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對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議范文第1篇

在2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要建立一個(gè)統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，限定城市發(fā)展邊界，劃定城市生態(tài)紅線，一張藍(lán)圖干到底。2014年8月，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，提出在全國(guó)28個(gè)市縣開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)。其目的一是解決各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題，保障旗縣規(guī)劃有效實(shí)施的迫切要求；二是強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間節(jié)約、高效、可持續(xù)利用的重要舉措；三是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)。

內(nèi)蒙古雖然沒(méi)有被列入國(guó)家“多規(guī)合一”試點(diǎn)，但根據(jù)《主體功能區(qū)規(guī)劃》區(qū)域劃分，確定了準(zhǔn)格爾旗、杭錦后旗和扎蘭屯市為我區(qū)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作旗縣。

一、“多規(guī)合一”工作對(duì)內(nèi)蒙古的意義更加重大

（一）有利于筑牢北疆生態(tài)安全屏障

盡管我區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況取得明顯進(jìn)展，實(shí)現(xiàn)了總體遏制、局部好轉(zhuǎn)，但生態(tài)環(huán)境依然十分脆弱，部分區(qū)域生態(tài)退化問(wèn)題依然嚴(yán)重，實(shí)現(xiàn)構(gòu)筑北方生態(tài)安全屏障的目標(biāo)還需付出艱巨的努力。加快推進(jìn)空間規(guī)劃改革和“多規(guī)合一”工作，是我區(qū)貫徹落實(shí)五大理念，以生態(tài)保護(hù)優(yōu)先理念協(xié)調(diào)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，筑牢生態(tài)安全屏障和打造北疆亮麗風(fēng)景線等的重要支撐。推進(jìn)“多規(guī)合一”，把生態(tài)底線的要求貫穿于“多規(guī)合一”的全過(guò)程，可以劃定生態(tài)紅線，形成統(tǒng)一的生態(tài)管控邊界，明確草原、森林、水源、耕地等自然資源的承載能力和容量，明確禁止開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)的具體內(nèi)容，進(jìn)而細(xì)化各項(xiàng)指標(biāo)，增強(qiáng)可視化程度，做到公開(kāi)透明。推進(jìn)“多規(guī)合一”是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的具體路徑，也是運(yùn)用技術(shù)手段進(jìn)行監(jiān)管的法理依據(jù)。

（二）有利于提高政府管控能力

隨著新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，空間規(guī)劃體系不完善、空間規(guī)劃管控不力、生態(tài)系統(tǒng)侵占干擾、土地資源利用不集約、規(guī)劃交叉重復(fù)、布局沖突等問(wèn)題日益突出。創(chuàng)新空間規(guī)化，通過(guò)“多規(guī)合一”頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)和引導(dǎo)各種“規(guī)劃”的編制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間體系，統(tǒng)籌生活、生產(chǎn)、生態(tài)空間布局，強(qiáng)化政府空間管理能力，調(diào)整建設(shè)用地規(guī)模，釋放存量土地潛力，突出集約用地、空間換地，實(shí)現(xiàn)資源集約節(jié)約利用，以空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化來(lái)提升發(fā)展效益。通過(guò)建設(shè)“多規(guī)合一”大數(shù)據(jù)平臺(tái)，可以通過(guò)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各相關(guān)部門信息共享，提高項(xiàng)目審批效率，從而大幅度提高政府管理能力。

（三）有利于各類規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接

由于規(guī)劃編制部門分治，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃以及其他各類規(guī)劃之間內(nèi)容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現(xiàn)象較為突出，各個(gè)規(guī)劃自成體系、互不銜接，浪費(fèi)了規(guī)劃資源，而且導(dǎo)致資源配置在空間上缺乏統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，使得項(xiàng)目審批必須互為前置、串聯(lián)審批，大大影響了行政審批效率，影響了項(xiàng)目落地?！岸嘁?guī)合一”不是把各類規(guī)劃簡(jiǎn)單地疊加整合集成在一張圖上，而是實(shí)現(xiàn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大探索，是發(fā)展理念和行政審批方面的創(chuàng)新性改革，可以解決各類規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題，是改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系的重要基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“合一”后的規(guī)劃“可落地、可實(shí)施、可監(jiān)管”。

二、“多規(guī)合一”推進(jìn)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

自從2014年國(guó)家開(kāi)展“多規(guī)合一”全國(guó)試點(diǎn)以來(lái)，形成了可供借鑒的成果經(jīng)驗(yàn)，并已將“多規(guī)合一”工作向全省橫向及縱深層面推動(dòng)，但內(nèi)蒙古此項(xiàng)工作總體較為滯后、進(jìn)展較慢，尚未形成成熟的成果體系和經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，存在的主要困難和問(wèn)題如下：

（一）J識(shí)上存在誤區(qū)

一是階段性認(rèn)識(shí)誤區(qū)?！岸嘁?guī)合一”是我國(guó)深化改革、涉及空間規(guī)劃體制改革的重要內(nèi)容和必然趨勢(shì)，但在我區(qū)各盟市旗縣，包括自治區(qū)級(jí)相關(guān)部門，普遍認(rèn)為此項(xiàng)工作只是階段性、國(guó)家層面及上級(jí)部門的事，與自身關(guān)系不大，認(rèn)識(shí)和重視程度不夠。目前試點(diǎn)工作大多停留在規(guī)劃層面，深入程度不夠，基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)、規(guī)劃差異調(diào)整、規(guī)劃管理體制改革、審批制度改革等由于客觀原因沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二是重要性認(rèn)識(shí)誤區(qū)。由于“多規(guī)合一”理論基礎(chǔ)知識(shí)在我國(guó)尚處于試點(diǎn)總結(jié)階段，我區(qū)大部分旗縣對(duì)要求的“一張藍(lán)圖干到底”缺乏準(zhǔn)確深入的認(rèn)識(shí)，對(duì)“多規(guī)合一”概念、理論、知識(shí)及技術(shù)體系等缺乏正確理解，更有甚者仍然認(rèn)為是口頭形式上的一張宏觀大圖，存在認(rèn)識(shí)理解偏差、錯(cuò)誤等。

三是職能認(rèn)識(shí)誤區(qū)。由于長(zhǎng)期形成的“大一統(tǒng)”、“一刀切”的慣性思維，各部門依據(jù)各自職能權(quán)限制訂各自的規(guī)劃，在“多規(guī)合一”推進(jìn)過(guò)程中，“一張藍(lán)圖”究竟該由發(fā)改委、住建部門、國(guó)土資源部門還是其他部門主導(dǎo)，沒(méi)有形成共識(shí)，各職能部門對(duì)此有不同的理解，存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。

（二）領(lǐng)導(dǎo)組織力度不夠

目前，我區(qū)發(fā)改、住建部門均在推動(dòng)“多規(guī)合一”，均有試點(diǎn)在推進(jìn)，但從實(shí)際的工作進(jìn)展來(lái)看，尚未形成當(dāng)前及未來(lái)重點(diǎn)工作任務(wù)，且部門之間各有自己既定體系和工作要求，尚未形成領(lǐng)導(dǎo)組織和工作合力。

“多規(guī)合一”重心在于重構(gòu)空間管理體系，但現(xiàn)有體制機(jī)制“路徑依賴嚴(yán)重”，而非單純的“規(guī)劃”技術(shù)改良。由于“多規(guī)合一”工作任務(wù)涉及部門較多，而目前我國(guó)空間管理各部門分離，國(guó)家各有關(guān)部委對(duì)“多規(guī)合一”工作要求各不相同，我區(qū)沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)全區(qū)“多規(guī)合一”工作的實(shí)施。各部門之間缺乏協(xié)調(diào)，存在管理空間交叉、實(shí)施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”現(xiàn)象，導(dǎo)致部門間銜接難度增大，改革思想難以統(tǒng)一、內(nèi)容難以確定、措施難以實(shí)施，改革創(chuàng)新難度大。

由于沒(méi)有統(tǒng)一的工作平臺(tái)和統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而“多規(guī)合一”工作任務(wù)又牽扯部門較多，導(dǎo)致推動(dòng)“多規(guī)合一”工作關(guān)鍵的資料共享難度較大?！岸嘁?guī)合一”項(xiàng)目所需各類龐大的基礎(chǔ)資料和數(shù)據(jù)、部分關(guān)鍵數(shù)據(jù)資料在不同部門掌握，且大部分?jǐn)?shù)據(jù)為資料，如沒(méi)有得力的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制保障，資料收集難度很大。

（三）規(guī)劃基礎(chǔ)工作薄弱

由于我區(qū)各地旗縣市城鄉(xiāng)、土地利用、生態(tài)環(huán)境、文物保護(hù)等各類規(guī)劃參差不齊，且編制較為粗糙，各類規(guī)劃期限、范圍、坐標(biāo)系不盡相同，城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃的用地分類也不一致，規(guī)劃之間經(jīng)常“打架”，導(dǎo)致“多規(guī)合一”基礎(chǔ)協(xié)調(diào)統(tǒng)一難度加大，難以實(shí)現(xiàn)有效融合。如國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃這“三規(guī)”之間的法律依據(jù)、規(guī)劃期限、分類標(biāo)準(zhǔn)等均不盡相同。由于編制要求不一，標(biāo)準(zhǔn)缺乏銜接，甚至在同一平面上，規(guī)劃、國(guó)土基準(zhǔn)點(diǎn)都不同?？臻g管控不一，造成土地利用布局差異顯著，最終導(dǎo)致規(guī)劃空間管控能力降低，大量建設(shè)用地指標(biāo)不能直接使用，不利于存量用地盤活，而且由于缺乏統(tǒng)籌，影響生態(tài)安全，不利于生態(tài)用地保護(hù)。

“多規(guī)合一”關(guān)鍵在于“一張藍(lán)圖”，但發(fā)展總體規(guī)劃缺乏法律支撐，頂層管控缺乏硬約束。發(fā)展總體規(guī)劃雖繪制了“一張藍(lán)圖”，本可指引其它規(guī)劃的空間布局，但由于其法律地位缺失，編制審批缺乏依據(jù)，剛性不強(qiáng)，仍難以依法統(tǒng)領(lǐng)城鄉(xiāng)、土地、環(huán)境等剛性較強(qiáng)的空間規(guī)劃及其它重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃。

（四）工作保障有所不足

一是統(tǒng)一技術(shù)導(dǎo)則缺乏。自從2014年國(guó)家開(kāi)展“多規(guī)合一”試點(diǎn)以來(lái)，已形成可供借鑒的成果經(jīng)驗(yàn)，且國(guó)家也出臺(tái)了較為宏觀的指導(dǎo)要求，但需要各省制定技術(shù)導(dǎo)則。我區(qū)目前尚未形成成熟的《內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”編制技術(shù)導(dǎo)則》，導(dǎo)致目前“多規(guī)合一”成果體系無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)本區(qū)導(dǎo)則依據(jù)。

二是R導(dǎo)際躒嗽輩蛔恪N儀各地旗縣市普遍存在“多規(guī)合一”理論基礎(chǔ)知識(shí)缺乏，相關(guān)主管部門缺少此領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員，導(dǎo)致各部門人員之間溝通存在困難，任務(wù)推進(jìn)難度大。

三是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障不足。“多規(guī)合一”涉及多部門、多專業(yè)體系、多技術(shù)領(lǐng)域，如生態(tài)、城規(guī)、土規(guī)、測(cè)繪、地理、經(jīng)濟(jì)、信息、軟件、計(jì)算等，因此項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)較大、任務(wù)較重、周期較長(zhǎng)，所需項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)較多，各地旗縣市經(jīng)費(fèi)有限，難以保障此項(xiàng)工作有效推進(jìn)。

三、加快推進(jìn)內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”工作的建議

充分學(xué)習(xí)借鑒“多規(guī)合一”試點(diǎn)地區(qū)成果經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合內(nèi)蒙古實(shí)際，就下一步推進(jìn)我區(qū)空間規(guī)劃和“多規(guī)合一”工作，建議如下：

（一）注重“多規(guī)合一”頂層設(shè)計(jì)

充分借鑒國(guó)內(nèi)其他省份經(jīng)驗(yàn)做法，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，按照先總體、后專項(xiàng)，先上級(jí)、后下級(jí)的編制程序，逐步推動(dòng)“多規(guī)合一”工作。建議將國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃“定目標(biāo)”、土地利用總體規(guī)劃“定指標(biāo)”、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃“定坐標(biāo)”融為一體，創(chuàng)新“三統(tǒng)一、二協(xié)調(diào)、一平臺(tái)”（統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一目標(biāo)、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)土地利用、協(xié)調(diào)空間管制，建立“三規(guī)”協(xié)調(diào)實(shí)施平臺(tái)）的編制技術(shù)路線，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)城市一個(gè)空間，一個(gè)空間一個(gè)規(guī)劃”。

建議在我區(qū)主體功能區(qū)規(guī)劃的基礎(chǔ)上編制我區(qū)“多規(guī)合一”總體規(guī)劃，因?yàn)橹黧w功能區(qū)規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性特點(diǎn)，也決定了其能夠統(tǒng)籌空間總體布局的地位。由于現(xiàn)行主體功能區(qū)規(guī)劃主要是區(qū)域開(kāi)發(fā)強(qiáng)度管理，還缺乏區(qū)域全覆蓋的、明晰的城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)等功能空間邊界管控，缺少市縣層面的規(guī)劃支撐，因此需要結(jié)合土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)其加以完善。

要明確市區(qū)責(zé)任和部門分工，建立良好的協(xié)調(diào)制度，保障規(guī)劃、國(guó)土、發(fā)改、環(huán)保等職能部門的充分溝通與協(xié)調(diào)，確保不越位、不缺位、相互補(bǔ)位，保障“多規(guī)合一”成果質(zhì)量、規(guī)劃效果。

（二）注重“多規(guī)合一”標(biāo)準(zhǔn)研究，制定區(qū)級(jí)技術(shù)導(dǎo)則

加快研究制定《內(nèi)蒙古“多規(guī)合一”編制技術(shù)導(dǎo)則》，形成“多規(guī)合一”法定管理辦法，統(tǒng)一“多規(guī)合一”編制技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程，指導(dǎo)全區(qū)各地旗縣市“多規(guī)合一”工作推進(jìn)。

（三）注重“多規(guī)合一”基礎(chǔ)研究，建立自治區(qū)級(jí)智庫(kù)研究支撐體系

“多規(guī)合一”涉及領(lǐng)域?qū)?、專業(yè)廣、技術(shù)復(fù)雜，要加大這一領(lǐng)域的基礎(chǔ)研究，建議成立“多規(guī)合一”研究中心，聯(lián)合自治區(qū)相關(guān)專業(yè)研究部門和區(qū)內(nèi)外專業(yè)研究規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，為我區(qū)創(chuàng)新推進(jìn)空間規(guī)劃改革和全力推進(jìn)“多規(guī)合一”工作提供智力和研究支撐。

（四）強(qiáng)化“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)機(jī)制

建議成立由政府主要領(lǐng)導(dǎo)主持、有關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人為成員的“多規(guī)合一”推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)“多規(guī)合一”工作，形成強(qiáng)有力的組織保障體系和機(jī)制，日常辦事機(jī)構(gòu)可設(shè)在編制總體規(guī)劃的牽頭單位。

在“多規(guī)合一”推進(jìn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，建立全區(qū)統(tǒng)一的“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)信息管理平臺(tái)，逐步將各旗縣市“多規(guī)合一”數(shù)據(jù)庫(kù)納入全區(qū)平臺(tái)體系，同時(shí)為各旗縣市提供平臺(tái)技術(shù)支持，減少重復(fù)開(kāi)發(fā)，節(jié)約高效利用資源。

在試點(diǎn)總結(jié)、示范推廣基礎(chǔ)上，研究制定全區(qū)“多規(guī)合一”推進(jìn)實(shí)施方案，從點(diǎn)到面，從局部到全域，將“多規(guī)合一”工作任務(wù)落到實(shí)處。

（五）加強(qiáng)“多規(guī)合一”保障機(jī)制

一是注重經(jīng)費(fèi)保障，建議設(shè)立“多規(guī)合一”專項(xiàng)資金，自治區(qū)級(jí)補(bǔ)助、旗縣級(jí)配套，提高補(bǔ)助額度，解決項(xiàng)目資金財(cái)政缺口，同時(shí)調(diào)動(dòng)旗縣推動(dòng)“多規(guī)合一”工作的積極性。

對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議范文第2篇

Abstract： In order to safeguard the health of the city's sustainable development， and to ease the contradiction between urban construction land demand and the limited supply of land， urban construction land must walk the road of intensive conservation. Using inductive analysis，comparative analysis， the paper demonstrates the necessity of carrying out intensive use of land for urban construction planning， and points out that it is to build a resource-saving society， to improve the management of urban construction land and to enhance the overall value of the land for urban construction， and identify the problem of including the main management is not the actual performance， lack of planning system， the lack of systemic issues. Finally， it points out that we need carry out intensive use of land for urban construction from the clear targeting， preparation work， improving the organization and management， case studies， and improving the regulatory mechanism， establishing the evaluation system.

關(guān)鍵詞： 城市；建設(shè)用地；集約利用；規(guī)劃

Key words： city；land for construction；intensive use；planning

中圖分類號(hào)：TU984.11+1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2013）14-0007-02

0 引言

伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市建設(shè)用地集約利用受到眾多學(xué)者的關(guān)注[1-5]。但現(xiàn)行對(duì)于城市建設(shè)用地的集約利用研究多側(cè)重于從評(píng)價(jià)方面進(jìn)行[6-8]，而對(duì)于規(guī)劃的研究幾乎處于空白。

目前，國(guó)內(nèi)僅上海市和湖南長(zhǎng)沙開(kāi)展了城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃的相關(guān)探索，但未從系統(tǒng)、全面的角度進(jìn)行研究。

基于此，本文擬通過(guò)論證開(kāi)展城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃的必要性，分析當(dāng)前城市建設(shè)用地在集約利用中存在的問(wèn)題，最后提出開(kāi)展城市建設(shè)用地集約的對(duì)策建議，以全面推動(dòng)城市建設(shè)用地資源的合理開(kāi)發(fā)和高效利用。

1 開(kāi)展城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃的必要性分析

1.1 建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的需要

節(jié)約集約利用土地作為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的重要內(nèi)容，受到國(guó)家的高度重視。黨的十提出“加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制”。國(guó)發(fā)〔2008〕3號(hào)文件指出“將節(jié)約集約用地的要求落實(shí)在政府決策中，落實(shí)到各項(xiàng)建設(shè)中，科學(xué)規(guī)劃用地，著力內(nèi)涵挖潛?！?012年國(guó)土資源部出臺(tái)的《國(guó)土資源部關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)〔2012〕47號(hào)）提出了“規(guī)劃管控、計(jì)劃調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場(chǎng)配置、政策鼓勵(lì)、監(jiān)測(cè)監(jiān)管、考核評(píng)價(jià)、共同責(zé)任”八項(xiàng)制度。通過(guò)建設(shè)用地集約利用規(guī)劃，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，能夠以較少的土地資源消耗來(lái)實(shí)現(xiàn)較大社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)于建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)、推動(dòng)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程和國(guó)家安全具有重要的意義。

1.2 完善城市建設(shè)用地管理的需要

城市建設(shè)用地管理是一個(gè)宏觀復(fù)雜系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市建設(shè)用地管理的過(guò)程同時(shí)也是城市建設(shè)用地利用開(kāi)發(fā)的過(guò)程，現(xiàn)行管理制度下對(duì)城市建設(shè)用地實(shí)施有效管理包括對(duì)建設(shè)用地組織、利用、控制和監(jiān)督等幾方面內(nèi)容。

現(xiàn)行城市建設(shè)用地集約利用主要是通過(guò)土地利用總體規(guī)劃控制城市建設(shè)用地的規(guī)模邊界和擴(kuò)展邊界，通過(guò)城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細(xì)規(guī)劃控制容積率、建筑密度、建筑控制高度等相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行管控，側(cè)重于上限控制與外延限定，而城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃注重下限控制與內(nèi)涵挖潛，對(duì)建設(shè)用地業(yè)態(tài)和時(shí)序進(jìn)行科學(xué)調(diào)控，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)用地的精細(xì)化管理。

1.3 提升城市建設(shè)用地總體價(jià)值的需要

城市土地是土地物質(zhì)和土地資本的綜合體，有價(jià)值的土地資本與無(wú)價(jià)值的土地物質(zhì)相結(jié)合，使得城市土地的使用價(jià)值和價(jià)值都得到提高，土地資本的含量越多，城市土地的價(jià)值也就越大。

城市產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要確定合理的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，充分發(fā)揮城市土地的開(kāi)發(fā)價(jià)值，確保每寸土地的最佳利用。城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃通過(guò)優(yōu)化功能布局、拓展立體空間、控制發(fā)展密度、優(yōu)化物業(yè)形態(tài)等措施，有效的提高城市土地利用率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提升城市建設(shè)用地的總體價(jià)值。

2 現(xiàn)行城市建設(shè)用地集約利用中存在的問(wèn)題

2.1 集約利用管理未實(shí)際履行

節(jié)約集約利用土地資源作為國(guó)土部門的基本職能職責(zé)，應(yīng)由國(guó)土部門嚴(yán)格管理。

但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和發(fā)展的過(guò)程中，在建設(shè)投資多元化，各個(gè)集團(tuán)的利益紛爭(zhēng)，以及不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)下，導(dǎo)致城市建設(shè)用地集約利用管理呈現(xiàn)多頭管理，現(xiàn)行集約利用管理的部門包括國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等部門，多頭管理造成城市建設(shè)在集約利用上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，對(duì)集約利用管理的組織、控制、監(jiān)督缺乏合力，不能集中力量辦大事。

2.2 集約利用規(guī)劃體系缺失

土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、城市控制性詳細(xì)規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃側(cè)重于建設(shè)用地指標(biāo)控制，更多的是偏重于物質(zhì)建設(shè)規(guī)劃，注重確定的規(guī)劃期的人口和用地規(guī)模，對(duì)于城市土地利用基本上仍沿用功能分區(qū)的原則，而對(duì)建設(shè)用地集約利用結(jié)構(gòu)、布局、規(guī)模、時(shí)序缺乏綜合考慮，造成城市建設(shè)用地閑置浪費(fèi)、低效利用，難以形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

2.3 集約利用缺乏系統(tǒng)性

現(xiàn)行集約利用側(cè)重于評(píng)價(jià)，大多通過(guò)構(gòu)建集約利用評(píng)價(jià)模型，測(cè)算不同區(qū)域集約利用度來(lái)評(píng)價(jià)集約利用程度，再提出集約利用的建議，而缺乏集調(diào)查、評(píng)價(jià)、規(guī)劃、監(jiān)測(cè)于一體的集成技術(shù)，難以實(shí)現(xiàn)全程化的集約利用；同時(shí)，現(xiàn)行集約利用側(cè)重于平面開(kāi)發(fā)，缺乏地下空間規(guī)劃，未對(duì)立體空間進(jìn)行相關(guān)集約利用規(guī)劃，難以實(shí)現(xiàn)立體化的集約利用。

3 開(kāi)展城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃的建議

3.1 明確規(guī)劃目標(biāo)定位

城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃是一項(xiàng)土地利用專項(xiàng)規(guī)劃，以土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等法定規(guī)劃為上位規(guī)劃。

城市建設(shè)用地規(guī)劃的核心是以“已開(kāi)發(fā)”土地為對(duì)象，以上位規(guī)劃對(duì)土地利用強(qiáng)度、投入強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)效益的規(guī)劃值為標(biāo)桿，以土地利用狀況的現(xiàn)狀值與規(guī)劃值之差評(píng)價(jià)集約利用度，提出土地利用強(qiáng)度及效益的下限性目標(biāo)，是對(duì)存量建設(shè)用地實(shí)行改造升級(jí)的基礎(chǔ)。

3.2 開(kāi)展規(guī)劃編制工作

建議將城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃上升為政府行為，由各級(jí)政府組織編制城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃。

一是遵循“全面探索、局部試點(diǎn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控”的原則，在全國(guó)選取一個(gè)城市的主城區(qū)進(jìn)行規(guī)劃編制試點(diǎn)；二是在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、完善規(guī)劃，逐步在省（市）層面進(jìn)行推廣；三是待時(shí)機(jī)成熟由各?。ㄊ校┙M織編制?。ㄊ校┏鞘薪ㄔO(shè)用地集約利用規(guī)劃，并最終推動(dòng)全國(guó)城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃的編制。

3.3 完善規(guī)劃組織管理

由政府牽頭國(guó)土、規(guī)劃、建設(shè)等相關(guān)部門成立規(guī)劃編制領(lǐng)導(dǎo)小組，建立工作聯(lián)席會(huì)議制度，組建規(guī)劃編制隊(duì)伍，提出規(guī)劃編制工作方案，落實(shí)工作責(zé)任，及時(shí)啟動(dòng)重大課題研究和專項(xiàng)研究工作。

規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)由各級(jí)財(cái)政啟動(dòng)專項(xiàng)資金進(jìn)行下達(dá)，實(shí)行專款專用，并積極爭(zhēng)取國(guó)家和地方集約利用資金，采取銀行貸款、引進(jìn)社會(huì)資金等多種方式籌集資金，保障規(guī)劃編制的順利進(jìn)行。

3.4 加強(qiáng)規(guī)劃專題研究

開(kāi)展《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與布局優(yōu)化研究》、《城市存量土地挖潛與集約利用規(guī)劃研究》、《地價(jià)與城市建設(shè)用地集約作用機(jī)制研究》、《城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃與相關(guān)規(guī)劃的銜接研究》等重大課題和專題研究，并在規(guī)劃編制中廣泛采用實(shí)地調(diào)研、座談訪問(wèn)、專家論證等多種形式，充分聽(tīng)取社會(huì)各方意見(jiàn)，增強(qiáng)規(guī)劃編制的民主性和科學(xué)性。

3.5 健全規(guī)劃監(jiān)管機(jī)制

建立集約利用規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)監(jiān)管和監(jiān)督機(jī)制，充分運(yùn)用3S技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)等對(duì)規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤監(jiān)測(cè)，依法監(jiān)督和查處城市建設(shè)中的違法用地行為；同時(shí)，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地的批后監(jiān)管，加強(qiáng)規(guī)劃執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，建立行政責(zé)任追究制度，完善規(guī)劃實(shí)施跟蹤管理。

3.6 建立規(guī)劃考核體系

建立城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃考核機(jī)制，對(duì)城市建設(shè)用地集約利用規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行定期考核并公布結(jié)果，作為控制城市建設(shè)用地規(guī)劃、下達(dá)土地利用年度計(jì)劃、開(kāi)發(fā)區(qū)升級(jí)擴(kuò)區(qū)等的依據(jù)；同時(shí)，建立土地供應(yīng)與集約利用規(guī)劃考核結(jié)合的評(píng)估機(jī)制，將增量用地計(jì)劃指標(biāo)和存量建設(shè)用地集約利用狀況掛鉤，建立長(zhǎng)效的評(píng)估激勵(lì)機(jī)制。

參考文獻(xiàn)：

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對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議范文第3篇

【關(guān)鍵詞】上海市；城市總體規(guī)劃；土地利用總體規(guī)劃；銜接

一、 背景

土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃都肩負(fù)著推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)發(fā)展、保護(hù)國(guó)土資源、維護(hù)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的重要職責(zé)，是指導(dǎo)城鄉(xiāng)規(guī)劃和建設(shè)的重要綱領(lǐng)性文件；兩者有序銜接、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對(duì)于加快上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變具有十分重要的意義。

上海市以規(guī)劃和國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)整合為契機(jī)，大力推進(jìn)土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的“兩規(guī)銜接”工作研究及實(shí)踐。

1、 政策的要求

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第22條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模?！薄冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第5條也明確規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃相銜接。”

2、 發(fā)展形勢(shì)的需求

上海的土地規(guī)劃和管理工作面臨著“資源緊約束”階段發(fā)展轉(zhuǎn)型的必然要求。規(guī)劃期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展使得城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍將保持較高用地需求，土地資源供需矛盾日益突出。同時(shí)，規(guī)劃要努力推動(dòng)上海經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由投資驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)發(fā)展由依靠傳統(tǒng)要素向依靠新興要素轉(zhuǎn)變、城鎮(zhèn)發(fā)展由規(guī)模擴(kuò)張向功能提升轉(zhuǎn)變，探索資源節(jié)約型的新型發(fā)展之路。

因此，加快 “兩規(guī)銜接”工作，一是有利于進(jìn)一步貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院批復(fù)的《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》，促進(jìn)土地集約節(jié)約利用，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；二是有利于發(fā)揮規(guī)劃土地機(jī)構(gòu)整合的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)；三是有利于為維護(hù)上海長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和生態(tài)安全預(yù)留空間，促進(jìn)上海城市可持續(xù)發(fā)展。

3、 當(dāng)前存在的主要問(wèn)題

《上海市土地利用總體規(guī)劃（1997-2010）》和《上海市城市總體規(guī)劃（1999-2020）》分別于1999年和2001年經(jīng)國(guó)務(wù)院正式批復(fù)。近年來(lái)，土地資源的開(kāi)發(fā)利用和城市規(guī)劃的有效實(shí)施推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，但也面臨著一些矛盾。

既有規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模很大，城市規(guī)劃總量超過(guò)下達(dá)指標(biāo)

從既有規(guī)劃情況分析，城市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)模已經(jīng)超過(guò)了國(guó)家分配指標(biāo)。

中心城向外蔓延式發(fā)展現(xiàn)象比較突出，空間結(jié)構(gòu)亟需優(yōu)化

中心城規(guī)劃楔形綠地與敏感區(qū)建設(shè)和控制力度較弱，寶山、閔行等集中城市化地區(qū)實(shí)際已與中心城連為一體，中心城西部地區(qū)已經(jīng)成為外來(lái)人口集聚、建設(shè)用地明顯擴(kuò)張的地區(qū)，引發(fā)了空間、交通、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)和環(huán)境等一系列問(wèn)題。

建設(shè)用地結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化，產(chǎn)出效能亟需提高

目前土地利用仍然主要延續(xù)外延式的擴(kuò)展方式。2008年全市工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)（區(qū)）用地約占現(xiàn)狀建設(shè)用地總量的三分之一，相對(duì)偏高，產(chǎn)出效益區(qū)域差異比較突出。

耕地后備資源有限，占補(bǔ)平衡問(wèn)題比較突出

上海是土地資源缺乏型城市，后備耕地資源有限。

二、 實(shí)踐的思路和原則

城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃在各自編制過(guò)程中形成了不同的工作平臺(tái)、技術(shù)手段、方法與內(nèi)容，要做到兩規(guī)銜接必然先要統(tǒng)一兩規(guī)的技術(shù)層面，同時(shí)確定兩規(guī)的各自主導(dǎo)的部分與共同協(xié)作的部分。

1、 科學(xué)確定規(guī)模，合理集約布局

兩規(guī)的核心都是用地規(guī)模與布局，兩規(guī)銜接工作重點(diǎn)是確定建設(shè)用地和基本農(nóng)田的規(guī)模和布局。在長(zhǎng)期的編制過(guò)程中城市規(guī)劃較側(cè)重于建設(shè)用地的規(guī)模與布局，基于人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)的規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模往往較大；而土地利用規(guī)劃嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，依據(jù)上一級(jí)下達(dá)的基本農(nóng)田保有量、建設(shè)用地總規(guī)模、建設(shè)占用耕地面積等指標(biāo)進(jìn)行控制，重在控制。

建設(shè)用地以及基本農(nóng)田規(guī)模均是國(guó)土部下達(dá)的剛性指標(biāo)，因此兩規(guī)銜接工作在規(guī)模方面以土地利用規(guī)劃為準(zhǔn)，而城市規(guī)劃則在空間布局方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。

2、 制定技術(shù)路線，建立充分協(xié)調(diào)的技術(shù)平臺(tái)

為協(xié)調(diào)用地規(guī)模與布局，兩規(guī)銜接的技術(shù)路線主要分為：梳理、疊加和增減三個(gè)階段。其中，在梳理階段，土地利用和城市規(guī)劃分別主要梳理土地利用現(xiàn)狀和規(guī)劃項(xiàng)目；在疊加階段，將基本農(nóng)田和現(xiàn)狀建設(shè)用地分別與城市規(guī)劃方案進(jìn)行疊加，在此基礎(chǔ)上分析建設(shè)用地和基本農(nóng)田；在增減階段，確保近期重點(diǎn)條塊項(xiàng)目和重要的生態(tài)廊道，增減規(guī)劃建設(shè)范圍，消減規(guī)劃建設(shè)范圍外的現(xiàn)狀建設(shè)用地，以確保基本農(nóng)田規(guī)模并優(yōu)化建設(shè)用地布局。

對(duì)接用地分類，統(tǒng)一統(tǒng)計(jì)口徑

兩規(guī)銜接的基礎(chǔ)是用地分類標(biāo)準(zhǔn)的銜接。鑒于國(guó)土部下達(dá)建設(shè)用地指標(biāo)的內(nèi)涵，在用地分類對(duì)接中建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)口徑將包括農(nóng)村建設(shè)用地。

利用現(xiàn)有基礎(chǔ)，建立工作底版

兩規(guī)銜接的基礎(chǔ)是工作底版的統(tǒng)一，從而可以面向不同的規(guī)劃編制規(guī)范，靈活的加以分合。本次兩規(guī)銜接底版的精度采用1：2000，既兼顧了總體規(guī)劃的表現(xiàn)力，也符合項(xiàng)目審批的需求。

結(jié)合工作特點(diǎn)，確定工作平臺(tái)

本次銜接中AUTOCAD被確定為初期落實(shí)建設(shè)用地布局時(shí)的工作平臺(tái)，而ARCGIS則作為后期計(jì)算建設(shè)用地規(guī)模、落實(shí)基本農(nóng)田布局以及出成果圖紙的工作平臺(tái)。

三、 研究思考及建議

上海市前期的兩規(guī)銜接工作對(duì)主要技術(shù)問(wèn)題提出了解決方法，形成了較為可行的成果內(nèi)容和技術(shù)路線。但是在工作中仍然遺留了部分不足之處，需在今后工作中進(jìn)一步研究解決。

1、 建立長(zhǎng)效機(jī)制

通過(guò)上海市本輪“兩規(guī)銜接”工作的開(kāi)展，雖然經(jīng)歷了兩規(guī)矛盾充分暴露時(shí)的困難和壓力，但最終還是體會(huì)到在城市化進(jìn)程高速發(fā)展時(shí)期這項(xiàng)工作對(duì)城市有序發(fā)展的重要性。建議組織編制兩規(guī)的管理部門及上級(jí)部門應(yīng)充分重視“兩規(guī)銜接”工作，并為其建立一種長(zhǎng)效機(jī)制進(jìn)行推廣。

2、 創(chuàng)造良好的政策環(huán)境

由于我國(guó)規(guī)劃管理部門和土地管理部門合并設(shè)立和單獨(dú)設(shè)立兩種模式，對(duì)“兩規(guī)銜接”工作的具體開(kāi)展也可以采取兩種模式。兩部門合并設(shè)立的地區(qū)可由市規(guī)土局牽頭，邀請(qǐng)具有高資質(zhì)的城市規(guī)劃設(shè)計(jì)院和土地利用規(guī)劃院聯(lián)合參加編制，將城市規(guī)劃的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃充分銜接，形成“兩規(guī)銜接”研究成果，作為深入編制同一個(gè)區(qū)域城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的依據(jù)。兩部門獨(dú)立設(shè)置的地區(qū)可提請(qǐng)當(dāng)?shù)卣疇款^建立兩個(gè)部門充分協(xié)調(diào)的機(jī)制或成立共同參與的編制組織。

3、 加強(qiáng)交流與合作

針對(duì)“兩規(guī)銜接”具體工作的開(kāi)展，基本技術(shù)路線和思路應(yīng)該是一致的，由于我國(guó)各地城市的具體情況不一致，所面臨的困難也不盡相同，處理的方式方法會(huì)很多，也呼吁從事此項(xiàng)工作的設(shè)計(jì)院加強(qiáng)聯(lián)系和交流，互相傳授經(jīng)驗(yàn)，將“兩規(guī)銜接”研究工作長(zhǎng)期深入開(kāi)展下去。

參考文獻(xiàn)：

1） 胡俊，規(guī)劃的變革與變革的規(guī)劃――上海城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”的實(shí)踐與思考 [J]. 城市規(guī)劃，2010（06）.

對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議范文第4篇

楊維剛說(shuō)，我國(guó)高度重視空間規(guī)劃工作，各相關(guān)部門主導(dǎo)編制了國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃等一系列規(guī)劃，對(duì)推進(jìn)相關(guān)工作起到了重要作用。但是，由于各部門工作側(cè)重點(diǎn)不同，規(guī)劃協(xié)調(diào)程度不夠，各種規(guī)劃在同一空間背景下的內(nèi)容存在較大的差異性，或多或少存在規(guī)劃體系紊亂、規(guī)劃數(shù)量過(guò)多、規(guī)劃功能定位不清晰等問(wèn)題。

如何破解這一難題，楊維剛提出了自己的思路：隨著信息化技術(shù)的快速發(fā)展，特別是全國(guó)地理信息公共服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)應(yīng)用，實(shí)行信息化條件下的規(guī)劃合一已具備技術(shù)基礎(chǔ)。當(dāng)前，關(guān)鍵是要在統(tǒng)一的地理信息公共服務(wù)平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)。

“規(guī)劃是一門集技術(shù)、藝術(shù)于一體的科學(xué)。一項(xiàng)規(guī)劃的制定，不僅需要大量的創(chuàng)意，還需要各種技術(shù)來(lái)保證其科學(xué)性、前瞻性和可操作性。地理信息公共服務(wù)平臺(tái)依托測(cè)繪地信部門現(xiàn)有地理信息生產(chǎn)、更新與服務(wù)體系，以互聯(lián)網(wǎng)、電子政務(wù)網(wǎng)為載體，把分散在各地各部門的地理信息數(shù)據(jù)資源整合為一體化的公共地理信息數(shù)據(jù)體系，為政府、專業(yè)部門、企業(yè)和公眾提供‘一站式’地理信息服務(wù)，并在此基礎(chǔ)上形成與各部門分建共享、聯(lián)動(dòng)更新和協(xié)同服務(wù)的地理信息資源共建共享機(jī)制，從而消除因分級(jí)管理、各部門信息資源難以共享造成的信息孤島、數(shù)字鴻溝。這就為實(shí)現(xiàn)三個(gè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)共享提供了及時(shí)、可靠、準(zhǔn)確、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。當(dāng)務(wù)之急是從根本上確保平臺(tái)在規(guī)劃制定中作為地理空間背景的唯一性和權(quán)威性?！睏罹S剛的話語(yǔ)之中透著迫切。

對(duì)國(guó)土空間總體規(guī)劃的建議范文第5篇

關(guān)鍵詞：砂石土資源 允許開(kāi)采區(qū) 集中開(kāi)采區(qū) 備選開(kāi)采區(qū)

中圖分類號(hào)：F062.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）08-069-02

砂石土類礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)與區(qū)域發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和民生改善息息相關(guān)。近年來(lái)，隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展，對(duì)建筑原材料特別是砂石土資源的需求不斷加大。為進(jìn)一步優(yōu)化布局、規(guī)范秩序，2015年，國(guó)土資源部印發(fā)《省級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程和市縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃編制指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)土資廳發(fā)[2015]9號(hào)）中，明確提出，劃定砂石土資源的允許開(kāi)采區(qū)、集中開(kāi)采區(qū)和備選開(kāi)采區(qū)，強(qiáng)化對(duì)砂石土類資源開(kāi)發(fā)的統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)合理布局、規(guī)模有序開(kāi)采。

一、砂石土資源“三區(qū)”管理的重大意義

（一）推進(jìn)市縣級(jí)規(guī)劃管理改革的需要

2014年11月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見(jiàn)》（發(fā)改規(guī)劃[2014]2477號(hào)），要求針對(duì)目前市縣各類空間管制分區(qū)數(shù)量過(guò)多、內(nèi)容太雜、缺乏統(tǒng)籌、難以銜接等問(wèn)題，大力推進(jìn)“多規(guī)合一”，按照主體功能區(qū)規(guī)劃要求，以行政邊界和自然邊界相結(jié)合，合理布局城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，形成統(tǒng)領(lǐng)市縣發(fā)展全局的規(guī)劃藍(lán)圖、布局總圖。合理劃分砂石土資源的允許區(qū)、集中區(qū)、備選區(qū)，有利于實(shí)現(xiàn)集中開(kāi)采，既有利于市縣空間開(kāi)發(fā)格局優(yōu)化，又有利于保障資源供應(yīng)和民生改善需求。

（二）優(yōu)化砂石土資源開(kāi)局的需要

按照《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》（1998年國(guó)務(wù)院令第241號(hào)）和《礦產(chǎn)勘查開(kāi)采目錄》有關(guān)規(guī)定，對(duì)砂石土采礦權(quán)的審批發(fā)證以市、縣級(jí)主管部門為主，并且要以招標(biāo)、拍賣和掛牌的方式出讓。截至目前，我國(guó)共有砂石土礦采礦權(quán)約4.4萬(wàn)個(gè)，登記面積約6200平方千米，登記生產(chǎn)規(guī)模為58.8億噸。點(diǎn)多面廣、環(huán)境擾動(dòng)大的基本特點(diǎn)。劃定“三區(qū)”，通過(guò)政策引導(dǎo)，可以促進(jìn)砂石土資源集中開(kāi)發(fā)、集中治理，優(yōu)化布局，同時(shí)最大限度減少對(duì)環(huán)境的擾動(dòng)。

（三）優(yōu)化砂石土資源審批管理改革的需要

礦業(yè)權(quán)設(shè)置方案的編制與實(shí)施，對(duì)規(guī)范砂石土資源開(kāi)發(fā)秩序，優(yōu)化礦山布局方面發(fā)揮了不可替代的作用。但是，地方也反映，由于配號(hào)系統(tǒng)程序繁瑣、技術(shù)復(fù)雜等，影響了市縣砂石土審批發(fā)證審批效率。按照“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”總體要求，有必要通過(guò)劃定“三區(qū)”管理，強(qiáng)化宏觀引導(dǎo)，減少微觀控制。

二、砂石土資源“三區(qū)”劃定思路與方法

（一）加強(qiáng)基礎(chǔ)調(diào)查，摸清砂石土資源分布情況

以市、縣為單元，組織技術(shù)力量開(kāi)展資源普查工作。一是摸清砂石土資源的空間分布基本情況和資源儲(chǔ)量，二是摸清砂石土礦開(kāi)發(fā)利用主要礦種、采礦權(quán)分布、礦山數(shù)量、產(chǎn)能產(chǎn)量等。三是調(diào)查研究區(qū)域市場(chǎng)需求情況。同時(shí)收集、研究相關(guān)資料，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，為劃定“三區(qū)”方案夯實(shí)基礎(chǔ)。

（二）允許開(kāi)采區(qū)劃定思路與要求

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前正在編制的第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃有兩種思路。一是“反規(guī)劃”思路。按照法律法規(guī)、規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)程等要求，將自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、重要飲用水源地等具有生態(tài)環(huán)境保護(hù)功能的區(qū)域，以及在現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件下，不能合理利用資源，或者一旦開(kāi)發(fā)會(huì)造成嚴(yán)重資源環(huán)境破壞浪費(fèi)的區(qū)域劃定為禁止開(kāi)采區(qū)（市縣可結(jié)合實(shí)際適當(dāng)補(bǔ)充），明確本區(qū)域禁止開(kāi)采砂石粘土的區(qū)域。按照該思路，禁止開(kāi)采區(qū)以外，即是允許開(kāi)采區(qū)。二是“正規(guī)劃”思路。在市縣范圍內(nèi)，結(jié)合資源分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等要素，直接圈定允許開(kāi)采砂石土資源的區(qū)域。

（三）集中開(kāi)采區(qū)劃定思路與要求

根據(jù)資源分布情況，綜合考慮產(chǎn)業(yè)布局、城鎮(zhèn)化發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等因素，以及環(huán)境、林業(yè)、土地利用等要求，劃定集中開(kāi)采區(qū)，促進(jìn)規(guī)模集約開(kāi)發(fā)。集中開(kāi)采區(qū)的劃定，要多部門聯(lián)合踏勘，共同確定，盡量避讓油氣、煤炭等重要礦產(chǎn)開(kāi)采或者資源分布區(qū)。同時(shí)應(yīng)當(dāng)具備一定資源基礎(chǔ)（靜態(tài)服務(wù)保障年限為10年或更長(zhǎng)）、具有或可以規(guī)劃一定的深加工配套產(chǎn)業(yè)、具有經(jīng)濟(jì)合理的運(yùn)輸半徑、較強(qiáng)的資源環(huán)境承載能力等條件。需要說(shuō)明的是，各市縣資源條件不同，不一定都能合理劃出集中開(kāi)采區(qū)。只要符合實(shí)際的，集中、規(guī)模開(kāi)發(fā)即可。

（四）備選開(kāi)采區(qū)劃定思路與要求

主要是為了保障縣級(jí)以上重大交通、水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及通村油路、義教工程、扶貧攻堅(jiān)等農(nóng)村公益基礎(chǔ)建設(shè)需要，劃定的滿足項(xiàng)目臨時(shí)需要的備選開(kāi)采區(qū)。備選區(qū)劃定中，要與其他規(guī)劃做好銜接，加強(qiáng)前瞻研判，提高備選開(kāi)采區(qū)選址的準(zhǔn)確性和有效性。

三、砂石土資源“三區(qū)”管理的政策措施

筆者認(rèn)為，劃定“三區(qū)”，主要目的是通過(guò)制定差別化的分區(qū)管理政策，堅(jiān)持“一礦一策”，逐步關(guān)停禁采區(qū)內(nèi)的礦山，嚴(yán)格管理備選開(kāi)采區(qū)內(nèi)資源開(kāi)發(fā)，積極引導(dǎo)礦山向集中開(kāi)采區(qū)內(nèi)集聚，促進(jìn)布局優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、安全和社會(huì)效益相統(tǒng)一。

（一）逐步關(guān)閉規(guī)劃禁采區(qū)內(nèi)的礦山

一是對(duì)于有意愿繼續(xù)從事砂石土開(kāi)采的礦山企業(yè)，探索儲(chǔ)量等值置換等方式向集中開(kāi)采區(qū)聚集，并按照礦山治理、生態(tài)修復(fù)、土地復(fù)墾、打造景觀“四位一體”的思路，對(duì)廢棄、關(guān)閉礦山實(shí)施生態(tài)改造，并與工礦廢棄地治理、復(fù)墾復(fù)耕等政策做好銜接。二是對(duì)于違規(guī)違法開(kāi)采的礦山，要堅(jiān)決予以關(guān)閉。三是對(duì)于證照齊全又不想轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)產(chǎn)的企業(yè)，到期不再延續(xù)，提出關(guān)閉方案和補(bǔ)償措施。

（二）關(guān)于允許開(kāi)采區(qū)內(nèi)的礦山企業(yè)

有意愿向集中開(kāi)采區(qū)轉(zhuǎn)移的企業(yè)，予以鼓勵(lì)，按照“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜漁則漁、宜水則水、宜建則建”原則，加強(qiáng)原礦區(qū)的綜合整治。希望在原址繼續(xù)開(kāi)展開(kāi)采活動(dòng)的，要加強(qiáng)技術(shù)改造，促進(jìn)綠色開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)型升級(jí)。需要注意的是：按照兩種不同思路劃定的允許開(kāi)采區(qū)內(nèi)涵不同、管理要求也不相同。一是“反規(guī)劃”劃定的允許開(kāi)采區(qū)。筆者認(rèn)為，這個(gè)范圍會(huì)相對(duì)比較大，允許開(kāi)采的地方，按照“法無(wú)禁止即可為”的思路，是合法的，未必是最合理、最符合規(guī)劃意圖的。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)集中開(kāi)采區(qū)管理。允許開(kāi)采區(qū)是作為“過(guò)渡期”考慮，逐步清理允許開(kāi)采區(qū)，最終達(dá)到集中開(kāi)采目的。二是“正規(guī)劃”劃定的允許開(kāi)采區(qū)。這種思路劃定的允許開(kāi)采區(qū)，筆者認(rèn)為，應(yīng)該類似于集中開(kāi)采區(qū)，是現(xiàn)實(shí)條件下，布局最合理、最經(jīng)濟(jì)等規(guī)劃布局。同理，這樣的話，“禁止開(kāi)采區(qū)”范圍會(huì)比較大，包括法定禁止和人為禁止兩部分，要制定差別化政策，有序處置里面的礦山企業(yè)。

（三）對(duì)于備選開(kāi)采區(qū)

要科學(xué)合理制定備選開(kāi)采區(qū)內(nèi)資源開(kāi)采動(dòng)用的規(guī)劃準(zhǔn)入條件和規(guī)則。建議各地可以按照“資源開(kāi)發(fā)隨著工程項(xiàng)目走”的思路進(jìn)行管理，在建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)，臨時(shí)開(kāi)采砂、石、土等資源用于本工程項(xiàng)目建設(shè)的，可不辦理采礦許可證，但竣工后不得再開(kāi)采，并依法履行礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)責(zé)任；在項(xiàng)目批準(zhǔn)用地范圍以外開(kāi)采砂、石、土等資源的，必須按照法律要求申請(qǐng)辦理采礦許可證，同時(shí)采挖的砂石土也不能用于商業(yè)銷售或用于其他工程項(xiàng)目。

（四）對(duì)于集中開(kāi)采區(qū)

大力推進(jìn)集中開(kāi)采區(qū)，是砂石土規(guī)劃管理的最高層次目標(biāo)。建議參照工業(yè)園區(qū)管理模式，可將開(kāi)采區(qū)域和砂石深加工產(chǎn)業(yè)作為整體的集中區(qū)（或產(chǎn)業(yè)園區(qū)），可也兩者相對(duì)獨(dú)立。政府主要是“筑巢引鳳”，做好交通設(shè)施、能源設(shè)施、通訊平臺(tái)等基礎(chǔ)建設(shè)，加強(qiáng)土地利用、投資融資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等政策支持。新設(shè)砂石土開(kāi)采項(xiàng)目都要在集中開(kāi)采區(qū)內(nèi)布局。要從山體景觀保護(hù)、與交通線路、民生設(shè)施、已有礦山等保持合理安全距離，以及環(huán)境保護(hù)、開(kāi)采方式、安全生產(chǎn)等方面提出準(zhǔn)入要求。從價(jià)款、稅費(fèi)等方面提出促進(jìn)砂石土開(kāi)采及產(chǎn)業(yè)向集中開(kāi)采區(qū)聚集的政策措施?？伞笆虑啊眲澏ㄩ_(kāi)采規(guī)劃區(qū)塊，指導(dǎo)礦業(yè)權(quán)合理布局。同時(shí)，積極發(fā)展新型墻體材料等具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的下游產(chǎn)業(yè)，引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。

四、砂石土資源“三區(qū)”管理工作保障建議

主要是注重加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大公眾參與，實(shí)現(xiàn)多方共贏。一是成立以市、縣政府牽頭，國(guó)土、規(guī)劃、公安、安監(jiān)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等部門及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府共同參與的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌指導(dǎo)相關(guān)工作。二是深入宣傳砂石土類資源開(kāi)發(fā)空間布局優(yōu)化的重要意義和政策措施，使相關(guān)利益主體主動(dòng)參與、積極配合，營(yíng)造良好輿論和工作環(huán)境。三是建立目標(biāo)責(zé)任制，明確分工，嚴(yán)格考核。

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