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本文作者：丁國峰作者單位：昆明理工大學(xué)

公共政策對(duì)現(xiàn)代政府的主要法治功能

（一）公共政策的一般法治功能：彰顯法律的權(quán)威與效力

公共政策的一般功能是指對(duì)公共政策的制定、執(zhí)行和評(píng)價(jià)上的功能，主要包括引導(dǎo)功能、管制功能、調(diào)控功能和分配功能等。引導(dǎo)功能，是政策主體對(duì)社會(huì)公眾行為進(jìn)行指導(dǎo)、引領(lǐng)，以政策的價(jià)值為目標(biāo)，促成政策主體和政策對(duì)象對(duì)政策行為的心理定式與取向達(dá)成潛在的一致性和協(xié)調(diào)性，使政策的執(zhí)行者與接受者都能遵循政策價(jià)值目標(biāo)的旗幟與方向。公共政策具有公共性，通過政府與民眾的互動(dòng)，行使社會(huì)管理職能。政策的管制功能取決于政策主體的權(quán)威性地位以及政策本身的權(quán)威性、強(qiáng)制性。公共政策在某種意義上可以說是政黨或某利益集團(tuán)的變通性法律，特別在沒有明確的法律出臺(tái)之前，公共政策便可能獲得法律的地位與權(quán)威，發(fā)揮管制與規(guī)范的作用。學(xué)者威爾遜認(rèn)為，公共政策主要都是法律和法規(guī)，是由政治家制定并交給行政機(jī)關(guān)及其工作人員來執(zhí)行的［5］。公共政策對(duì)重要的社會(huì)問題進(jìn)行調(diào)整與控制，主要依賴于公共政策系統(tǒng)的、完整的、有邏輯的規(guī)范內(nèi)容。政策調(diào)控功能的實(shí)現(xiàn)主要體現(xiàn)在政策主體對(duì)宏觀調(diào)控權(quán)與微觀調(diào)控權(quán)的管制與運(yùn)作上，調(diào)控的具體手段和方式都來源于公共政策制定的具體內(nèi)容上。當(dāng)前我國宏觀調(diào)控權(quán)的行使主要源于憲法的基本原則、經(jīng)濟(jì)政策以及其他法律原則，并無專門法律對(duì)國家調(diào)控權(quán)進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整?？梢?，公共政策調(diào)控功能可在一定程度上彌補(bǔ)法律的局限性。同時(shí)，公共政策還行使著分配社會(huì)資源和社會(huì)價(jià)值的功能，追求民眾的福祉與社會(huì)的公平是公共政策基本作用的體現(xiàn)?，F(xiàn)代政府的一切活動(dòng)離不開公共政策的支持和法制的保障，且尚未制定為法律的公共政策也是現(xiàn)代法治政府權(quán)力行使的重要依據(jù)，其也具有類似于法律的效力和權(quán)威性。公共政策的產(chǎn)生與發(fā)展不僅推動(dòng)著國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，且還在我國法治現(xiàn)代化建設(shè)過程中實(shí)現(xiàn)其價(jià)值維度與理性維度。在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，國家公共政策的重點(diǎn)在于建立和完善以經(jīng)濟(jì)政策為核心的一系列政策配套措施，推進(jìn)市場(chǎng)改革的深入和經(jīng)濟(jì)體制的健全。經(jīng)濟(jì)政策往往成為國家和政府增加供給、發(fā)展貿(mào)易、擴(kuò)大內(nèi)需、刺激經(jīng)濟(jì)增長的一個(gè)管理策略和工具，社會(huì)民眾也普遍認(rèn)為：處理好政府與經(jīng)濟(jì)政策的關(guān)系有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效的經(jīng)濟(jì)政策有助于社會(huì)民眾享受以市場(chǎng)為導(dǎo)向的改革成果。政府在制定、執(zhí)行以及評(píng)估經(jīng)濟(jì)政策的過程中，應(yīng)積極考慮多種政策因素的影響，既需要經(jīng)濟(jì)政策具有適度的靈活性，又能充分估量和分析經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施效果。經(jīng)濟(jì)政策的范疇非常廣泛，其具體包括財(cái)政政策、金融政策、貿(mào)易政策、產(chǎn)業(yè)政策、稅收政策、競(jìng)爭(zhēng)政策、外交政策、教育政策、文化政策、衛(wèi)生政策和國防政策等。與市場(chǎng)機(jī)制緊密相關(guān)的政策主要表現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策，它們存在的目的主要是為維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序或?yàn)閷?shí)現(xiàn)國家特定的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與調(diào)整，以提升國際競(jìng)爭(zhēng)力和國家整體經(jīng)濟(jì)利益。現(xiàn)代政府主要通過經(jīng)濟(jì)政策來調(diào)整、干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)。因此，經(jīng)濟(jì)政策暨競(jìng)爭(zhēng)政策在整個(gè)國家公共政策中居于首要地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，必然會(huì)出現(xiàn)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和限制競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，為對(duì)一系列反競(jìng)爭(zhēng)行為提供補(bǔ)救措施，競(jìng)爭(zhēng)政策便產(chǎn)生了，它不僅包括普通意義上的競(jìng)爭(zhēng)法，還包括一切促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)民主、競(jìng)爭(zhēng)自由的相關(guān)措施。經(jīng)濟(jì)政策暨競(jìng)爭(zhēng)政策是執(zhí)行國家公共政策的重要內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)政策的范圍內(nèi)容越寬泛，則政府職能由單一的管制型政府向公眾參與型政府轉(zhuǎn)變，公眾由簡單的管制對(duì)象轉(zhuǎn)向與政府共同參與社會(huì)事務(wù)的管理，特別是在經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，政府的計(jì)劃指令逐漸轉(zhuǎn)變成為事前的規(guī)劃與事后的監(jiān)督，其職能也由“運(yùn)動(dòng)員”或“運(yùn)動(dòng)員兼裁判員”改為單一的“裁判員”。經(jīng)濟(jì)政策暨競(jìng)爭(zhēng)政策的形成與發(fā)達(dá)，極大促成現(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變，政府主要通過具有法律意義的經(jīng)濟(jì)政策來實(shí)現(xiàn)其對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理和社會(huì)問題的治理，同時(shí)隨著社會(huì)民眾權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)和參與社會(huì)管理能力的提高，會(huì)增強(qiáng)政府施政與社會(huì)民眾之間的信任和協(xié)作能力，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)的經(jīng)濟(jì)效率。

（二）公共政策的特殊法治功能：規(guī)范政府權(quán)力的行使

實(shí)施政治統(tǒng)治是公共政策的特殊功能，政治統(tǒng)治的合理性與合法性是公共政策特殊功能的內(nèi)在要求和重要表現(xiàn)。政治統(tǒng)治以權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行有效控制，并促進(jìn)社會(huì)有序發(fā)展、管理有機(jī)協(xié)調(diào)，政策主體在公共政策決策中起主導(dǎo)作用。政策主體應(yīng)選擇社會(huì)民眾及參與者能夠接受的、被偏好的公共政策，并根據(jù)政治可行性原則來篩選、確定特定的公共政策，明確公共政策問題的政治目標(biāo)。政策主體通過制定公共政策的方式，規(guī)定政策對(duì)象不能做什么能做什么，以達(dá)到政治統(tǒng)治的目的。公共政策是政治統(tǒng)治的工具，通過公共政策可構(gòu)建權(quán)力主體與社會(huì)成員之間的權(quán)威與服從關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)政治行為控制，既維護(hù)政策主體的權(quán)威，又保障政策的一致性和權(quán)威性［6］。在某種意義上說，政策行為就是政府行為，公共政策實(shí)為政府的社會(huì)管理行為，“沒有行政，所有的政治決策都將是一紙空文”［7］。政治統(tǒng)治是通過各種措施和手段來施行的，權(quán)力行使的規(guī)范化、文化與價(jià)值的培育最終都依靠政策來推動(dòng)與實(shí)現(xiàn)。政策文化與政策價(jià)值在政策系統(tǒng)內(nèi)部凝聚起來，形成有機(jī)整體，共同實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。政治統(tǒng)治以權(quán)力行使的合理性為前提，又以社會(huì)治理的秩序性為最終目標(biāo)。社會(huì)治理的有序性是一個(gè)龐大的目標(biāo)，必須保障社會(huì)公平、政治民主、經(jīng)濟(jì)自由、效率與公正等各具體指標(biāo)的全面落實(shí)和各具體行為的協(xié)調(diào)發(fā)展。除政治統(tǒng)治功能外，政策還具有一定的社會(huì)服務(wù)功能［8］，如，扶助處于社會(huì)底層的社會(huì)民眾，尤其是弱勢(shì)群體，弱勢(shì)個(gè)體的結(jié)合也難以組建強(qiáng)大的勢(shì)力團(tuán)體，不能掌握話語權(quán)和表達(dá)自身的政策偏好。因此，不僅要推動(dòng)社會(huì)民眾對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的積極參與及管理，還應(yīng)規(guī)范政府權(quán)力的行使過程。規(guī)范政府權(quán)力的行使是公共政策的特殊功能，又是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益的最佳途徑。善治的公共政策能規(guī)避狹隘短視的利益訴求，顧及不同社會(huì)階層、不同團(tuán)體之間的公平，公共利益是政府行使權(quán)力、執(zhí)行政策是否恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。發(fā)揮政策的特殊功能，應(yīng)規(guī)范政府權(quán)力的行使，在立法過程中適當(dāng)考慮政府權(quán)力行使的規(guī)范化、法制化，將政府權(quán)力行使限制在合理合法的范圍內(nèi)。政府權(quán)力行使行為能立法的盡量立法，讓法律對(duì)政府權(quán)力行使進(jìn)行規(guī)制，如若限制政府權(quán)力的立法還不成熟的，可先通過制定限制政府權(quán)力行使的政策來對(duì)其進(jìn)行規(guī)范和約束。在民主體制下，政府權(quán)力行使的程序也應(yīng)規(guī)范化、透明化，防范政府權(quán)力濫用而侵害社會(huì)民眾的基本權(quán)益。此外，多數(shù)政策與社會(huì)利益問題密切相關(guān)，是對(duì)社會(huì)利益的政府調(diào)配。雖然某些政府行為并不總能正確反映社會(huì)公共利益，但政府與其他利益主體相比，其與社會(huì)公共利益的關(guān)系更加密切，且對(duì)社會(huì)公共利益的規(guī)范更加嚴(yán)格［9］。絕大部分公共政策的主要目的是為了解決社會(huì)問題，治理社會(huì)事務(wù)，公共政策的執(zhí)行以政府公共權(quán)力的保障為基礎(chǔ)。公共政策在應(yīng)然層面表現(xiàn)為最大程度實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，但政策在執(zhí)行中呈現(xiàn)極大的利益傾向，政府受到“經(jīng)濟(jì)人”動(dòng)機(jī)影響，難免代表某些團(tuán)體的特殊利益，而從該團(tuán)體利益出發(fā)，以該團(tuán)體利益最大化作為政策的執(zhí)行取向［10］，導(dǎo)致政府公共權(quán)力行使偏離公共利益方向。因此，公共權(quán)力的行使應(yīng)受到公共政策的制約與限制。政府在行使政策立法權(quán)時(shí)應(yīng)積極建立民眾參與程序，增強(qiáng)政策立法程序的透明度、規(guī)范化，使制定的政策具有廣泛的民意、民權(quán)，能代表最廣泛民眾的利益。在政策執(zhí)行過程中，應(yīng)強(qiáng)化政策對(duì)公共權(quán)力的合理約束，使公共權(quán)力的行使避免帶有主觀性和特殊利益偏向，真正從實(shí)然層面實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。

公共政策法治功能的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）限權(quán)政策的存在：公共政策實(shí)現(xiàn)的基本條件

公共政策既包括國家或政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線而制定的行為準(zhǔn)則，又包括國家為經(jīng)濟(jì)發(fā)展采取干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的實(shí)施方略，公共政策的最終目標(biāo)是為達(dá)致國家經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略目標(biāo)，追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)的效率與公正。現(xiàn)代政府雖具有大量的資源優(yōu)勢(shì)、強(qiáng)大的政治號(hào)召力，并能行使強(qiáng)制性的權(quán)力，但政府的管理能力和責(zé)任范圍畢竟非常有限，特別是其權(quán)力行使應(yīng)限制在更狹隘的范圍內(nèi)。在經(jīng)濟(jì)民主和自由的擴(kuò)大化后，政府的權(quán)力范圍與內(nèi)容不斷受到限制和擠壓，并非是權(quán)力無限的政府，也非是無所不為的政府。政府與社會(huì)民眾一樣，基本都服從經(jīng)濟(jì)理性人基本原則，都欲回避成本與風(fēng)險(xiǎn)而共享成果，難免就會(huì)產(chǎn)生搭便車行為；同時(shí)行使公共權(quán)力的政府天然就具有利用公權(quán)力為自身創(chuàng)利的積極性［11］。制定政策的主體同樣也需遵循政策的基本原則，也應(yīng)受到政策具體內(nèi)容的制約，甚至具體政策就是為規(guī)制政策執(zhí)行主體的行為而創(chuàng)設(shè)的，政策主體應(yīng)在具體政策內(nèi)容與范圍內(nèi)活動(dòng)，而不能凌駕于政策之上，其權(quán)力行使應(yīng)受到具有法定效力的政策限制。因此，限制政府權(quán)力的政策是良治之策，是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本要求，更是推進(jìn)政治民主、經(jīng)濟(jì)自由、落實(shí)公共政策的前提條件。“中國的公共政策執(zhí)行發(fā)生在一個(gè)‘以黨領(lǐng)政’、黨和國家相互‘嵌入’的獨(dú)特結(jié)構(gòu)和政治生態(tài)中。”［12］如何有效執(zhí)行公共政策，并盡量減少出差錯(cuò)的幾率，真正使公共政策作為政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)施宏觀調(diào)控的杠桿與工具而得以發(fā)揮作用，這就首先需要厘清我國公共政策的執(zhí)行機(jī)制，真正地執(zhí)行公共政策，并不斷進(jìn)行公共政策的創(chuàng)新，協(xié)調(diào)公共政策的治理，避免公共政策執(zhí)行的失真性。公共政策執(zhí)行的走樣或失真往往與層級(jí)性治理的失敗問題相關(guān)。無論是西方國家還是東方國家在公共政策的執(zhí)行中都會(huì)面臨層級(jí)性治理的困境與難題［13］。中國區(qū)域的地方政府在執(zhí)行政策時(shí)，通過對(duì)公共政策文本的解讀，尋找一些較彈性和軟性的部分進(jìn)行靈活適用，為改變或修改相關(guān)地方公共政策提供了可資利用的機(jī)會(huì)，盡可能最大限度地維護(hù)地方區(qū)域乃至執(zhí)政者的自身利益。因此，我國公共政策的層級(jí)性治理更應(yīng)強(qiáng)調(diào)在縱向上的“黨委”高位推動(dòng)、在中間橫向?qū)蛹?jí)間的相互協(xié)調(diào)以及在基層中的依法堅(jiān)定貫徹。在國家治理領(lǐng)域，中央制定的公共政策往往較地方的更具有宏觀性，應(yīng)將其納入宏觀調(diào)控法范疇，強(qiáng)調(diào)公共政策實(shí)體內(nèi)容的合法性和公共政策執(zhí)行程序的法制化，進(jìn)行依法治理，地方政府制定的公共政策應(yīng)該是對(duì)中央公共政策的細(xì)化和再規(guī)劃，且不斷創(chuàng)新具體的、不與中央公共政策相違背、相偏離的公共政策執(zhí)行程序或方式。對(duì)地方政府運(yùn)用自由裁量權(quán)制定的形態(tài)各異的公共政策應(yīng)進(jìn)行合法性審查，對(duì)與中央公共政策相沖突或矛盾的政策內(nèi)容應(yīng)予以撤銷，并采取補(bǔ)救措施，對(duì)地方公共政策的制定主體給予相應(yīng)的處罰，以保障公共政策的權(quán)威性和規(guī)范性。

（二）公共政策的實(shí)現(xiàn)：多種途徑與措施的綜合運(yùn)用

政策功能的實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上就是政策主體執(zhí)行、實(shí)施政策具體內(nèi)容的過程，從而將政策的作用與功效全面發(fā)揮出來，將有限的個(gè)人理性轉(zhuǎn)變?yōu)楦铄涞纳鐣?huì)理性。一方面，應(yīng)依靠建立健全的法律體系，將科學(xué)性、合理性與可行性的政策上升到抽象的、宏觀的、原則的法律法規(guī)；另一方面，應(yīng)依賴分工合理的官僚組織結(jié)構(gòu)，不斷提高國家行政機(jī)關(guān)的民主與效率意識(shí)。同時(shí)，政策功能的實(shí)現(xiàn)還可以通過其他多方面的途徑、措施來進(jìn)行補(bǔ)充與整合，以全面落實(shí)政策功能目標(biāo)。首先，應(yīng)確立政府行政公開的基本原則。政府機(jī)關(guān)往往成為政策的決策者和執(zhí)行者，為有效進(jìn)行行政管理而制定的有關(guān)社會(huì)發(fā)展方向的政策，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行公開，盡量減少公共權(quán)力尋租的機(jī)會(huì)，避免政策執(zhí)行偏離其目標(biāo)。其次，應(yīng)設(shè)置公眾參與政策的相應(yīng)措施。通過完善相應(yīng)措施，促使公眾參與政策的制定和執(zhí)行程序，可增強(qiáng)政策過程的透明度，促進(jìn)政策的程序正義，提高政策的回應(yīng)性。建立、健全公民參與的方法和渠道，一方面應(yīng)積極推廣公民參與的方法，如深入交流法、基層意見搜集法、價(jià)值取向法等；另一方面應(yīng)引導(dǎo)公民運(yùn)用不同渠道去影響公共政策的制定和執(zhí)行［14］。應(yīng)建立政府與民眾的公開對(duì)話、協(xié)商合作的機(jī)制，端正政府權(quán)力與公民權(quán)利，以實(shí)現(xiàn)政策社會(huì)利益的最大化。最后，應(yīng)完善政策過程的監(jiān)督機(jī)制，不斷提高監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管效率及監(jiān)管力度。加強(qiáng)公共輿論，完善多種形式的、開放的輿論渠道。通過電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等媒體的輿論，引導(dǎo)社會(huì)民眾對(duì)國家政策進(jìn)行評(píng)論，對(duì)濫用職權(quán)、貪污腐敗等違法行為進(jìn)行監(jiān)督，激起公眾對(duì)政策行為過程的關(guān)注。輿論渠道的暢通可對(duì)事關(guān)重大社會(huì)事務(wù)的政策執(zhí)行行使制約和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)以權(quán)利制約權(quán)力的機(jī)制［15］。公共政策重要功能的正常發(fā)揮必須以政策過程的完整性、體系性為條件，其具體踐行主要通過以下程序與步驟實(shí)現(xiàn)。其一，認(rèn)定公共政策問題。對(duì)公共政策問題的選取、評(píng)價(jià)、分析是制定公共政策的前提，應(yīng)以解決社會(huì)實(shí)際問題為重點(diǎn)，不能偏離公共政策的應(yīng)然價(jià)值。其二，確定公共政策目標(biāo)。公共政策目標(biāo)實(shí)質(zhì)即為某種價(jià)值期望，是為了更好地體現(xiàn)政策思想，更好地促進(jìn)公共政策的實(shí)施。其三，選擇公共政策方案。公共政策方案的選擇、分析、評(píng)價(jià)應(yīng)客觀、合理，不能偏離特定的政策價(jià)值尺度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。其四，執(zhí)行公共政策。執(zhí)行公共政策的效果取決于政策對(duì)象對(duì)政策內(nèi)容的支持或抵制的行為、態(tài)度，違背公眾利益的政策很難得到有效執(zhí)行，其影響政策的穩(wěn)定性，其阻礙性大。其五，評(píng)價(jià)公共政策。評(píng)價(jià)公共政策就是對(duì)政策的過程與結(jié)果進(jìn)行測(cè)量、評(píng)估和預(yù)算。公共政策目標(biāo)不同，評(píng)價(jià)公共政策的標(biāo)準(zhǔn)也不同，評(píng)價(jià)公共政策還受信息選擇的制約，特別受到態(tài)度、情感、理想等多種選擇因素的限制［16］。