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一、公共管理的公共性

公共管理公共性的構建是一個漸進的過程，這與行政管理由統(tǒng)治向管理、再向服務的漸次轉變密切相關。公共管理反映的是20世紀80年代以來社會治理社會化的趨勢，但其公共性要素則已歷經近200年的演化，在不同的行政管理階段表現(xiàn)出不同的特征。按照張康之教授的觀點，資產階級革命之后，西方政府的行政管理經歷了三個階段：早期的強化政治統(tǒng)治的“統(tǒng)治行政”階段，19世紀80年代前后加強管理職能的“管理行政”階段，以及近20多年來加強公共服務職能的“公共行政”階段。進一步研究可以發(fā)現(xiàn)，在這三個階段，公共性的具體表現(xiàn)如下：

1．“統(tǒng)治行政”階段：資產階級政權以集權方式獨占公共權力，政府作為單一治理主體總攬所有的公共事務，社會公眾沒有機會參與其中，國家統(tǒng)治職能強大，公共服務職能微弱，公眾——特別是平民和工人——的基本權益甚至受到嚴重的侵蝕，社會治理的公共性極大缺失。

2．“管理行政”階段：政府依然掌控社會治理權，但開始響應社會公眾的權益訴求，民眾有機會參與公共事務。但總體上看，公眾的力量薄弱，社會公眾的政治、經濟權益雖然得到一定程度的落實，但是依然處于受壓制和受管制的狀態(tài)，社會治理的公共性只得到部分體現(xiàn)，民治、民享的局面遠沒有形成。

3．“公共行政”階段：政府改變獨攬社會公共事務的做法，遵循“小政府大社會”的宗旨，弱化政府職能，將許多公共事務——特別是社會公共事務交給社會與市場來解決，政府與非政府主體形成多元共治的局面，公眾能有效主張和維護自身權益?？梢哉f在這個時期，公共管理的公共性在社會公共事務領域得到了較好的構建。公共管理公共性的構建是與社會公眾自主意識和能力的加強，以及政府權責的讓渡密切相關。當然，這個過程充斥著國家政府與社會公眾之間的權益博弈，即使到了今天，西方國家也并沒有在所有的公共事務領域實現(xiàn)充分的公共性，在國家公共事務和政府公共事務領域，公共性的缺失比較嚴重。今年6月的“棱鏡門”事件，美國政府通過網絡公司的中央服務器秘密提取包括個人數(shù)據在內的大宗數(shù)據來對社會實施監(jiān)控，實際上就是國家利益對公民權益的侵奪，可見公共性在所有公共事務領域的充分實現(xiàn)是十分困難的事情。

二、作為公共管理系統(tǒng)構成的國家檔案館

（一）作為公共管理機構的國家檔案館

國家檔案館是政府為了履行公共檔案管理職能而設置的專業(yè)性機構，其“集中管理政府檔案”、“依照法律授權、代表政府從事公共檔案管理活動”，是社會治理系統(tǒng)的組成部分。它既是輔助國家統(tǒng)治和政府治理活動的重要工具，又是能夠對公眾的檔案利用需求提供服務的公共服務機構，其職能涵蓋了公共管理所有的三大領域：國家公共事務領域、政府公共事務領域和社會公共事務領域。社會治理的任何變革都會傳導到國家檔案館，引起相應的變化。我們看到，公共性的演化總是會引發(fā)國家檔案館機構及其功能設置的變動。例如：改革開放以后，我國國家檔案館開始突出社會利用服務的功能建設，這實際上是政府加強管理、開始響應公眾權益在檔案管理領域出現(xiàn)的反應。進入21世紀以來，服務型政府的建設成為新世紀的主題，國家檔案館也隨之進行了改變，其功能在2003年拓展為“兩個基地，兩個中心”，2009年再拓展到“兩個基地，三個中心”，這種拓展“是把國家檔案館放在‘公共服務’這個更為廣闊的平臺上來思考”。歐美國家檔案館的變革歷程同樣能讓我們看到來自公共性演化的作用。需要注意的是，公共管理三大領域的公共性構建并不一致，一般而言，社會公共事務領域由于與公眾利益密切相關，公共性的構建較為容易，而國家和政府的公共事務領域由于遠離公眾日常生活，公共性構建較難。因此可以看到，當社會公共事務領域已經表現(xiàn)出高度的開放性，積極推動公眾參與治理，而國家和政府公共領域卻依然對公眾緊閉。由于國家檔案館的職能涵蓋所有公共事務領域，因此就會出現(xiàn)兩種迥異的運行理念同時作用于檔案館，從而產生內部運行的矛盾沖突。很多時候，這種矛盾的根源是國家政府與社會公眾之間的權利沖突。公共檔案保密與公開的矛盾就是一個典型表現(xiàn)。對歐洲檔案利用的研究表明，“19世紀末20世紀初，政府通過引進檔案利用限制的禁令或法規(guī)，以法律手段來阻礙甚至限制不斷增長的檔案利用”，“即便是民主國家的檔案館，一直到第二次世界大戰(zhàn)結束，常常還是為政府利益而非公民利益而服務”。因此，公共性構建產生的矛盾沖突也會在國家檔案館中表現(xiàn)出來。

（二）作為權益保障制度安排的國家檔案館

國家檔案館不僅僅是機構，而且還是一種制度安排。制度安排既包括“規(guī)章制度的確立”，還包括“組織內部結構和組織要素關系的確立”，因此，“組織是制度安排的集合”，其規(guī)定的是關系、規(guī)則和規(guī)范。但正如美國社會學家塔爾科特•帕森斯指出的那樣：“一個組織的價值系統(tǒng)是通過組織與不同功能背景中的各種主要制度模式相聯(lián)系而得以合法化”。也就是說，制度安排的作用在于從根本上將一種“價值系統(tǒng)”給予“合法化”，對于國家檔案館來說，這種價值系統(tǒng)是圍繞公共利益的一種設定，因此，國家檔案館作為一種制度安排，是維護公共利益的一種合法化的方式。但是，在不同行政管理階段的不同時期，對公共利益的內涵有不同的解讀，從“統(tǒng)治行政”到“管理行政”、再到“服務行政”的過程，是公眾權益從被排斥于公共利益性之外，到被包含，再到被強化的過程。國家檔案館制度安排的發(fā)展走向正好反映了公眾權利從被排斥到逐漸得到尊重的公共性演化進程。以美國為例，來自20世紀70年代美國經濟發(fā)展理事會的一項研究認為，都市政府在檔案管理領域將會采取更加集權的方式。很顯然，在當時看來，對政府權利的保障是檔案館高于一切的價值取向，集權管理實質就是對公眾權利的排斥和弱化。但是到了21世紀，美國公眾的檔案權利較之于30年前得到了很大的加強和豐富，比如檔案文化權利的提出并落實，為此美國國家檔案館改變了以前的集權封閉的管理理念，為了滿足公眾文化生活需要，開放管理系統(tǒng)，引導公眾參與檔案文化項目的合作共建。而且，目前歐美許多國家明確了國家檔案館對公眾權益的重要使命，為此，構建了體現(xiàn)公眾利益的績效考核指標體系，其考核結果與國家對檔案館的投入直接掛鉤。在這種價值理念的作用之下，國家檔案館不但從經營管理的很多方面深化了與公眾的利益交流，而且還通過與諸如媒體、企業(yè)等的合作來提升自身的管理能力。可見，對公共利益的不同解讀會影響國家檔案館作為一種制度安排對關系、規(guī)則和規(guī)范的構建。

三、國家檔案館的公共性

（一）國家檔案館公共性的涵義

從上述分析可知，社會治理的變革會給國家檔案館帶來深刻的影響，而且公共性演化的深入將會推動國家檔案館治理公共性的系統(tǒng)構建。因此，不能僅僅著眼于公有、公用的特性來理解國家檔案館的公共性，國家檔案館的公共性更應該是檔案館治理對公共管理的管理價值的公共性、管理主體的公共性、管理手段的公共性、管理對象及目標公共性的落實。其具體表現(xiàn)有：

1．遵循表達公眾意志、維護公眾權利的價值理念

公眾的權利包括公眾對公共檔案的共享權和對檔案館的共治權兩個方面。前者指的是館藏檔案最大限度地對公眾開放，后者指的是公眾參與國家檔案館的治理。其中，共治權的提出是公共管理的民主民治思想在國家檔案館治理中的落實，它體現(xiàn)了公眾共創(chuàng)利益、實現(xiàn)社會價值的一種需要。而政府出于追求社會效益的需要，也希望通過公眾參與共治來提升檔案館的運行能力，因此，公眾對國家檔案館的共治權是檔案館治理的發(fā)展趨勢。

2．以社會公共事務為其主要服務領域

社會公共事務與公眾的利益更密切，公眾的許多直接利益集中于此，因此，社會公眾事務領域自然成為公眾權利表達的主要領域。由于公眾的群體規(guī)模龐大，權利類型和需求表現(xiàn)多樣，因此與面向政府的服務相比，國家檔案館面向公眾的服務具有更高的難度和復雜度，這也決定了國家檔案館需要在服務公眾的過程中投入更多。

3．形成多元共同治理的格局

在“統(tǒng)治行政”和“管理行政”時期，國家檔案館采取政府單一主體的管理模式是合理的，但是到了“公共行政”時期，政府的力量已經不能滿足公眾對國家檔案館越來越高的要求，而社會力量已經有能力而且有愿望投入到國家檔案館的建設中，這時，采取政府與社會力量對國家檔案館的合作共建是必然趨勢。目前，歐美許多國家檔案館的實踐已經形成多樣化的合作共建方式，其中以項目合作開發(fā)最為常見，而最為深刻的表現(xiàn)為國家檔案館治理中政府與有關社會力量在決策和管理等領域的權力分享。

4．構建民主透明的監(jiān)督機制

公眾的有效監(jiān)督是維護公眾權益免受來自政府權力侵害的重要方式。作為國家舉辦的事業(yè)，國家檔案館的運行以政府權力為后盾，即使在多元共同治理的背景下，政府權力也始終處于主導地位；而公眾監(jiān)督的短缺會出現(xiàn)不合理的集權專權和自行裁定等政府權力“異化”現(xiàn)象，從而損害公眾利益。因此，公眾監(jiān)督對國家檔案館的運行十分必要。有效的監(jiān)督依賴一套健全的社會監(jiān)督機制，以制度化為基礎，以法的形式規(guī)定，其中不僅要規(guī)定公眾監(jiān)督的方式方法，而且還需要規(guī)定監(jiān)督的目標任務和標準規(guī)則等內容。

（二）國家檔案館公共性的協(xié)調

公眾關于公共檔案與檔案館治理的權利意識和治理能力的提升會引發(fā)深刻的利益訴求，當這種利益訴求與政府的權利發(fā)生沖突時，不可避免地會產生公眾權利與政府權利之間的矛盾，因此，國家檔案館公共性的構建需要有效協(xié)調兩者之間的利益。公眾權利與政府權利之間的矛盾在國家檔案館領域的表現(xiàn)主要有兩個方面：一是檔案公開與保密之間的矛盾，二是檔案館封閉式運行與開放式運行之間的矛盾。而矛盾的根源主要可以歸結為國家政府追求行政效率和秩序與社會公眾追求社會效益之間的沖突。對于矛盾的協(xié)調而言，協(xié)調的有效性取決于對矛盾沖突程度的正確評估和對待，如果矛盾協(xié)調的結果不能得到其中一方的認同，那么矛盾沖突就將繼續(xù)存在。例如，美國1946年通過的《行政程序法》并沒有實質性地解決信息公開問題，因此社會并不認同，原有的權利之爭繼續(xù)存在，而且不斷發(fā)酵，終于在20世紀50年代引發(fā)了由新聞界倡導的“知情權”運動，矛盾又一次突顯出來，這才有了《信息公開法》更為徹底的跟進協(xié)調。因此，矛盾的協(xié)調需要以有效平衡各方權益為準則，而這種權益的平衡又需要在運行模式中得到忠實地體現(xiàn)才行。需要注意的是，在不同時期，矛盾的指向和程度會有不同的表現(xiàn)。一般而言，這與公眾的權利意識和治理能力的強弱有直接關系。在公共性構建的早期，公眾的權利意識和治理能力弱，主要矛盾是館藏檔案的管理與公眾利用需求之間的矛盾，檔案的公開與保密之爭是其典型表現(xiàn)，但這一時期檔案館治理集權與分權的矛盾并未顯現(xiàn)；而當公共管理公共性的構建不斷趨于成熟，公眾的權利意識和治理能力不斷增強，基于利用服務的檔案資源建設和管理的矛盾會逐漸深化，如館藏檔案的結構和規(guī)模、管理和利用的方式不能適應多樣化的利用需求，而且檔案館治理集權與分權的矛盾也會顯現(xiàn)并不斷深化。因此，檔案館公共性的協(xié)調又需要注意適應矛盾沖突的階段性特征。政府始終是公共性協(xié)調的主導性力量，協(xié)調行動最終取決于政府的決定，而公眾力量主要起到的是提出權利訴求，以及影響政府決定的產生、走向、程度和進度的作用。值得注意的是，國家檔案館利益的協(xié)調存在限度，也就是說，館藏的公共檔案不可能全部公開，國家檔案館也不可能成為獨立于政府系統(tǒng)的公益機構，這是由國家和政府公共事務領域的治理要求決定的。政府對于國家檔案館的治理總會保有一定的權力優(yōu)勢，并在某些領域采用集權的方式形成對公眾的封閉。公共性的協(xié)調很多時候會表現(xiàn)為國家政府與社會公眾之間的利益博弈，因此，雖然國家檔案館服務社會公共事務領域的公共性改造是其治理發(fā)展的趨勢，但這終究是一個艱難的過程。

作者：丁寧單位：寧波工程學院人文學院