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一、地方教育制度創(chuàng)新的制度環(huán)境

地方教育制度創(chuàng)新，是制度環(huán)境變遷條件下地方政府的理性選擇行為。幾乎所有的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家都承認(rèn)，制度創(chuàng)新的最終動(dòng)力在于個(gè)人利益的最大化，郎一項(xiàng)制度安排是預(yù)期收益超過預(yù)期成本時(shí)才會(huì)被創(chuàng)新。同樣道理，如果地方政府不能從制度創(chuàng)新中獲得利益，這種制度創(chuàng)新也是不會(huì)發(fā)生的。研究地方教育制度創(chuàng)新，一定要從地方政府行為選擇的制度環(huán)境人手進(jìn)行分析。因?yàn)榈胤秸苿?dòng)制度創(chuàng)新的作用能否充分發(fā)揮出來，取決于地方政府作為制度創(chuàng)新主體的地位是否真50正確立起來。而地方政府的主體地位又受制于整個(gè)制度環(huán)境。什么是制度環(huán)境?諾思(DC．Noah)認(rèn)為：“制度環(huán)境是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的基本政法、社會(huì)法律的基礎(chǔ)性規(guī)則?！盵3]在地方教育制度創(chuàng)新的語境下，制度環(huán)境可以主要?dú)w納為以下幾類：

1．憲法秩序的變化

憲法秩序是地方教育制度創(chuàng)新最根本的制度環(huán)境，它決定著地方政府是否“有可能”成為制度創(chuàng)新的主體。菲尼(D．Feeny)曾對(duì)“憲法秩序”與我們經(jīng)常提到的“制度安排”作了內(nèi)涵區(qū)別，他認(rèn)為：“憲法秩序，即政權(quán)的基本規(guī)則，它規(guī)定了確立集體選擇的條款和條件；而制度指的是憲法安排，它包括法律、規(guī)章、社團(tuán)和合同?！盵4]憲法秩序能深刻影響創(chuàng)立新制度安排的預(yù)期成本的收益，因而也就深刻影響著對(duì)新制度安排的需求。憲法是一套最基本的政權(quán)規(guī)則，我們?cè)谌粘Ｉ钪懈鞣N社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的解決、具體制度的變遷及安排，都能從憲法的結(jié)構(gòu)中找到原因。這就是為什么制度創(chuàng)新最終會(huì)成為“憲法變革”的原因所在。具體來說，憲法秩序從4個(gè)方面影響制度創(chuàng)新和制度供給。第一，憲法秩序可能有助于自由的調(diào)查和社會(huì)實(shí)踐，或者可能起根本性的壓制作用。第二，憲法秩序可能直接影響進(jìn)入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎(chǔ)的難易程度。第三，憲法秩序影響到公共權(quán)力運(yùn)用的方式因而影響到由公共政策引入經(jīng)濟(jì)的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場(chǎng)會(huì)顯示出引入的制度變化將發(fā)生方向性錯(cuò)誤。最后，一種穩(wěn)定而有活力的憲法秩序會(huì)給政治經(jīng)濟(jì)引入一種文明秩序的意識(shí)——種關(guān)于解決沖突的基本價(jià)值和程序上的一致性，這種意識(shí)會(huì)大大降低創(chuàng)新的成本和風(fēng)險(xiǎn)。我國地方政府的創(chuàng)新行為也深受憲法秩序的影響。新中國前三部憲法雖然確認(rèn)了地方政府的制度創(chuàng)新主體地位，卻因?yàn)閼椃ū旧淼娜毕莺蛻椃ㄖ刃虻牟环€(wěn)定而無法保證其主體作用的發(fā)揮。1982年，我國在重新修訂《憲法》，重申地方政府作為地方國家行政機(jī)關(guān)的主體地位時(shí)，擴(kuò)大了各級(jí)地方政府制度創(chuàng)新的權(quán)力。這主要體現(xiàn)在立法權(quán)的賦予上，1982年《憲法》規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì)，在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。新的《地方組織法》也規(guī)定，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部分市級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)，可以根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不與憲法、法律、行政法規(guī)以及本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)。新的《地方政府組織法》采用列舉的方法，對(duì)地方各級(jí)政府的職權(quán)作出了明確規(guī)定。這些規(guī)定與1954年的地方政府組織法相比，擴(kuò)大了地方政府的某些職權(quán)，如省、自治區(qū)、直轄市以及省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的市的人民政府，可以根據(jù)法律和國務(wù)院的行政法規(guī)制定規(guī)章。這一系列的變化，都為地方政府進(jìn)行教育制度創(chuàng)新提供了直接的憲政基礎(chǔ)。

2．分權(quán)改革的實(shí)踐

分權(quán)改革是地方教育制度創(chuàng)新最直接的實(shí)踐環(huán)境，它決定著地方政府是否“有能力”成為制度創(chuàng)新的主體。在教育體制改革之前進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)體制改革，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的成功，為教育體制改革的推行奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)和參考樣本。雖然1978年就開始的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，“最初目的只不過是為了解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)崩潰帶來的迫在眉睫的財(cái)政壓力，政府并沒有對(duì)此舉可能造成社會(huì)福利的提高寄予多大的希望”，“但是，短期操作的外部效應(yīng)非常明顯”。也正是由于“甩包袱”、分權(quán)政策在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革中的成功，“驗(yàn)證了放權(quán)優(yōu)于集權(quán)的政策操作，政府在其他領(lǐng)域的放權(quán)便可以借鑒這一做法?！边@一階段有兩個(gè)文件是很重要的。一是1985年中共中央的《關(guān)于教育體制改革的決定》(下稱《決定》)，二是1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》(下稱《綱要》)。分析這兩個(gè)文件，我們可以發(fā)現(xiàn)：每一個(gè)重要教育政策的出臺(tái)都有經(jīng)濟(jì)體制改革的背景，1985年的《決定》是在經(jīng)濟(jì)改革試點(diǎn)取得成功的前提下出臺(tái)，1993年的《綱要》更是伴隨著國家向建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過渡進(jìn)程中頒布的。因此，我們嘗試性地得出，這一階段教育政策的演進(jìn)過程遵循著國家經(jīng)濟(jì)體制改革的基本思路，走的是一條“漸進(jìn)式的分權(quán)改革”[6]。根據(jù)這種分權(quán)思路，對(duì)于教育事業(yè)來說，這種調(diào)整主要有兩個(gè)方面：一是從國家的層面強(qiáng)調(diào)了教育事業(yè)的重要性，另一個(gè)就是要加大地方在管理教育的權(quán)力，地方在管理本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)尤其是教育事務(wù)上權(quán)力日益增大。而這種財(cái)權(quán)事權(quán)的分工是以承認(rèn)地方利益為前提的，由此中央與地方在法律上形成了更為接近對(duì)等的契約主體，而非單純的上下級(jí)關(guān)系。放權(quán)讓利賦予了地方政府在教育制度創(chuàng)新中的自主性權(quán)力和動(dòng)力，使它有條件、有能力成為教育制度創(chuàng)新的組織者。

3．改革路徑的依賴

漸進(jìn)改革是地方教育制度創(chuàng)新最直接的知識(shí)環(huán)境，它決定著地方政府是否“有必要”成為制度創(chuàng)新的主體。任何制度創(chuàng)新都是要冒風(fēng)險(xiǎn)的。降低風(fēng)險(xiǎn)度的最好方法，就是先在局部范圍內(nèi)進(jìn)行試驗(yàn)，然后推廣到全局。中國的改革成就正是在這種漸進(jìn)性的“試錯(cuò)”過程中實(shí)現(xiàn)的，“摸著石頭過河”、“不管黑貓白貓，逮住老鼠就是好貓”、“發(fā)展才是硬道理”等等都成為改革的首要標(biāo)準(zhǔn)。在對(duì)待地方政府的評(píng)價(jià)上，“不問績效、只求與中央保持一致”的標(biāo)準(zhǔn)被“既不與中央相抵觸，又能開創(chuàng)地方新局面”的標(biāo)準(zhǔn)所取代，老百姓心目中的好政府，是廉潔高效、敢于創(chuàng)新、敢于實(shí)踐的政府。這些都為地方各級(jí)政府進(jìn)行制度創(chuàng)新掃清了思想障礙和理論障礙。我國教育事業(yè)發(fā)展中許多新制度的確立，都是先是由地方政府提出和進(jìn)行試驗(yàn)，當(dāng)實(shí)踐證明新制度安排的收益大于舊制度安排，并具有可行性和普遍性后，中央政府才借助強(qiáng)制性權(quán)力使其獲得合法性，進(jìn)而自上而下的強(qiáng)制性推行變遷。正如有學(xué)者對(duì)我國教育發(fā)展中的目標(biāo)和路徑之間關(guān)系做了分析認(rèn)為，并不存在唯一的、最好的政策，發(fā)展中國家教育政策實(shí)施難度在于其改革目標(biāo)的多樣性，教育改革的不可預(yù)測(cè)性，等等。中國實(shí)踐中的“摸著石頭過河”的發(fā)展路徑，正是不拘泥于一種發(fā)展模式，是一種權(quán)變思維的體現(xiàn)。正是這種“沒有策略的策略”(thestrategyofnothavingastrategy)，使中國政府可以適時(shí)地調(diào)整政策，并能為下一步改革(re．reform)提供源源不斷的動(dòng)力[?？梢哉f，改革開放3O年來，地方政府在改革摸索過程中積累了大量治理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)教育制度創(chuàng)新奠定了很好的“知識(shí)基礎(chǔ)”，也為地方政府具備了成為教育制度創(chuàng)新主體的資格。就如拉坦(VernonW．Ruttan)斷言的那樣：“我們擁有社會(huì)科學(xué)的知識(shí)越多，我們?cè)O(shè)計(jì)和實(shí)施制度變化就會(huì)干得越好。”正是上述制度環(huán)境的變化，使中國地方政府作為教育制度創(chuàng)新主體的地位得以真正確立，并在實(shí)踐中發(fā)揮出越來越重要的作用。

二、地方教育制度創(chuàng)新的理論特征

分析地方教育制度創(chuàng)新的特征有兩個(gè)分析維度：一是內(nèi)容維度，是靜態(tài)的；一是過程維度，是動(dòng)態(tài)的。地方教育制度創(chuàng)新的內(nèi)容需要在具體的過程之中體現(xiàn)出來，地方教育制度創(chuàng)新的過程則始終秉持著內(nèi)容的邏輯線索。

1．地方教育制度創(chuàng)新的內(nèi)容

各地方政府在教育制度創(chuàng)新過程中，往往總是集中于某個(gè)教育領(lǐng)域、某個(gè)教育層次或者針對(duì)某個(gè)問題，但從理論歸納起來，其基本內(nèi)容有：

(1)理念創(chuàng)新

地方教育制度創(chuàng)新應(yīng)以一定的理念創(chuàng)新為前提。自黨的十六大以來，中央領(lǐng)導(dǎo)人在很多場(chǎng)合多次提到以民為本，改善公共服務(wù)，建設(shè)服務(wù)型政府。黨的十七大報(bào)告首次明確指出，要“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”，這為當(dāng)前和今后一段時(shí)間推進(jìn)行政管理體制改革確定了基本目標(biāo)和方向，也為地方教育制度創(chuàng)新樹立了理念追求。服務(wù)型政府建設(shè)要求政府以加強(qiáng)服務(wù)為政府工作的中心和政府改革發(fā)展的基本目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)以完善和加強(qiáng)規(guī)制為主要措施的政府管理，同時(shí)也不排斥必要的政府統(tǒng)治和管理行為的行政創(chuàng)新的目標(biāo)范式。

(2)主體創(chuàng)新

地方教育制度創(chuàng)新應(yīng)以主體的多元化為保障。地方教育制度創(chuàng)新的主體由以政府主體為中心逐漸使權(quán)力在不同主體間轉(zhuǎn)移，形成了權(quán)力的多中心化。當(dāng)前在政府“治理”的背景下進(jìn)行的教育分權(quán)，突破了以往權(quán)力單純?cè)谡畠?nèi)部的再分配，這是“中心”與“邊緣”之間關(guān)系的重構(gòu)。特別是將權(quán)力分配給社會(huì)，以此轉(zhuǎn)向更多依賴民間機(jī)構(gòu)和公民個(gè)人對(duì)教育的各方面參與，加強(qiáng)同地區(qū)、學(xué)區(qū)和地方、學(xué)校以及家長、學(xué)生之間的聯(lián)系，建立公共部門與私營部門、非政府組織以及公民個(gè)人的合作性伙伴關(guān)系。但這不意味著政府在教育領(lǐng)域責(zé)任的退出和讓渡，相反，為了更好地實(shí)現(xiàn)教育需求的滿足，通過地方教育制度的創(chuàng)新，達(dá)到政府與非政府之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，完成教育公共服務(wù)的供給。

(3)職責(zé)創(chuàng)新

地方教育制度創(chuàng)新應(yīng)以承擔(dān)職責(zé)創(chuàng)新為核心。其中，就需要明確作為政府職責(zé)的“公共服務(wù)”邊界。首先，要對(duì)公共服務(wù)作出“應(yīng)然”與“實(shí)然”的劃分。所謂“應(yīng)然”是指特定的政府實(shí)際可以提供的公共服務(wù)，這主要取決于社會(huì)公共需求；所謂“實(shí)然”是指特定的政府實(shí)際可以提供的公共服務(wù)，這主要取決于政府現(xiàn)有的公共服務(wù)能力。其次，要根據(jù)受益范圍對(duì)公共服務(wù)作出區(qū)分，這包括全民受益的公共服務(wù)、多數(shù)人受益的公共服務(wù)、特殊群體(弱勢(shì)群體)受益的公共服務(wù)。再次，要根據(jù)社會(huì)需求的層次性對(duì)公共服務(wù)作出區(qū)分，這包括基礎(chǔ)性公共服務(wù)，即那些對(duì)人的生存有著決定性影響的公共服務(wù)；支援性公共服務(wù)，即那些對(duì)改善人的生存狀況、促進(jìn)人的發(fā)展有著重要影響的公共服務(wù)；擴(kuò)展性公共服務(wù)，即那些有助于提高生活品質(zhì)、促進(jìn)人的全面發(fā)展、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)。

(4)方式創(chuàng)新

地方教育制度創(chuàng)新以管理方式的創(chuàng)新為表現(xiàn)形式。地方教育制度創(chuàng)新中政府管理方式應(yīng)改變“大而全”的包管，由“硬性管理”轉(zhuǎn)向“軟性管理”，主要包括監(jiān)管、付費(fèi)和直接提供3個(gè)方面。付費(fèi)和直接生產(chǎn)是基于對(duì)于一種產(chǎn)品在生產(chǎn)和提供階段的上的可分離性，也就是說對(duì)教育產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供可以是不同的兩個(gè)主體來分別實(shí)現(xiàn)，政府既可以是生產(chǎn)者，也可以是提供者。作為直接生產(chǎn)者的政府通過直接設(shè)立公立學(xué)校作為自己的生產(chǎn)單位來實(shí)現(xiàn)教育產(chǎn)品的生產(chǎn)過程。而政府作為提供者時(shí)，政府就不直接設(shè)立公立學(xué)校，或者是不依靠自己的生產(chǎn)單位進(jìn)行生產(chǎn)，而是通過社會(huì)其他的主體的生產(chǎn)單位(比如設(shè)立民辦學(xué)校)等等來進(jìn)行生產(chǎn)，在這一過程中政府雖然不承擔(dān)直接生產(chǎn)的任務(wù)，但是卻承擔(dān)著對(duì)其他生產(chǎn)單位進(jìn)行付費(fèi)的責(zé)任。至于政府的監(jiān)管責(zé)任是一個(gè)很彌散的責(zé)任，或者說它的作用范圍很廣，在政府作為直接生產(chǎn)者時(shí)需要監(jiān)管，在政府向其他生產(chǎn)單位進(jìn)行付費(fèi)時(shí)也同樣需要監(jiān)管。監(jiān)管使政府成為教育秩序形成中的“檢驗(yàn)官”，制定“游戲”規(guī)則，對(duì)其他生產(chǎn)單位的生產(chǎn)情況進(jìn)行全面的監(jiān)管：對(duì)于好的，要積極加以制度激勵(lì)，提供政策和財(cái)政支持，對(duì)于那些生產(chǎn)中違規(guī)、懈怠，以次充好的單位應(yīng)立即加以處理，可采取摘牌的方法。

2．地方教育制度創(chuàng)新的過程

各地方政府教育制度創(chuàng)新順應(yīng)了教育改革發(fā)展的需要，合理運(yùn)用了創(chuàng)新思維，結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w實(shí)情，以制度創(chuàng)新為突破口，以解決教育難題為著力點(diǎn)，取得了顯著的成績，其合理性與有效性也正是來源于其所具有的共同特征。

(1)以基于當(dāng)?shù)噩F(xiàn)實(shí)情況為創(chuàng)新根源

我國社會(huì)主義建設(shè)所面臨的基本現(xiàn)實(shí)就是處于并且將長期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，中國教育改革所面臨的基本現(xiàn)實(shí)是由于歷史原因、地域原因所造成的教育發(fā)展水平的不均衡。各地教育創(chuàng)新案例正是抓住了這一點(diǎn)，在認(rèn)清自己當(dāng)?shù)貙?shí)際情況之后，既不被不利因素所困擾，也不被有利因素所迷惑，積極尋求教育發(fā)展的創(chuàng)新點(diǎn)，在摸索中走出具有本地特色的成功之路。

(2)以提高公共服務(wù)品質(zhì)為核心價(jià)值

政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變帶動(dòng)了政府行政行為的轉(zhuǎn)變，“謀劃教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，努力辦好人民滿意教育”不再是一句喊得響亮的口號(hào)。政府以“服務(wù)”的理念辦教育，就必須明確服務(wù)的對(duì)象是誰，服務(wù)的目的是什么，只有這樣，教育事業(yè)才能真正成為促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展的有力手段。政府辦以提高公共服務(wù)品質(zhì)為核心價(jià)值的教育事業(yè)，就是要把廣大人民群眾作為教育服務(wù)的對(duì)象，以廣大人民群眾的教育需求作為教育工作的重點(diǎn)，以廣大人民群眾滿意作為教育發(fā)展的目的，徹底摒棄為了“政績”抓教育的錯(cuò)誤觀念，把教育改革做真、做實(shí)。

(3)以建立多元伙伴關(guān)系為主體特征

建立以政府為主導(dǎo)，社會(huì)、個(gè)人積極參與的多元主體共同辦教育的模式是我國教育發(fā)展的必經(jīng)之路。長期的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，只依靠政府辦教育不僅不能滿足廣大人民群眾越來越多的教育需求，而且對(duì)我國教育體制的發(fā)展也有很大的阻礙作用。教育改革與發(fā)展要實(shí)現(xiàn)“從群眾中來，到群眾中去”的主體思想，不僅教育政策建設(shè)的滿足對(duì)象要從群眾中來，而且教育資金的籌集、教育管理體制的采用也可以從群眾中來，到群眾中去就是要讓群眾去評(píng)判教育改革與發(fā)展的長處與不足，傾聽群眾的聲音采納群眾的意見，從而形成使廣大人民群眾有話語權(quán)的教育行政體制。鼓勵(lì)社會(huì)、個(gè)人等各種形式的主體參與到教育事業(yè)的發(fā)展中來，這不僅是對(duì)各國教育事業(yè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的歷史總結(jié)，也是我國教育事業(yè)改革與發(fā)展的客觀需要。

(4)以配套規(guī)范制度為表現(xiàn)形式

教育改革的關(guān)鍵在于教育制度的完善，完善的教育制度的建立不僅要打破舊制度的條條框框，還要運(yùn)用創(chuàng)新的思想建立行之有效的、符合時(shí)代需要的新制度。制度不僅在于制度文本，而在于所達(dá)成的普遍共識(shí)所隱藏在制度文本背后的深層次內(nèi)涵。以民主的思想作為制度文本深層次內(nèi)涵，以規(guī)范的形式作為制度文本的外在表現(xiàn)，不僅是教育改革所需要的，也是我國社會(huì)主義改革所需要的。通過運(yùn)用硬制度與軟制度相結(jié)合，兩種制度一起抓，共同建構(gòu)我國教育制度的民主思想與規(guī)范管理。所謂硬制度，就是當(dāng)?shù)卣捎靡?guī)章、條例等形式，對(duì)發(fā)展方向、管理方式等教育改革內(nèi)容的具體規(guī)定和要求。所謂軟制度，就是通過督導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)等方式，加大對(duì)教育管理的監(jiān)督力度，提高本地區(qū)辦好教育事業(yè)的積極性。

三、地方教育制度創(chuàng)新面臨的問題

《教育規(guī)劃綱要》安排的重大改革試點(diǎn)工作，為地方政府和教育行政機(jī)關(guān)進(jìn)行制度創(chuàng)新提供了新的契機(jī)。我們不難預(yù)見，“地方教育制度創(chuàng)新正在進(jìn)入一個(gè)活躍期”_J。但是，評(píng)價(jià)地方教育制度創(chuàng)新不應(yīng)僅僅關(guān)注數(shù)量上的增減，更應(yīng)考慮地方教育制度創(chuàng)新自身價(jià)值的實(shí)現(xiàn)程度、知識(shí)與方法的增長程度、過程的協(xié)調(diào)程度、目標(biāo)的達(dá)成程度以及行為的可持續(xù)程度，等等。

1．自身價(jià)值問題

任何問題的規(guī)范研究都要面對(duì)“是什么”的問題，教育制度創(chuàng)新同樣如此。雖然目前我國地方教育制度創(chuàng)新實(shí)踐數(shù)量多、范圍廣，很多地方政府確實(shí)在各自領(lǐng)域及地域內(nèi)推進(jìn)了不少創(chuàng)新，但“什么樣的是創(chuàng)新”、“我們需要一個(gè)什么樣的創(chuàng)新”、“如何評(píng)價(jià)創(chuàng)新”等等理論問題都被實(shí)踐的大潮湮沒了。一種沒有指向的創(chuàng)新、一種沒有系統(tǒng)思考的創(chuàng)新沖動(dòng)，只能將創(chuàng)新實(shí)踐“口號(hào)化”、“絕對(duì)化”和“標(biāo)簽化”。有學(xué)者對(duì)當(dāng)前地方政府創(chuàng)新研究的熱點(diǎn)主題與理論前瞻進(jìn)行了研究，認(rèn)為20世紀(jì)90年代以來，愈來愈多的學(xué)者以更加積極的姿態(tài)主動(dòng)投身于地方政府創(chuàng)新的研究，取得了不菲的成就。但就理論范式而言，政府創(chuàng)新的研究仍處于前范式階段，政府創(chuàng)新的理論與方法還不夠成熟，尤其是套用一般經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新理論，沒有很好地照顧地方政府創(chuàng)新的獨(dú)特價(jià)值。因?yàn)楣伯a(chǎn)品的供給、公共利益的維護(hù)永遠(yuǎn)是地方政府創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)首先考慮的因素。所以，從這個(gè)意義上講，公私部門科學(xué)的、細(xì)致化的區(qū)分是完善政府創(chuàng)新管理理論的重要基礎(chǔ)和前提之一【11]。因此，要注重和加強(qiáng)對(duì)教育制度創(chuàng)新自身理論的研究，為自己“正身”，創(chuàng)造“自己的隱喻”(metaphorofitsown)[。地方教育制度創(chuàng)新行為的主體是地方政府和相關(guān)教育行政機(jī)關(guān)，主體的公共屬性使教育制度創(chuàng)新行為具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，其中秩序、公平、質(zhì)量是核心的價(jià)值追求。所謂秩序，是政府秩序，政府通過一系列良性制度的建設(shè)，通過適當(dāng)?shù)闹刃蚴侄?，發(fā)揮教育事業(yè)各主體的作用，形成教育事業(yè)發(fā)展的宏觀環(huán)境，以實(shí)現(xiàn)教育改革和發(fā)展的目標(biāo)；所謂公平，是政府教育制度創(chuàng)新應(yīng)體現(xiàn)公共價(jià)值，充分發(fā)揮再分配功能，保障弱勢(shì)群體和弱勢(shì)地區(qū)享有平等受教育機(jī)會(huì)；所謂質(zhì)量，是政府不斷改善教育品質(zhì)，使廣大受教育者能夠是享有優(yōu)質(zhì)的教育資源。因此，地方教育制度創(chuàng)新的過程就是通過一系列制度安排，達(dá)成有質(zhì)量的公平的過程。

2．政府責(zé)任問題

政府作為教育制度的主要供給者，不能在教育領(lǐng)域中退出，或者推卸應(yīng)盡的公共教育責(zé)任。在諸多的創(chuàng)新案例中，市場(chǎng)機(jī)制的引入成為各地方政府實(shí)現(xiàn)教育責(zé)任的重要途徑。無疑，市場(chǎng)機(jī)制能帶來教育制度的靈活性、多樣性、自主性，可以滿足多元的教育需求，減輕國家負(fù)擔(dān)，但不能解決教育制度的公平性問題。而且在運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制過程中，還應(yīng)區(qū)分“政府責(zé)任市場(chǎng)化”和“服務(wù)提供機(jī)制市場(chǎng)化”[1，前者是把本應(yīng)是政府“分內(nèi)職責(zé)”的公共服務(wù)推向市場(chǎng)，后者則是在政府承擔(dān)基本責(zé)任的前提下，推行公共服務(wù)生產(chǎn)過程的市場(chǎng)化，通過多元生產(chǎn)者之間的競爭降低成本，提高效率和質(zhì)量。而目前，我國政府熱衷于政府責(zé)任的市場(chǎng)化，而在服務(wù)提供機(jī)制市場(chǎng)化方面認(rèn)識(shí)和實(shí)踐嚴(yán)重不足。因此，首先要改變政府在公共產(chǎn)品提供中的激勵(lì)機(jī)制，正是因?yàn)楝F(xiàn)在所有政策選擇都“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”，其他方面就必然被置于相對(duì)次要的位置。在非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的推動(dòng)下，政府職能和邊界問題逐步向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域傾斜，一方面政府為追求GDP而“投資饑渴”，另一方面對(duì)于教育等對(duì)GDP不能有立竿見影貢獻(xiàn)的軟性公共產(chǎn)品，就沒有足夠的激勵(lì)來提供，而將其“甩包袱”式的丟給市場(chǎng)或者個(gè)人。因此，在政府基本完成硬件投資任務(wù)的歷史使命之后，應(yīng)當(dāng)將更多的目光和精力放在教育等社會(huì)事業(yè)的發(fā)展中來，學(xué)會(huì)作教育的判斷，使“教育優(yōu)先發(fā)展”真正成為政府行為激勵(lì)的重要內(nèi)容。另一方面，政府改變承擔(dān)責(zé)任的形式和角色，要從提供和控制逐步走向規(guī)制和支持。因此，如何在肯定市場(chǎng)機(jī)制的前提下，再造教育的治理結(jié)構(gòu)是擺在我們面前的重大課題。這里有兩點(diǎn)是十分重要的：一是政府管好該管的，放手不該管的，管不好的由社會(huì)力量參與管理；二是“對(duì)于市場(chǎng)，不是法律禁止的行為，政府不干預(yù)；對(duì)于政府，不是法律規(guī)定的事情，政府不做?！?/p>

3．分權(quán)問題

在長期經(jīng)濟(jì)改革中被證明了的“分權(quán)增效”，在中國教育領(lǐng)域出現(xiàn)了諸多問題。應(yīng)該說，這一時(shí)期的世界銀行，聯(lián)合國教科文組織(UNESCO)和美國國際開發(fā)署(USAID)等組織都提倡一種有計(jì)劃的分權(quán)策略作為發(fā)展中國家能夠用來對(duì)付教育經(jīng)費(fèi)短缺的方法。認(rèn)為，當(dāng)發(fā)展中國家能夠擴(kuò)大其資源時(shí)，期望靠分權(quán)的方式使得他們的教育制度、效率、公平和質(zhì)量全改善。但當(dāng)政府將“分權(quán)”當(dāng)成是一勞永逸的政策措施時(shí)，它是危險(xiǎn)的，分權(quán)要取得好的效果還需要相關(guān)制度安排的支持。我國教育事業(yè)的分權(quán)政策恰恰是忽視了地方政府“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”之間的平衡：地方自主權(quán)的增大，一方面給地方政府進(jìn)行制度創(chuàng)新留有了余地，同時(shí)也使地方政府在管理教育的能力上經(jīng)受考驗(yàn)。其實(shí)，在有的地方，地方政府管理教育責(zé)任的承擔(dān)是在地方政府沒有能力的前提下就獲得了中央的委托，是一種用“政治信任”代替“可行能力”的一種“虛”職責(zé)。尤其是在1994年國家實(shí)行分稅制之后，中央財(cái)政得到了極大的增長，而地方財(cái)政收入在總財(cái)政收入中的比重迅速下降。顯然，在這種財(cái)政狀況下實(shí)現(xiàn)教育分權(quán)也是不可能的。所以，就像有學(xué)者研究得出的結(jié)論那樣，“分稅制并沒有有效地均衡地區(qū)間因經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡而帶來的區(qū)域差異”，“其中一個(gè)重要原因在于分稅制帶來的集權(quán)效應(yīng)引起地方政府行為的一系列變化”]。面對(duì)這一財(cái)政狀況，地方政府有自己的應(yīng)對(duì)策略，或者通過多種途徑從預(yù)算外為自己聚集財(cái)力，或者在職責(zé)承擔(dān)上采取“消極作為”的方式，“出工不出力”。而恰恰是這些“應(yīng)對(duì)之法”被冠以了“創(chuàng)新”的名頭。可見，簡單的分權(quán)不能帶來有效的創(chuàng)新行為，有的時(shí)候，更多的是地方政府在重重壓力之下的無奈之舉。因此，我們不應(yīng)在集權(quán)和分權(quán)、上移和下移之間做簡單的加減法，忽略對(duì)于這種權(quán)力調(diào)整過程中的制度激勵(lì)問題。當(dāng)我們的權(quán)力上移或者下移僅僅是責(zé)任的移動(dòng)時(shí)，那么我們很難想象地方會(huì)有多大的動(dòng)力和熱情去完成中央下派來的任務(wù)。尤其是在“出力不討好”、“會(huì)哭的孩子有奶吃”成為一種對(duì)策文化的時(shí)候，伴隨著權(quán)力移動(dòng)的利益激勵(lì)制度就顯得尤為重要了。

4．需求表達(dá)問題

我國對(duì)地方教育制度創(chuàng)新作用和意義的歸納，其中一點(diǎn)很集中，那就是“地方政府直接接觸當(dāng)?shù)氐膫€(gè)人和團(tuán)體，能夠及時(shí)了解來自個(gè)人和團(tuán)體自發(fā)產(chǎn)生的創(chuàng)新意圖及其新制度的預(yù)期收益”【l6)。這也符合“奧茨定理”]中“地方政府更能反映地方民眾的需求偏好，使公共產(chǎn)品的供給行為更具有針對(duì)性”的觀點(diǎn)。那么，我國地方教育制度創(chuàng)新中，地方政府真的離民眾近嗎?能否真正反映民眾的需求?地方公眾是地方政府提供的地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的消費(fèi)者，從理論上，他們是地方政府的政治委托人，他們的意志應(yīng)當(dāng)成為地方政府制定行政目標(biāo)、進(jìn)行制度創(chuàng)新的最重要依據(jù)。但是“公眾”具有個(gè)體的現(xiàn)實(shí)性與整體的虛擬性的特征，也正是由于這一特點(diǎn)，才使得公眾對(duì)于教育制度創(chuàng)新中很難形成一種可以辨別的聲音，這種聲音或者被掩蓋，或者被強(qiáng)勢(shì)的聲音所淹沒，出現(xiàn)“一枝獨(dú)秀”的狀況。因此，我國教育政策決策機(jī)制更多地屬于內(nèi)循環(huán)狀態(tài)，外部的利益訴求很難進(jìn)入到“政策之窗”(windowofpolicy)中，內(nèi)部的利益調(diào)節(jié)取向也不對(duì)外部問題負(fù)有“責(zé)任”?？梢?，地方制度創(chuàng)新并不必然來源于公眾的需求，公眾要發(fā)“聲”，能發(fā)“聲”，發(fā)好“聲”，需要建構(gòu)一個(gè)民主協(xié)商的對(duì)話平臺(tái)。

5．持續(xù)性問題

根據(jù)制度創(chuàng)新的相關(guān)理論，創(chuàng)新得以發(fā)生需要形成“第一行動(dòng)集團(tuán)”。所謂“第一行動(dòng)集團(tuán)”是指那些能預(yù)見到潛在利益，并認(rèn)識(shí)到只要進(jìn)行制度創(chuàng)新就能獲得這種潛在利益的人。他們是制度創(chuàng)新的決策者、首創(chuàng)者和推動(dòng)人，他們中至少有一個(gè)成員是熊彼特所說的那種敢于冒風(fēng)險(xiǎn)的、有敏銳觀察力和組織能力的“企業(yè)家”。在我國一些地方出現(xiàn)的地方教育制度創(chuàng)新案例中，也不斷涌現(xiàn)出一些改革“強(qiáng)人”或者所謂的“政改明星”。這些創(chuàng)新案例的出現(xiàn)和推動(dòng)往往都與這些改革“強(qiáng)人”自身的素質(zhì)和能力息息相關(guān)，具有明顯的“強(qiáng)人”色彩和“時(shí)效性”。有學(xué)者對(duì)黨的十六大至十七大期間中國地方政府創(chuàng)新現(xiàn)象進(jìn)行研究后得出，中國地方政府創(chuàng)新的數(shù)量同黨中央的大政方針有密切關(guān)系，在政策導(dǎo)向及干部人事安排比較明朗的情況下，地方政府創(chuàng)新數(shù)量較多，反之?dāng)?shù)量就會(huì)相對(duì)較少。在黨代會(huì)召開的當(dāng)年，人事調(diào)整比較頻繁，地方政府創(chuàng)新的數(shù)量比較少，黨代會(huì)召開的次年，政策導(dǎo)向已經(jīng)非常清晰且大規(guī)模人事調(diào)整基本完成，地方政府創(chuàng)新數(shù)量相對(duì)較多。而且中國地方政府創(chuàng)新的數(shù)量同該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正比關(guān)系，但具體到各地區(qū)，地方政府創(chuàng)新的數(shù)量還與該地區(qū)行政官員的改革意識(shí)、創(chuàng)新精神，以及該地區(qū)在中國政治版圖中所處的地位有關(guān)[。我們?nèi)绻麑⒌胤浇逃贫葎?chuàng)新寄托在某一個(gè)人身上，這不是常態(tài)，也不能長遠(yuǎn)，更難具有創(chuàng)新的推廣和示范意義。要想使創(chuàng)新行為和成果不至于“人在政舉，人去政息”，必須建立一整套鼓勵(lì)創(chuàng)新的激勵(lì)制度，改變行政官員的個(gè)人利益激勵(lì)結(jié)構(gòu)。地方政府創(chuàng)新的制約性在于兩個(gè)方面：一個(gè)是行政官員的個(gè)人利益，如果不能帶來利益，行政官員進(jìn)行制度創(chuàng)新的動(dòng)力就不夠；-是政府創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)太大。因此，政府機(jī)關(guān)要出臺(tái)一些規(guī)章制度來構(gòu)建一個(gè)相對(duì)寬松的環(huán)境，鼓勵(lì)行政官員創(chuàng)新，容忍創(chuàng)新失敗者，獎(jiǎng)勵(lì)創(chuàng)新者，讓創(chuàng)新者從創(chuàng)新活動(dòng)中受益。