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在債券市場(chǎng)比較發(fā)達(dá)的西方國(guó)家，地方政府發(fā)行債券是司空見(jiàn)怪的事，如美國(guó)的州和日本的府甚至縣都能以自己的名義發(fā)行債券籌集資金。在我國(guó)，雖然理論界曾對(duì)地方政府可否發(fā)行債券進(jìn)行過(guò)探討，但現(xiàn)行預(yù)算法明確規(guī)定，不允許地方政府以自身名義發(fā)行債券籌資。可是，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，地方政府通過(guò)發(fā)行債券籌集建設(shè)資金成為客觀需要，也具備了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)條件。因此，地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其存在的基礎(chǔ)和條件。

一、我國(guó)地方公債發(fā)行的背景

傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)的“國(guó)家財(cái)政”指的就是全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政，地方財(cái)政只是中央財(cái)政的附屬物，在中央編制的全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家預(yù)算下，整個(gè)財(cái)政聯(lián)成了一個(gè)整體，地方政府沒(méi)有單獨(dú)的舉債權(quán)力。此時(shí)公債的發(fā)行，是由中央政府統(tǒng)一安排和部署，并由各級(jí)政府共同努力來(lái)完成的。這就無(wú)所謂“國(guó)債”和“地方債”的區(qū)分，或者說(shuō)是只有國(guó)債而無(wú)地方債。在西方，“公債”概念與“國(guó)債”概念是既一致又區(qū)分的，國(guó)債只是中央政府或聯(lián)邦政府的債務(wù)，因?yàn)橹挥羞@些債務(wù)才是“國(guó)家”的債務(wù)。而公債則是“公共”債務(wù)，因而除了國(guó)債之外，還包括地方政府的債務(wù)和政府所屬公共機(jī)構(gòu)的債務(wù)。所以，在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的背景下，公債也就是國(guó)債，或者反過(guò)來(lái)國(guó)債也就是公債。兩者是二而一、一而二的事，就沒(méi)有什么奇怪了。

這種先是將整個(gè)國(guó)家的所有債務(wù)都集中到中央，然后干脆取消公債的狀況，是與當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制必須高度集中統(tǒng)一的財(cái)權(quán)財(cái)力這一根本要求相適應(yīng)的。這是因?yàn)?，如果?dāng)時(shí)沒(méi)有將所有的債務(wù)發(fā)行權(quán)都集中到中央手中，則地方政府獨(dú)立自主的發(fā)行債券活動(dòng)，其直接后果就是這部分資金運(yùn)動(dòng)處于統(tǒng)一計(jì)劃之外，這立即就會(huì)形成對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和綜合平衡的沖擊與破壞。當(dāng)時(shí)我國(guó)將“既無(wú)內(nèi)債又無(wú)外債”視為是社會(huì)主義的優(yōu)越性，就是經(jīng)濟(jì)體制對(duì)公債這一本質(zhì)要求的直接反映。

從公債的作用來(lái)看，正是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，決定了我國(guó)公債是國(guó)家籌集建設(shè)資金的一種手段。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，公債主要的作用和任務(wù)主要是彌補(bǔ)財(cái)政赤字和間接調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)在我國(guó)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，正在努力建立和完善社會(huì)主義分稅制體制，在一定程度上已經(jīng)具備了發(fā)行地方公債的理論基礎(chǔ)。我國(guó)地方公債的發(fā)行，其目的主要是為了減輕以至熨平經(jīng)濟(jì)周期的波動(dòng)程度。當(dāng)著經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，政府可以增大赤字以刺激經(jīng)濟(jì)回升，作為彌補(bǔ)財(cái)政赤字手段的公債就要增大年發(fā)行數(shù)額。相反，當(dāng)著經(jīng)濟(jì)狀況良好以至出現(xiàn)過(guò)熱狀態(tài)時(shí)，政府就要減少財(cái)政赤字以至安排財(cái)政盈余，此時(shí)公債年發(fā)行量就要相應(yīng)減少，甚至可以運(yùn)用財(cái)政盈余實(shí)現(xiàn)公債的凈償還。這樣才能順應(yīng)赤字波動(dòng)較大的特點(diǎn)，彌補(bǔ)著赤字而服務(wù)和配合著財(cái)政政策的運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的間接宏觀調(diào)控目的。

二、隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)地方公債的發(fā)行已經(jīng)有了其發(fā)行的必要性。

1、地方公債發(fā)行的理論基礎(chǔ)

（1）地方政府也需要提供公共產(chǎn)品

地方政府擁有相對(duì)獨(dú)立的行政權(quán)，與此相對(duì)應(yīng)，地方政府也應(yīng)提供地方性的公共產(chǎn)品。同中央政府相比，地方政府提供的公共產(chǎn)品具有地方性的特點(diǎn)，即為特定區(qū)域消費(fèi)者共同消費(fèi)，如地方交通、地方城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方行政事務(wù)管理等。地方政府提供地方公共產(chǎn)品需要資金，這當(dāng)中純公共產(chǎn)品（如行政支出等）的提供主要依靠稅收來(lái)籌集資金，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品（如收費(fèi)公路等）的提供一般來(lái)說(shuō)主要依靠稅收、準(zhǔn)公共產(chǎn)品的規(guī)費(fèi)收入。若這些獎(jiǎng)金不能滿(mǎn)足需要，則必須通過(guò)其他渠道籌集，舉債籌資即是其中一種。與此同時(shí)，在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的現(xiàn)階段，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)方面承擔(dān)了起來(lái)起大的責(zé)任，但其自有資金遠(yuǎn)不足以滿(mǎn)足資金需要，這就產(chǎn)生了地方政府的借款需求。

（2）地方財(cái)政支出同樣具有宏觀調(diào)控作用

從消費(fèi)者受益群體的角度講，地方公共產(chǎn)品的消費(fèi)具有區(qū)域性的特征。從資金支出來(lái)看，地方政府支出也是全國(guó)財(cái)政支出的一部分，同樣具有財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控作用同中央政府是一致的。因此，具有一定條件的地方政府發(fā)行一定數(shù)額的地方債券用于擴(kuò)大地方財(cái)政支出（主要是建設(shè)性支出），一方面可以拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，減少制約地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利因素；另一方面地方財(cái)政支出的擴(kuò)大也可以通過(guò)財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)使得國(guó)民總產(chǎn)出成倍增長(zhǎng)，這一點(diǎn)在一國(guó)經(jīng)濟(jì)處于相對(duì)通貨緊縮時(shí)期則顯得尤為重要。在通貨緊縮的情況下，一般來(lái)說(shuō)，私人投資的積極性較低，整個(gè)社會(huì)消費(fèi)也處于相對(duì)較低的水平。若政府能在此時(shí)擴(kuò)大公共支出，不但不會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，反而由于政府支出的增加彌補(bǔ)了私人消費(fèi)的不足，通過(guò)乘數(shù)效應(yīng)會(huì)對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到積極的推動(dòng)作用。

（3）我國(guó)財(cái)稅管理體制以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀形式，也要求地方政府開(kāi)拓新的籌資渠道。

眾所周知，我國(guó)現(xiàn)行的分稅制，其稅種按照一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分為中央稅、地方稅、中央和地方共享稅三大塊，中央稅種和地方稅種的稅收收入分別劃歸中央政府和地方政府，而中央和地方享稅收入則按一定的比例在中央政府和地方政府分成。地方財(cái)政收不抵支的，中央政府給予一定的補(bǔ)助，地方政府沒(méi)有獨(dú)立的地方稅立法權(quán)。在這種情況下，地方政府由于缺乏其他融資渠道，地方建設(shè)性支出受到極大的限制。由于資金不足，地方政府無(wú)法進(jìn)行一些對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能產(chǎn)生重大推動(dòng)作用的項(xiàng)目投資，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生了一定的制約作用。由此可以看出，地方政府存在著一定的資金需求。另外，改革開(kāi)放以來(lái)，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得重大成就的同時(shí)，居民的收入水平也有了相當(dāng)大的提高，尤其是東南沿海一帶，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，不少地方達(dá)到了小康水平，巨額的居民儲(chǔ)蓄存款使得發(fā)行地方公債具有足夠的承債能力。2、地方赤字的資本項(xiàng)目部分在理論上和管理上都沒(méi)有理由不讓地方政府通過(guò)貸款來(lái)解決。資本項(xiàng)目不同于經(jīng)常性項(xiàng)目，前者的受益期不僅限于當(dāng)期，而且可以遞延到今后許多年。根據(jù)受益者分擔(dān)成本的基本原則，作為公共服務(wù)中的資本，應(yīng)該分?jǐn)偟礁髌谑芤娴娜藗兩砩希@就客觀上要求一種能將負(fù)擔(dān)向后遞延的公共融資形式，地方政府借款正好滿(mǎn)足這一要求。借款機(jī)制通過(guò)資本項(xiàng)目利益與成本的內(nèi)部位置提高了地方政府活效率，并符合廣為認(rèn)同的受益公平原則。

3、地方公債的發(fā)行對(duì)我國(guó)積極財(cái)政政策的實(shí)施有積極的推動(dòng)作用。

如果發(fā)行地方公債，地方政府將會(huì)擁有一筆數(shù)額巨大的建設(shè)資金，如上所述，發(fā)行地方公債的目的主要是為了滿(mǎn)足資本建設(shè)項(xiàng)目上的資金的不足，彌補(bǔ)財(cái)政赤字。而這筆不菲的資金必然會(huì)帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，促使就業(yè)率的不斷上升。此類(lèi)地方公債以中長(zhǎng)期公債為主，這樣可以在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)生乘數(shù)效應(yīng)的同時(shí)能有效的抑制需求膨脹，而由國(guó)家統(tǒng)一發(fā)行公債，可能會(huì)對(duì)各地實(shí)際情況的了解上有所偏差，地方政府也不能按照自己的意愿取得資金，所以不能有效的帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，總之，各地根據(jù)本地的具體情況積極采取不同的措施，全方位地啟動(dòng)國(guó)內(nèi)需求，則大有所為，而且中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，立足于國(guó)內(nèi)需求拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，應(yīng)是長(zhǎng)遠(yuǎn)的方針。三、地方公債發(fā)行應(yīng)采用適當(dāng)?shù)姆椒ê痛胧?/p>

1、國(guó)外地方公債發(fā)行的現(xiàn)狀

西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定了，其財(cái)政體制采用的是分稅制分級(jí)財(cái)政體制模式，此時(shí)的地方財(cái)政是獨(dú)立的一級(jí)財(cái)政，獨(dú)立地?fù)碛幸欢ǖ陌l(fā)行債券的權(quán)限，就是這種獨(dú)立性的具體內(nèi)容之一。同時(shí)地方財(cái)政的獨(dú)立性也決定了，地方債與國(guó)家債是不能等同的。此外，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也決定了，各級(jí)政府所屬機(jī)構(gòu)和單位也應(yīng)有一定的相對(duì)獨(dú)立性。它們擁有一定的發(fā)行債務(wù)權(quán)限，是不奇怪的。西方債券市場(chǎng)的存在，使得巨額的債券發(fā)行與購(gòu)買(mǎi)活動(dòng)，是西方整個(gè)社會(huì)資本流向的一個(gè)重要方面。西方國(guó)家不存在直接安排整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的計(jì)劃，私人資本通過(guò)債券市場(chǎng)運(yùn)動(dòng)，也不存在沖擊國(guó)家計(jì)劃的問(wèn)題。債券市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，為西方資本的流動(dòng)和運(yùn)用提供了重要的渠道和手段，不僅有著增強(qiáng)資本盈利能力的作用，而且有利于增大社會(huì)需求總量，在主要苦于有效資本不足的西方，各種公債的發(fā)行動(dòng)員了閑置資本而增大了社會(huì)需求，反而是有利于社會(huì)總供需均衡的。這些，都決定了西方市場(chǎng)式公債與我國(guó)計(jì)劃式公債的不同形式和特點(diǎn)。

如今，西方國(guó)家特別是工業(yè)化國(guó)家，地方政府的借款占全部地方政府收入來(lái)源大多在10%以上，這些借款被廣泛地用于城市公共服務(wù)的籌資手段，主要原因是大多數(shù)城市設(shè)施的資本具有密集型特征，政府的經(jīng)常性財(cái)政收入難以滿(mǎn)足這種巨額支出，只有采用發(fā)行地方公債的方式來(lái)彌補(bǔ)赤字。

2、地方公債發(fā)行的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

（1）巨額儲(chǔ)蓄存款余額給地方公債的發(fā)行提供了重要保證。

厲以寧教授曾經(jīng)說(shuō)過(guò)，只有民間資本的充分加入才能更好的帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)在居民儲(chǔ)蓄存款已經(jīng)超過(guò)了6萬(wàn)億，手頭現(xiàn)金1萬(wàn)億，加起來(lái)就是7萬(wàn)億，假如有1／7進(jìn)來(lái)，將使當(dāng)前經(jīng)濟(jì)大大改觀。7萬(wàn)億民間資金通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資基金、風(fēng)險(xiǎn)投資基金、證券投資基金等各種投資基金參與進(jìn)來(lái)，經(jīng)濟(jì)就活了，如果把這些民間資本有效的利用起來(lái)，通過(guò)發(fā)行地方公債的方式，用到政府的關(guān)鍵項(xiàng)目上，則會(huì)事半功倍。民間有能力，也是有足夠的興趣參加到地方乃至