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一、征地及移民安置法制建設(shè)的重要性

（一）征地和移民安置的涵義

土地征用主要是指過(guò)國(guó)家因社會(huì)公共利益需求，根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，在獲得權(quán)限批準(zhǔn)后，將農(nóng)村農(nóng)民的集體所有土地轉(zhuǎn)移至國(guó)家，并按照規(guī)定給予農(nóng)民集體及個(gè)人適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)為國(guó)家與農(nóng)民集體之間發(fā)生的所有權(quán)轉(zhuǎn)移。移民安置是指因土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移或工程建設(shè)需要產(chǎn)生征地和拆遷的需要，導(dǎo)致被征地群眾失去原有土地，失地群眾需要異地安置的行為。移民安置具體包括移民的去向安排，移民安置地公共設(shè)施建設(shè)、生活設(shè)施、交通條件、生產(chǎn)條件等，涉及到移民在居住和生活設(shè)施、交通、水電、醫(yī)療、學(xué)校等公共設(shè)施的建設(shè)或安排，土地征集和生產(chǎn)條件的建立，涉及到安置地移民文化系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各層面活動(dòng)，是一項(xiàng)極為復(fù)雜的綜合性系統(tǒng)工程。在工程建設(shè)中，移民安置是極為關(guān)鍵的一環(huán)節(jié)，其安置是否科學(xué)、合理，直接會(huì)有影響到工程項(xiàng)目建設(shè)的整體質(zhì)量，以及社會(huì)的和諧、安定。因而，在進(jìn)行移民安置時(shí)，必須進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合考慮到移民今后的生產(chǎn)、生活以及居住等各方面因素，盡可能實(shí)現(xiàn)移民移居前后各方面水平的差距最小化，并保證移民在新的環(huán)境中能獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）征地及移民安置法制建設(shè)的重要性

1．城市化發(fā)展對(duì)土地的大量需求。

伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平的提升，城市化與工業(yè)化進(jìn)程不斷加快，各方面發(fā)展對(duì)我國(guó)土地需求不斷擴(kuò)大。在這個(gè)發(fā)展過(guò)程中，不可避免對(duì)土地的征用，而征用土地基本來(lái)源于農(nóng)村土地。農(nóng)村用地的工業(yè)化，以及土地的城市化成為新形勢(shì)下社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。從社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程來(lái)看，城市面積擴(kuò)大、工業(yè)規(guī)模擴(kuò)張歷來(lái)都主要依靠農(nóng)村土地征用。當(dāng)前，我國(guó)大型水利工程建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)、科技園區(qū)建設(shè)、大學(xué)城建設(shè)等都需要占用一定的土地面積，而用地需求的快速上漲，使得我國(guó)農(nóng)村土地征收形成規(guī)模高速擴(kuò)展的局面。

2．土地對(duì)群眾生存的保障意義。

現(xiàn)階段，由于城市建設(shè)與工業(yè)發(fā)展對(duì)土地征用越來(lái)越頻繁，加之新聞媒體對(duì)征地中各類(lèi)事件的大肆報(bào)道，農(nóng)村征地問(wèn)題逐漸成為社會(huì)公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。而究其原因，主要在于農(nóng)村土地征收關(guān)系到農(nóng)民的生存與發(fā)展，是農(nóng)民得以生存的重要保障。一旦農(nóng)村土地被征收，農(nóng)民便失去了其依靠的生產(chǎn)資料，已不再是實(shí)質(zhì)意義上的農(nóng)民。

3．現(xiàn)行土地征收制度的供給不足。

當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于土地征收方面，主要以《土地管理法》作為法律依據(jù)。此外，在土地征收補(bǔ)償上，還會(huì)適當(dāng)援引部分較有代表性的行政政策與決定。從總體上表現(xiàn)為，國(guó)土資源部、國(guó)務(wù)院頒發(fā)規(guī)定以及對(duì)各類(lèi)問(wèn)題的批復(fù)。雖然這些政府部門(mén)所頒布的政策對(duì)保障農(nóng)民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)土地資源合理開(kāi)發(fā)與利用有一定成效，但由于這些政策制度存在一定的滯后性，無(wú)法充分適用于當(dāng)前土地利用的新局勢(shì)，特別是在農(nóng)村土地征收方面，缺乏準(zhǔn)確而具體的法規(guī)制度依據(jù)，使得部分地區(qū)在農(nóng)村土地征收上處理極不規(guī)范。

二、當(dāng)前我國(guó)征地及移民安置存在的主要問(wèn)題

（一）“公共利益”界定模糊，征地范圍過(guò)寬

土地征收從實(shí)質(zhì)上講，限制了我國(guó)公民的合法私人財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。因此，在進(jìn)行土地征收前，必須保證其征收目的是滿(mǎn)足社會(huì)公共利益需求。作為土地征收權(quán)合憲性獲取審批的前提條件，公共利益是評(píng)定具體土地征收活動(dòng)是否符合法律規(guī)范的關(guān)鍵衡量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)征收權(quán)的規(guī)范行使起到一定的監(jiān)管作用。其中，“公共”所涵蓋的范圍并未作出明確的限定，通常需要結(jié)合實(shí)際情況，在全面考察的基礎(chǔ)上進(jìn)行衡量，擁有統(tǒng)一的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。通常而言，法律崇尚的為正義價(jià)值取向，杜絕因私人謀利或個(gè)別團(tuán)體而動(dòng)用國(guó)家公權(quán)。

（二）征地審批和程序制度不夠科學(xué)

土地征收審批牽涉范圍較廣、部門(mén)較多，從中央到省市再到縣，根據(jù)相關(guān)的審批流程，將土地征收的請(qǐng)示文件層層上交與審批，并作出具體的審查意見(jiàn)。在這個(gè)過(guò)程中，征收審批涉及部門(mén)及各個(gè)層級(jí)政府職能部門(mén)并沒(méi)有對(duì)其個(gè)人的審批職責(zé)及重點(diǎn)作出明確的規(guī)范，使得審批中出現(xiàn)對(duì)某一材料的重復(fù)審批狀況，延長(zhǎng)了審批的時(shí)間。加之，信息化管理水平與審批人員職業(yè)技能、素質(zhì)有待提升，極大地降低了審批效率。土地征收審批涉及的部門(mén)包括社會(huì)保障部門(mén)、建設(shè)規(guī)劃部門(mén)、國(guó)土資源部門(mén)等。而在這些部門(mén)中，缺乏統(tǒng)一、明確的審批流程，致使不同地區(qū)甚至同一地區(qū)的不同部門(mén)采取多套審批程序，審批流程極為繁瑣。

（三）征地補(bǔ)償安置制度還不完善

現(xiàn)階段，我國(guó)行使的土地補(bǔ)償安置制度仍為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所產(chǎn)生的，仍沿用于當(dāng)前新環(huán)境中。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，在社會(huì)財(cái)富、生活資料、社會(huì)生產(chǎn)資料等的分配上，均存在極為顯著的計(jì)劃性，充分反映了社會(huì)主義公有制中，對(duì)生產(chǎn)與消費(fèi)資料的平均分配。因此，關(guān)于土地征收補(bǔ)償方面行使的制度，也存在較強(qiáng)的公有制特征，在對(duì)相關(guān)集體的補(bǔ)償上，主要圍繞其生活與生產(chǎn)問(wèn)題進(jìn)行，但作為集體經(jīng)濟(jì)組織的所有財(cái)產(chǎn)，在對(duì)集體土地征收補(bǔ)償上，并沒(méi)有體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)上。

三、我國(guó)征地及移民安置法律建設(shè)的路徑分析

（一）制定完善的征地制度

我國(guó)的征地立法體系主要是以《土地管理法》為核心，由系列單行法規(guī)和規(guī)章組成，沒(méi)有獨(dú)立的土地征收法。這樣的立法體系存在的問(wèn)題表現(xiàn)在：第一，征地立法層次低，大部分為部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章；第二，立法主體多元化。多元化的立法造成法律法規(guī)之間的內(nèi)容不統(tǒng)一，欠協(xié)調(diào)；第三，從中央法律到地方立法之間沒(méi)有形成一個(gè)上下協(xié)調(diào)的征地法律體系。征地的立法形式主要有兩種：一是獨(dú)立式，即制訂專(zhuān)門(mén)的土地征收法；二是單節(jié)式，即土地征收法作為其他相關(guān)法律的一個(gè)章節(jié)存在。征地補(bǔ)償是個(gè)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，需要非常具體的法律制度提供依據(jù)。我國(guó)也應(yīng)該制訂土地征收法。先通過(guò)地方政府規(guī)范性文件的形式將征地補(bǔ)償制度進(jìn)一步規(guī)范化、法制化，待地方法律制度與社會(huì)實(shí)踐結(jié)合比較成熟之后，國(guó)務(wù)院再制訂一部專(zhuān)門(mén)的土地征收法。這部土地征收法的內(nèi)容應(yīng)該包括土地征收原則、“公共利益”范圍、征地主體、征地補(bǔ)償方式、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、其征地權(quán)限、征地程序、糾紛解決機(jī)制、法律責(zé)任。

（二）對(duì)公共利益進(jìn)行法律規(guī)范

公共利益是指涉及國(guó)家安全和一定范圍內(nèi)廣大社會(huì)成員福祉的利益。公共利益的范圍一般為：第一，軍事國(guó)防建設(shè)及國(guó)家機(jī)關(guān)用地；第二，水利、能源、交通等公共事業(yè)或城市建設(shè)用地；第三，慈善機(jī)構(gòu)、環(huán)保事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等社會(huì)公共事業(yè)用地；第四，國(guó)家一些重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目用地；第五，以公益為目的由政府興辦的其他事業(yè)用地。法律對(duì)“公共利益”進(jìn)行界定還不能很好的保障該概念被正確使用，程序上應(yīng)該設(shè)置“公共利益”聽(tīng)證制度，進(jìn)一步保證“公共利益”原則合理使用。聽(tīng)證從實(shí)質(zhì)上講，為保證行政機(jī)關(guān)政權(quán)行使的公正、嚴(yán)明，而聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)，公民則能通過(guò)法定權(quán)利對(duì)行政機(jī)關(guān)可能存在的違法行政行為進(jìn)行抵抗，以此來(lái)縮小公民與行政機(jī)關(guān)之間因地位不平等而產(chǎn)生的較大反差。通過(guò)聽(tīng)證來(lái)進(jìn)行公共利益確認(rèn)，使得政府必須聽(tīng)取公眾對(duì)“公共利益”的理解，能夠更好的保證政府對(duì)“公共利益”的判斷符合一定區(qū)域大部分成員的意愿。

（三）建立公平的征地補(bǔ)償制度

公平的征地補(bǔ)償制度要求公平的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和合理的補(bǔ)償方式。為保證土地征收補(bǔ)償制度的公平、公正，必須實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償方式與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的有機(jī)結(jié)合，其二者皆具備較強(qiáng)的公平性。當(dāng)前，在土地征收補(bǔ)償方式上，我國(guó)使用較為頻繁的為：移民安置、貨幣補(bǔ)償、就業(yè)安置、入股分紅安置、社會(huì)保障安置以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置等。其中，最主要的補(bǔ)償方式為貨幣補(bǔ)償。在農(nóng)村土地征收補(bǔ)償上，通常會(huì)根據(jù)所在地區(qū)農(nóng)民的具體狀況，采取入股分紅或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置等方式。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，應(yīng)征收農(nóng)民土地使得農(nóng)民喪失生產(chǎn)資料，需建立社會(huì)保障制度，并將其納入到城鎮(zhèn)就業(yè)體系內(nèi)；在城市規(guī)劃區(qū)外，集體土地征收時(shí)，需要為其土地所有人在本行政區(qū)域內(nèi)為提供必要崗位工作或留有一定的耕作土地；對(duì)于一些無(wú)地農(nóng)民，則需根據(jù)實(shí)際情況將其作為異地移民進(jìn)行安置。社會(huì)保障部門(mén)、勞動(dòng)部門(mén)以及征地涉及其他部門(mén)還需為被征用土地的農(nóng)民提供必要的就業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)與服務(wù)。

（四）建立完善的征地程序

行政程序在行政管理過(guò)程中具有重要意義，它是實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)的工具和手段，有利于提高行政效率、制約行政機(jī)關(guān)違法或?yàn)E用權(quán)力、保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益。合理的征地程序制度應(yīng)該保證農(nóng)民享有充分參與征地活動(dòng)的權(quán)利，例如要求政府在申請(qǐng)征地前告知被征地農(nóng)民，并聽(tīng)取農(nóng)民的意見(jiàn)；規(guī)定征地補(bǔ)償安置方案由政府和農(nóng)民雙方協(xié)商確定，發(fā)揮農(nóng)民的主動(dòng)性，而不是由政府單方確定后告知農(nóng)民。政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，有義務(wù)向社會(huì)和人民群眾公開(kāi)其管理過(guò)程，接受人民的監(jiān)督。人民也有權(quán)了解、知曉行政機(jī)關(guān)決策及其執(zhí)行過(guò)程，以便更好的監(jiān)督，保證權(quán)力良好運(yùn)行。土地征收不僅涉及部分農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且作為社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重要決策也涉及公民的基本利益，政府應(yīng)該充分公開(kāi)各種征地決策和信息。

（五）完善征地官員的問(wèn)責(zé)機(jī)制

我國(guó)的法律制度規(guī)定了行政人員在土地征收中的責(zé)任，主要為刑事責(zé)任、行政責(zé)任和政治責(zé)任，相關(guān)行政人員無(wú)需承擔(dān)道德責(zé)任。征地過(guò)程中存在許多無(wú)法通過(guò)刑事責(zé)任和行政責(zé)任救濟(jì)的不當(dāng)征地行為，如政府給予農(nóng)民法定最低限度的補(bǔ)償；政府不安置被征地農(nóng)民；政府不解決征地糾紛等等。這些行政行為不違反法律的規(guī)定，不能追究相關(guān)人員的行政責(zé)任和刑事責(zé)任，實(shí)踐中也從來(lái)不需要承擔(dān)政治責(zé)任。這些行政行為造成的后果是極其嚴(yán)重的，不能置于監(jiān)督的“真空”地帶。如何監(jiān)督這部分行政行為呢？這就需要把官員問(wèn)責(zé)制引入征地過(guò)程中。實(shí)行官員問(wèn)責(zé)制，強(qiáng)化政府的責(zé)任道德意識(shí)，能深入實(shí)際，對(duì)被征地農(nóng)民面臨的困境感同身受，并積極為他們尋找真正的解決方法，確保被征地農(nóng)民均能得到妥善安置。當(dāng)前，在相關(guān)征地法律法規(guī)中，還未對(duì)各層領(lǐng)導(dǎo)人作出明確的職責(zé)規(guī)定。因此，官員問(wèn)責(zé)制的構(gòu)建，還需明確相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的職責(zé)，并在實(shí)際中嚴(yán)格追究高層領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。

（六）健全征地和移民安置法律制度

移民安置是工程建設(shè)的難點(diǎn)，是工程成敗的關(guān)鍵，移民安置的方式多種多樣，從安置地域上可分為外遷安置和就近安置，從移民安置后從事的產(chǎn)業(yè)上可分為農(nóng)業(yè)安置和非農(nóng)業(yè)安置，采取何種安置方式，取決于多種因素的綜合考量，但最基本的要求是保障移民正常生產(chǎn)生活。移民生活水平要有堅(jiān)強(qiáng)的保障，是指保障移民生活水平超過(guò)或至少不低于搬遷前的水平。我國(guó)社會(huì)保障制度尚未健全，所實(shí)施的移民生活保障制度仍存在許多有待改進(jìn)的地方。因而，構(gòu)建移民生活水平保障制度非常重要。應(yīng)當(dāng)從國(guó)家層面來(lái)建立移民生活水平保障制度，而非區(qū)域的層面來(lái)解決移民生活保障問(wèn)題；應(yīng)當(dāng)建立移民特殊群體社會(huì)保障制度；允許創(chuàng)新移民保障體制機(jī)制，用于防止政府短期行為的出現(xiàn)，以及有效維護(hù)移民的合法權(quán)益，其機(jī)制運(yùn)行符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，并且滿(mǎn)足了移民對(duì)新生活的期望。在我國(guó)社會(huì)保障立法還不健全的情況下，建立移民的基本生活社會(huì)保障體系，有利于推進(jìn)和諧社會(huì)的建設(shè)。

作者：王海英 單位：中共拉薩市委黨校