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黨的領導作用最終是靠黨的組織系統(tǒng)的工作來實現(xiàn)的，組織自身的狀態(tài)——結構合理、內(nèi)部關系正常、功能健全，是系統(tǒng)穩(wěn)定有序的表現(xiàn)，是黨賴以生存和發(fā)展并完成其歷史任務的堅實基礎。一個結構失衡、內(nèi)部關系紊亂、功能不全的病態(tài)組織系統(tǒng)必然是渙散的和軟弱無力的。

一些人把黨內(nèi)民主中的“民主”與民主集中制中的“民主”視為同一事物、等量齊觀，在談到黨內(nèi)民主時，以為側重的是民主，在談到民主集中制時，則以為側重的是集中。這就等于把“民主集中制”看作是“民主”和“集中”一前一后兩個過程的機械相加，并且把領導者個人和書記個人看成是“集中”的主體。

黨的代表大會及其選出的委員會權力、權威不到位、黨的領導者個人尤其是“一把手”的權力卻過分集中，是黨內(nèi)民主發(fā)展和民主集中制貫徹的根本障礙。理順和規(guī)范黨內(nèi)權力關系，應以保障黨員權力主體地位和黨內(nèi)權力科學配置、相互制衡和公正有效運作為重點，安排好黨內(nèi)權力的賦予、切割、劃分、行使、監(jiān)督和終止方面的配套制度和程序。

建黨80多年的實踐充分證明，黨的制度建設更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，對于維護黨員權利和集中領導，保證黨員在重要問題上的統(tǒng)一行動，始終保持共產(chǎn)黨員先進性，不斷提高黨的執(zhí)政能力和領導水平，具有十分重要的現(xiàn)實意義。民主集中制作為黨的制度建設的重點，是黨的根本組織原則和黨內(nèi)生活必須遵循的基本準則，是實現(xiàn)決策科學化、民主化必不可少的制度保證。黨的十七大報告明確指出，要“以健全民主集中制為重點加強制度建設”，這既是對民主集中制與黨的制度建設辯證關系的科學闡述，也對新時期加強黨的制度建設提出了根本方向和具體指導。

一、健全民主集中制成為制度建設重點的原因分析

黨的建設是一個龐大的系統(tǒng)工程，包括思想建設、組織建設、作風建設、制度建設和反腐倡廉建設。黨的制度大致包括組織制度、領導制度、工作制度、生活制度等內(nèi)容，對于黨的制度建設而言，每一項制度都具有十分重要的地位和作用，必不可少。然而，民主集中制作為制度建設的一個重要組成部分，與其他制度建設的地位作用不同，民主集中制是制度建設的核心內(nèi)容和主要部分，因此，必須把健全民主集中制作為黨的制度建設的重點。

第一，把健全民主集中制作為制度建設的重點，是由民主集中制在黨的各項制度中的重要地位決定的。民主集中制在黨的制度體系中居于統(tǒng)領地位，其它制度的職能都源于民主集中制的要求，蘊含和體現(xiàn)了民主集中制的精神，都維系于民主集中制這條紅線，是民主集中制在黨的建設的不同角度、不同范疇、不同領域的具體表現(xiàn)形式。其一，黨的組織制度是民主集中制在組織工作中的具體運用。黨的組織機構是根據(jù)民主集中制基本規(guī)律設置的；黨的組織發(fā)展工作是在民主集中制指導下開展的；干部管理的過程同樣是貫徹落實民主集中制的過程。其二，黨的領導制度是民主集中制在黨的領導工作中的具體體現(xiàn)。黨的領導機關是按照民主集中制設置的，《黨章》明確規(guī)定：黨的各級領導機關都由選舉產(chǎn)生，這本身就是一個民主集中的過程；黨領導過程中的決策工作就是一個廣泛發(fā)揚民主，集中群眾正確意見的過程，組織實施則是從群眾中來又到群眾中去，接受實踐檢驗、接受群眾監(jiān)督的過程。其三，黨的生活制度是民主集中制在黨內(nèi)日?；顒又械木唧w實施。黨內(nèi)生活制度離不開民主集中制關于“四個服從”的基本內(nèi)容；《黨章》規(guī)定了共產(chǎn)黨員的八項權利和八項義務，關于黨員權利的規(guī)定，就是充分發(fā)揚黨內(nèi)民主的問題，關于黨員義務的規(guī)定，就是維護黨內(nèi)集中的問題。其四，黨的工作制度是民主集中制在黨的管理事務中的具體展開。民主集中制是形成黨的工作科學運行機制的基本依據(jù)。民主集中制明確規(guī)定了黨員與黨員領導干部之間、黨員領導干部之間、黨員與組織之間、領導干部與組織之間、組織與組織之間的基本關系，它為黨的工作正常運行理清了頭緒，為黨的管理科學化打下了基礎。

第二，把健全民主集中制作為制度建設的重點，是由民主集中制的基本功能決定的。我們知道，制度更具有穩(wěn)定性，這是我們不斷加強制度建設的根本原因。制度為什么具有穩(wěn)定性，究竟通過哪一項制度的哪一項功能來實現(xiàn)穩(wěn)定性？正確理解這一問題，仍然需要從民主集中制在各項制度中的特殊功能入手。民主集中制在維護穩(wěn)定性方面具有非同尋常的功能。作為黨的一項制度，民主集中制除了在保障黨員正當權益，維護黨的集中統(tǒng)一，保證決策科學等方面的具體功能之外，還具有十分重要的“維系”功能，這既是民主集中制的基本作用，也是制度建設“穩(wěn)定性”的集中體現(xiàn)。因為黨的領導作用最終是靠黨的組織系統(tǒng)的工作來實現(xiàn)的，組織自身的狀態(tài)——結構合理、內(nèi)部關系正常、功能健全，是系統(tǒng)穩(wěn)定有序的表現(xiàn)，是黨賴以生存和發(fā)展并完成其歷史任務的堅實基礎。一個結構失衡、內(nèi)部關系紊亂、功能不全的病態(tài)組織系統(tǒng)必然是渙散的和軟弱無力的。民主集中制通過統(tǒng)領黨的各項制度，維系黨的組織系統(tǒng)的合理結構，維系黨的組織系統(tǒng)內(nèi)部的正常關系，維系黨的組織系統(tǒng)的特定功能，使它們構成結構穩(wěn)固、相互協(xié)調(diào)、運轉(zhuǎn)有序的有機整體，從而保持黨的各項制度和運行機制不因領導人的變化而變化，不因領導人的注意力和看法的變化而變化，實現(xiàn)黨的建設“硬件”、“軟件”的穩(wěn)固、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。

第三，把健全民主集中制作為制度建設的重點，是由貫徹落實民主集中制存在的一些現(xiàn)實問題決定的。貫徹落實好民主集中制，無論對于推進黨的建設新的偉大工程，還是對于推進中國特色社會主義偉大事業(yè)都具有非同尋常的意義。改革開放以來，我們黨以一往無前的進取精神和求真務實的創(chuàng)新實踐，不斷把黨的建設新的偉大工程向前推進，在堅持和完善民主集中制方面探索和形成了許多新鮮經(jīng)驗，黨的各級組織在堅持和完善民主集中制方面也做了大量工作。然而，必須看到，面對復雜多變的國際形勢，面對改革發(fā)展穩(wěn)定的艱巨任務，面對黨員隊伍結構新的變化，在各種不同類型的黨組織中，黨的民主集中制建設也出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，成為黨的制度建設乃至黨的建設的“梗阻”。這些問題主要表現(xiàn)在三個方面：一是民主不夠和集中不力的問題同時存在。有的一把手對集中情有獨衷，習慣于搞一言堂，口頭上講的是民主集中，實際上搞的是獨斷專行；有的常常是書記先拿出主意，再讓大家“民主通過”，走走過場了事。有些黨員干部在貫徹民主集中制問題上采取實用主義的態(tài)度，無視組織紀律，自由散漫，在對待上級和下級、集體與個人的關系問題上，一切以個人或小團體的利益為轉(zhuǎn)移；有的把民主作為用來對付上級的對策，把集中作為用來對付下級的手段，把自己排除在民主集中制制度之外。二是集體領導與個人分工負責存在著偏差。一些領導班子團結意識淡漠，名利思想嚴重；工作配合不好，分工變成分家，分權變成拆臺；有的則互相插手，互相扯皮，彼此推諉。三是在黨委議事和決策機制方面仍然存在“做表面文章”的現(xiàn)象。有的議事規(guī)則和決策程序不完善，有的雖然有議事規(guī)則，但形同虛設，不嚴格按程序行事，有的黨委全委會不按期召開。民主集中制方面存在的諸多問題已經(jīng)影響到黨的其他各項建設的順利進行，必須把健全民主集中制作為黨的制度建設的重點。

二、健全民主集中制需要科學理解和把握的三個關系

民主集中制貫徹落實得好壞除了與制度、體制及機制相關外，還與廣大黨員尤其是領導干部對民主集中制內(nèi)涵及外延的認識有著密切關系。如果對民主集中制的基本原則和運行機制把握不準、認識片面，實踐中難免出現(xiàn)問題和偏差。樹立科學正確的民主集中制觀念需要正確把握三個基本關系。

一是正確認識黨內(nèi)民主中的“民主”與民主集中制中的“民主”的關系。一些人把黨內(nèi)民主中的“民主”與民主集中制中的“民主”視為同一事物、等量齊觀，在談到黨內(nèi)民主時，以為側重的是民主，在談到民主集中制時，則以為側重的是集中。這樣的認識導致在落實民主集中制過程中出現(xiàn)偏差：在領導干部和群眾的關系上，強調(diào)先群眾民主，后領導集中；在黨委會內(nèi)部的關系上，強調(diào)先委員民主，后書記集中。這就等于把“民主集中制”看作是“民主”和“集中”一前一后兩個過程的機械相加，并且把領導者個人和書記個人看成是“集中”的主體。這些認識割裂了“民主”與“集中”辯證統(tǒng)一的關系和內(nèi)在有機的聯(lián)系，并且由于把領導者個人和書記個人看成是“集中”的主體而極易導致民主集中制扭曲變形為個人集權制。黨內(nèi)民主與民主集中制中的“民主”是兩種不同性質(zhì)的范疇。黨內(nèi)民主作為黨內(nèi)政治生活的基本原則，它表明黨的民主性質(zhì)，是對黨的性質(zhì)的一種內(nèi)在本質(zhì)規(guī)定，屬于政治范疇，它與黨的性質(zhì)緊密相連；而民主集中制是組織原則，屬于組織范疇。黨內(nèi)民主這一政治原則要比民主集中制這一組織原則更根本、更具有基礎性，處于更高層次和更高地位。如果把它們放在同一層次上，甚至把民主集中制置于高于黨內(nèi)民主的地位，就會本末倒置。

二是正確認識“服從多數(shù)”與“服從真理”的關系。堅持民主集中制最根本的初衷在于努力達到?jīng)Q策的科學性，按照自然及社會發(fā)展內(nèi)在固有的規(guī)律性來辦事，最終實現(xiàn)最廣大人民的根本利益，即服從多數(shù)——服從真理——維護多數(shù)（多數(shù)人的根本利益），服從多數(shù)是手段而不是最終目的。應該說，在絕大多數(shù)情況下，服從多數(shù)與服從真理是能夠統(tǒng)一起來的，然而任何事物都不是絕對的，真理在有些情況下是掌握在少數(shù)人手中的，雖然這并非常態(tài)，但我們也不能因此完全不警惕、不關注、不重視這些“非常態(tài)”，應該具體問題具體分析，盡量避免因形式害內(nèi)容、因手段害目的現(xiàn)象的發(fā)生。一方面，要充分認識到“少數(shù)服從多數(shù)”這一原則既有量的要求，又有質(zhì)的規(guī)定，是質(zhì)與量的辯證統(tǒng)一，避免簡單化的傾向?！饵h章》明確規(guī)定：“如對重要問題發(fā)生爭論，雙方人數(shù)接近，除了在緊急情況下必須按多數(shù)意見執(zhí)行外，應當暫緩作出決定，進一步調(diào)查研究，交換意見，下次再表決；在特殊情況下，也可將爭論情況向上級組織報告，請求裁決?！边@樣，就在一定程度上克服了把服從多數(shù)與服從真理割裂開來的機率。另一方面，要在服從多數(shù)的基礎上尊重少數(shù)，充分重視少數(shù)人的意見，分析少數(shù)人意見產(chǎn)生的出發(fā)點和形成原因，反復進行比對，不能以少數(shù)服從多數(shù)為借口，對少數(shù)人的意見不聽取、不分析或者另眼相看，置之不理。然而，無論如何，如果意見一經(jīng)形成決定或決議，就必須嚴格執(zhí)行，不能再以“真理”與“少數(shù)”為理由拒不執(zhí)行或者消極怠工。

三是正確認識“少數(shù)服從多數(shù)”與“全黨服從中央”的關系?！八膫€服從”中“少數(shù)服從多數(shù)”是最基本、最一般、最本質(zhì)的原則，其他幾個原則雖然也是民主集中制的基本原則、重要原則，但它們是由少數(shù)服從多數(shù)決定的，派生出來的。一些人認為，全黨與中央應該屬于“多數(shù)”與“少數(shù)”的關系，因此，“全黨服從中央”就成為“多數(shù)服從少數(shù)”。應該說，從表面上看，全黨處于數(shù)量上的絕對多數(shù)，而中央則是相對的少數(shù)，然而這兩者卻是不矛盾的。因為“中央”是在全黨的范圍內(nèi)由民主選舉，按照少數(shù)服從多數(shù)原則產(chǎn)生的，“中央”所做的決議、決定（即讓全黨要服從和執(zhí)行的東西）同樣是在一定的范圍內(nèi)按照少數(shù)服從多數(shù)的原則做出的，這就決定了中央的代表性比任何地方或部門的組織以及每個組織成員都大得多，這個原則直接或間接地體現(xiàn)著“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，換言之，“全黨服從中央”是為了更好地實現(xiàn)“中央代表全黨”的目的。從另一個方面來說，在具體的組織實施過程中，如果把“中央服從全黨”作為一條原則的話，那么就失去了組織應有的價值，喪失了民主集中制的基本功能，完全成為一句空洞的、無意義的話。

三、對新時期健全民主集中制的對策思考

黨的十七大報告明確提出以健全民主集中制為重點加強制度建設，這充分說明兩點，第一是對民主集中制這一制度價值上的充分肯定。民主集中制作為黨的根本組織制度和領導制度，是科學的、合理的、有效的制度，符合我國基本國情，符合社會主義的本質(zhì)要求，是必須長期堅持的根本制度。第二是對民主集中制未來發(fā)展方向提出的具體要求?！敖∪辈皇恰氨砻嫘扪a”，不是“改頭換面”，更不是“徹底變革”，而是根據(jù)不斷發(fā)展變化的實際以及存在的突出問題，不斷加強和改善相關的制度體制和運行機制，而不是在基本原則、基本理念和基本價值取向上進行重大變革。具體而言，新時期健全民主集中制應該在以下四個方面下功夫：

一是要不斷完善黨的代表大會制度。黨的代表大會制度是黨內(nèi)的“政體”。黨員通過黨的各級代表大會及其選出的各級委員會行使在黨內(nèi)當家作主的權力；黨員在黨內(nèi)的權力主體地位，必須通過代表大會體現(xiàn)和實現(xiàn)。黨的代表大會制度又是黨內(nèi)最基本的民主制度，其他如選舉制、任期制、罷免制、黨委制、報告制等，都依賴和服務于代表大會制度。因而，堅持和完善黨的代表大會制度(包括黨代表產(chǎn)生制度、黨代會召集制度、黨代會常任制度、黨的委員會向黨的代表大會報告工作制度，以及代表大會自身的工作程序和制度等)，充分發(fā)揮它在黨內(nèi)“最高權力機關、決策機關和監(jiān)督機關”的權威作用，是健全民主集中制的重中之重。

二是要理順和規(guī)范黨內(nèi)權力關系。黨的代表大會及其選出的委員會權力、權威不到位、黨的領導者個人尤其是“一把手”的權力卻過分集中，是黨內(nèi)民主發(fā)展和民主集中制貫徹的根本障礙。理順和規(guī)范黨內(nèi)權力關系，應以保障黨員權力主體地位和黨內(nèi)權力科學配置、相互制衡和公正有效運作為重點，安排好黨內(nèi)權力的賦予、切割、劃分、行使、監(jiān)督和終止方面的配套制度和程序。要規(guī)范黨內(nèi)權力授受關系，明確黨代表的權力是黨員授予的，黨的委員會的權力是黨的代表大會授予的，前者必須向后者負責并報告工作且接受監(jiān)督；要扭轉(zhuǎn)實際存在著的權力“倒置關系”，明確并確保黨內(nèi)權力的正常關系，即:全體黨員權力>黨代會的權力>全委會權力>常委會權力>書記個人權力；要改革“議行合一”的黨委領導體制，明晰劃分黨內(nèi)立法權(決策權)、執(zhí)行權和監(jiān)督權，使之分別對應于黨的代表大會、黨的委員會和黨的紀律檢查委員會。

三是要健全民主集中制的監(jiān)督機制。民主集中制離不開強有力的監(jiān)督。目前在相當一部分黨委班子中，不講民主、個人專權的狀況還很突出。這當中的一個重要原因，就是黨內(nèi)的監(jiān)督機制不健全，對破壞民主集中制的行為缺乏有效的防范、制止和糾正。要增加黨委活動的透明度，讓廣大黨員進行有效監(jiān)督；要完善保護黨員民主權利的條例，使黨員在同違背民主集中制行為作斗爭時不致遭到打擊報復；要改進和完善紀檢體制，使其對同級黨委具有充分的監(jiān)督權，能夠?qū)ν夵h委班子成員破壞民主集中制的行為及時進行制止、糾正和懲處；要完善有關黨紀處分規(guī)定，充分考慮違紀成本等因素，使一些黨員干部因破壞民主集中制所付出的代價大大高于從中所得到的好處。只有這樣，才能有效地防止或減少違背民主集中制現(xiàn)象的發(fā)生。

四是要建立推行民主集中制的工作機構。民主集中制貫徹得好不好，關系到其他各項建設的順利推進，關系到黨的事業(yè)的興衰成敗。目前，黨的各級組織部門都沒有專門分管民主集中制的工作機構，使得這項關系黨的建設全局的重大工作，沒有專門人員管理，即便上級下去檢查工作，往往很少檢查民主集中制的執(zhí)行情況、黨委書記民主作風情況、黨委委員作用發(fā)揮情況。因此，各級組織部門要探索建立民主集中制工作機構的新路子，其主要任務是為黨委結合實際制定實行民主集中制的具體政策提供方案，定期檢查執(zhí)行情況，總結交流實踐經(jīng)驗。有了這樣的機構，就會有人專門負責，長期堅持不懈，使得這項工作經(jīng)?；⒅贫然?，就會抓出成果。