范圍。

此外，還要充分發(fā)揮權力機關和社會輿論的監(jiān)督作用，使得各種監(jiān)督力量優(yōu)勢互補，形成合力，提高生態(tài)旅游法律監(jiān)督的整體效能。

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