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一、軌道交通運營行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容界定

城市軌道交通行業(yè)監(jiān)管應遵循“健全法制，依法管理；效率優(yōu)先，兼顧公平；權(quán)責清晰，重點突出；突出主體，多方參與”等原則，構(gòu)建科學的監(jiān)管體制，建立暢通的監(jiān)管渠道，確定清晰的權(quán)責范圍，保障軌道交通安全、高效、平穩(wěn)運營，促進城市交通系統(tǒng)和諧發(fā)展?；谏鲜鲈瓌t和目標，參考國內(nèi)外城市軌道交通行業(yè)監(jiān)管職權(quán)范圍的基礎(chǔ)上，本研究認為軌道交通行業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容應包括如下幾個方面：

1．運營安全監(jiān)管運營安全監(jiān)管是軌道交通行業(yè)監(jiān)管中最為核心的內(nèi)容，這是由軌道交通的運營特點及其在城市交通中的重要作用決定的。城市軌道交通運營安全可通過三方的努力來保障：運營單位的安全生產(chǎn)體系、行業(yè)部門的安全監(jiān)管體系、第三方機構(gòu)的安全監(jiān)督與評價體系，三方各盡其職，則軌道交通的安全可以保障。其中，行業(yè)監(jiān)管部門應承擔的主要任務包括：①宣傳、貫徹各層級的安全法律、法規(guī)、政策、標準等規(guī)范性文件；②負責地方配套安全法規(guī)與地方標準的起草與制定；③負責軌道交通安全方面的日常監(jiān)督檢查工作；④承擔軌道交通安全評價的組織工作。

2．服務質(zhì)量監(jiān)管軌道交通運營服務質(zhì)量監(jiān)管主要包括對軌道交通設施、乘車環(huán)境、時間安排、服務標準執(zhí)行情況等進行監(jiān)督檢查，接受處理顧客對服務質(zhì)量的投訴并構(gòu)建反饋機制，可通過對軌道交通運行的系列定量、定性指標的考核來衡量和監(jiān)督服務水平。行業(yè)監(jiān)管部門應承擔如下一些工作：①服務設施監(jiān)管：對車站基本設施、票務、導乘、問詢服務、照明設施、列車和其它輔助設施等進行檢查和監(jiān)管；②服務水平監(jiān)管：參照行業(yè)和地方標準，對票務、導乘、行車、問詢、特殊服務、應急服務、服務承諾的實施情況等進行檢查和規(guī)范；③服務環(huán)境監(jiān)管：檢查運營企業(yè)在車站和車廂的環(huán)境衛(wèi)生和環(huán)境保護狀況是否達到國家和地方的要求，并提出改進的指導性意見；④服務質(zhì)量定量指標監(jiān)測與評價：通過采集分析準點率、列車擁擠度等業(yè)務指標數(shù)據(jù)，監(jiān)測評價服務水平；⑤顧客投訴受理：接受處理顧客對服務質(zhì)量問題的投訴。

3．應急管理全封閉、速度快、容量大、系統(tǒng)復雜等特點導致城市軌道交通若發(fā)生突發(fā)性事故或災害，其事故后果嚴重，影響范圍大，應急管理難度大。根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生與處理的流程，行業(yè)主管部門的具體職責包括：①聯(lián)合相關(guān)部門組建城市軌道交通應急管理機構(gòu)；②制定城市軌道交通系統(tǒng)突發(fā)事件的應急預案，在預案中明確事故預警機制、應急響應等級、不同等級事故的處理流程、涉及部門的具體職責等；③承擔應急演練的組織和監(jiān)督工作，通過應急演練加強應急工作中涉及的各單位單位的聯(lián)系與協(xié)作；④執(zhí)行應急救援物資、設備、人員貯備情況的日常監(jiān)督檢查；⑤若發(fā)生突發(fā)事件，應急管理機構(gòu)應承擔事故現(xiàn)場指揮協(xié)調(diào)任務；⑥突發(fā)事件結(jié)束后，應實施突發(fā)事故的善后收尾及調(diào)查評估。

4．價格監(jiān)管鑒于軌道交通對城市居民出行的重要作用，城市軌道交通價格是各城市政府嚴格監(jiān)管的領(lǐng)域。從定價機制來看，國內(nèi)所有城市均把軌道交通定價納入政府定價機制中，通常由政府制定價格并監(jiān)控價格變動。城市軌道交通價格監(jiān)管的工作包括確定票價水平、票價結(jié)構(gòu)、折扣方式、調(diào)價方式，組織召開票價聽證會，對價格調(diào)整進行監(jiān)督和管制等。

5．成本控制與補貼國內(nèi)城市軌道交通主要由國有企業(yè)運營，一方面，容易存在高成本、低效率的問題，行業(yè)管理部門可基于運營企業(yè)的成本核算實施成本控制；另一方面，由于政府對軌道交通價格實施了管制，軌道交通企業(yè)可能面臨虧損，政府應就虧損部分適當補貼。因此，運營企業(yè)成本控制在什么范圍、政府補貼多少、怎么補貼才能保持運營企業(yè)的高效運轉(zhuǎn)也是行業(yè)主管部門的一項重要職責。這一職責的具體任務包括：①建立成本核算體系，核算運營企業(yè)“實際成本”；②建立城市軌道交通補貼的計算標準；③建立預算管理制度與財務審計制度，明確預算的硬性約束和彈性區(qū)間，主管部門每年度對預算的編制和執(zhí)行情況進行檢查和審核，并將預算執(zhí)行情況作為補貼額度的一項重要依據(jù)；④根據(jù)軌道交通投資方式、投資主體、經(jīng)營主體性質(zhì)等特征，研究制定軌道交通運營企業(yè)補貼方式；⑤成立成本核算與補貼監(jiān)督委員會，委員會依據(jù)成本與服務質(zhì)量方面的考核評價標準對運營企業(yè)進行綜合評定，評定結(jié)果作為軌道交通運營企業(yè)年度財政補貼的依據(jù)。

6．準入管理軌道交通運營的準入管理主要涉及市場準入和安全準入兩個方面。由于我國軌道交通運營機構(gòu)通常為國有企業(yè)，且不存在多個經(jīng)營企業(yè)競爭性經(jīng)營的問題，因此，國內(nèi)軌道交通運營企業(yè)的市場準入主要集中在試運營條件的審核和軌道運營線路開通條件的審核上。安全準入方面，英國和美國等歐美國家通過建立完善的強制認證制度來設定軌道交通運營安全的“門檻”，而我國還未建立類似制度。在未來的行業(yè)監(jiān)管體系中，安全的準入管理應逐步建立。

二、完善監(jiān)管體制的保障措施

1．制定和完善城市軌道交通運營相關(guān)法規(guī)、規(guī)章國內(nèi)開通軌道交通的城市一般在軌道交通開通運營前地方性的規(guī)范文件，即該城市的“軌道交通運營管理辦法”，該辦法是城市軌道交通運營的基礎(chǔ)性規(guī)范文件。然而，根據(jù)本研究對國內(nèi)多個城市軌道交通運營規(guī)范的整理分析，發(fā)現(xiàn)許多城市缺乏針對安全、服務質(zhì)量、成本標準、投訴處理等某方面具體管理問題的規(guī)范或標準，這不利于運營質(zhì)量與效率的提升。因此，各城市應將運營規(guī)范具體化，提高運營規(guī)范的可操作性。例如，有必要與安監(jiān)、公安等部門聯(lián)合制定城市軌道交通運營安全方面的具體規(guī)范以及城市軌道交通突發(fā)事件的應急預案，一方面，可以作為運營企業(yè)提供高品質(zhì)運營服務的參考；另一方面，也讓監(jiān)管部門考核運營企業(yè)有據(jù)可依，做到客觀公正。

2．建立城市軌道交通管理的部門協(xié)作機制首先，針對軌道交通運營管理中安全、應急、質(zhì)量、價格、補貼等不同管理內(nèi)容，由交通行政主管部門主導，爭取形成市政府或發(fā)改委等上級協(xié)調(diào)部門統(tǒng)一部署，各相關(guān)部門聯(lián)合行動的協(xié)調(diào)機制；其次，以交通管理部門為主要力量，形成“軌道交通運營安全聯(lián)席會議”等不同議題的定期協(xié)商制度，協(xié)調(diào)安全、價格、補貼等重大問題的行動；最后，建立軌道交通運營信息平臺，便于信息傳遞與分享，促進部門間的溝通，加強部門間的聯(lián)系。

3．引入城市軌道交通運營第三方監(jiān)管制度除了政府部門的直接監(jiān)督指導，引入第三方監(jiān)管機構(gòu)參與軌道交通運營的監(jiān)督與評價也很必要。在制度方面，政府主管部門要明確政府行業(yè)主管部門、運營企業(yè)和第三方監(jiān)督機構(gòu)的職責、權(quán)限、工作范圍和工作程序；在組織方面，要規(guī)范咨詢機構(gòu)的獨立法人地位、獨立資金來源、經(jīng)過考核的個人從業(yè)資格和認可的法人執(zhí)業(yè)資質(zhì)。政府相關(guān)部門應同時建立第三方機構(gòu)的考評激勵機制，根據(jù)規(guī)范進行賞罰，執(zhí)行市場的進入退出。

作者：楊銘秦華容林鴻單位：寧波工程學院寧波市城市客運管理局