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一、地方環(huán)保行政體制改革的基本成效

地方環(huán)保行政體制改革表現(xiàn)出的較為普遍的成效是環(huán)保部門(mén)地位得到提升，人員編制得到增加，主要職能得到加強(qiáng)，部分職能被精簡(jiǎn)下放。2009年，省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)改革普遍展開(kāi)，全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)均已完成了本輪機(jī)構(gòu)改革，市縣環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)改革也陸續(xù)完成。31個(gè)省(區(qū)、市)級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)均成為政府組成部門(mén)。省(區(qū)、市)省級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的主要職能得到了加強(qiáng)，主要包括：環(huán)境政策、規(guī)劃和重大問(wèn)題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職能；污染物總量控制和主要污染物減排職能；環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)工作指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)職能；環(huán)境監(jiān)管及預(yù)警預(yù)測(cè)等。同時(shí)，還承擔(dān)了環(huán)保部下放的水污染排放許可證審批和發(fā)放職責(zé)。部分職能也得到了優(yōu)化和精簡(jiǎn)。此外，針對(duì)環(huán)保行政體制的突出弊病，地方環(huán)保部門(mén)特別是基層環(huán)保部門(mén)不斷在體制上進(jìn)行創(chuàng)新與改革，這些改革與創(chuàng)新措施主要集中在理順上下級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系，優(yōu)化部門(mén)結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化基層環(huán)境執(zhí)法能力上。其中較為突出的是地方的大部門(mén)體制改革與垂直管理體制改革。目前全國(guó)已有約200個(gè)基層(市以下)環(huán)保行政機(jī)構(gòu)開(kāi)展了環(huán)保垂直管理改革，在區(qū)縣級(jí)設(shè)立環(huán)保分局，將人員編制與財(cái)物經(jīng)費(fèi)管理權(quán)收到市級(jí)環(huán)保部門(mén)。陜西省、山西省、黑龍江省、湖南省、廣東省、遼寧省等都在一定范圍內(nèi)開(kāi)展了垂直管理改革試點(diǎn)。地方改革試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)施垂直管理體制，主要在強(qiáng)化環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法，排除地方保護(hù)主義干擾等方面起到了積極作用。在大部門(mén)體制改革方面，針對(duì)環(huán)保職能分散、行政管理效率不高等問(wèn)題，深圳、順德、遼寧等地進(jìn)行了積極創(chuàng)新和實(shí)踐。深圳市組建人居環(huán)境委，實(shí)施決策、執(zhí)行與監(jiān)督分離，強(qiáng)化環(huán)保綜合協(xié)調(diào)。以原環(huán)境保護(hù)局為主，劃人建設(shè)局、水務(wù)局等有關(guān)職責(zé)，組建人居環(huán)境委員會(huì)，并歸口管理住房和建設(shè)局、水務(wù)局、氣象局。遼寧省組建護(hù)區(qū)管理局，統(tǒng)一行使水利、環(huán)保、國(guó)土、、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋漁業(yè)共7個(gè)部門(mén)的相關(guān)。廣東省佛山市順德區(qū)成立佛山市順德區(qū)環(huán)輸和城市管理局，整合了環(huán)保、交通、城管、建設(shè)、水利等部門(mén)的相關(guān)職能。此外，有方在省轄區(qū)范圍內(nèi)的水環(huán)境管理體制上進(jìn)行種形式的探索，比如湖北、重慶、江西等地的協(xié)商機(jī)制等。地方的環(huán)保大部門(mén)體制改革決部門(mén)職能交叉重復(fù)，優(yōu)化部門(mén)職能上取得定效果。

二、地方環(huán)保行政體制的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出

我目的環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)呈“縱向分級(jí)，橫散”，即縱向上實(shí)行分級(jí)管理，地方政府對(duì)環(huán)量負(fù)責(zé)，上下級(jí)環(huán)保部門(mén)之間沒(méi)有隸屬關(guān)系，環(huán)保部f1X,1下級(jí)環(huán)保部門(mén)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。橫實(shí)行污染防治與資源保護(hù)二元分割管理，環(huán)理職能分散在多個(gè)有關(guān)部門(mén)，由環(huán)保部門(mén)統(tǒng)管，有關(guān)部門(mén)分工負(fù)責(zé)。雖然從地方環(huán)保行制改革的基本成效看，其機(jī)構(gòu)地位提升、編制普遍增加，但是，地方環(huán)保行政管理實(shí)踐中的權(quán)責(zé)不匹配、執(zhí)法不力等問(wèn)題日益突出，成為影響我國(guó)地方環(huán)保行政管理面臨的一個(gè)突出問(wèn)題。其主要原因在于，地方環(huán)保行政體制的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題較為突出，現(xiàn)行的體制結(jié)構(gòu)弱化環(huán)保監(jiān)管權(quán)威、分散環(huán)保監(jiān)管力度。第一，體制縱向結(jié)構(gòu)弱化環(huán)保監(jiān)管權(quán)威。環(huán)?？v向分級(jí)管理體制與我國(guó)行政區(qū)域劃分吻合，也與行政組織體系的層級(jí)節(jié)制原則相一致，在組織管理上明確各級(jí)地方政府的責(zé)任和權(quán)力，是一種責(zé)任明確，效率較高的管理方式。如果地方政府愿意改進(jìn)環(huán)境質(zhì)量，分級(jí)管理體制有利于發(fā)揮地方政府積極性；并且，有利于減輕中央政府負(fù)擔(dān)，更好發(fā)揮中央政府協(xié)調(diào)作用。但是，在地方政府的環(huán)保意愿與其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)意愿發(fā)生沖突時(shí)，政策執(zhí)行過(guò)程中就會(huì)出現(xiàn)利益沖突。地方政府是地方局部特殊利益的載體，中央政府是全國(guó)共同環(huán)境利益的代表。地方政府的特殊利益主要表現(xiàn)在以CDP增長(zhǎng)為主要指標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中。這種追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特殊利益與分級(jí)管理一旦結(jié)合，就形成了牢固的政策執(zhí)行阻滯機(jī)制，中央環(huán)保政策法令執(zhí)行在分級(jí)管理體制下遭遇體制性障礙。中央環(huán)保政策和法令的貫徹實(shí)施在實(shí)際操作中往往受到地方政府制約，中央權(quán)威較為弱化，很多與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的環(huán)保事權(quán)，比如環(huán)評(píng)審批、企業(yè)排污監(jiān)測(cè)等，在履行過(guò)程中阻力重重，環(huán)保部門(mén)欠缺話語(yǔ)權(quán)，難以獨(dú)立執(zhí)法。第二，體制橫向結(jié)構(gòu)分散環(huán)保監(jiān)管力度。橫向分散的管理體制一方面是建國(guó)以來(lái)我國(guó)環(huán)境行政管理的歷史長(zhǎng)期形成的結(jié)果，另一方面，對(duì)于復(fù)雜公共事務(wù)進(jìn)行分類(lèi)、分部門(mén)管理也是出于環(huán)境管理工作的實(shí)際需要，多個(gè)部門(mén)圍繞共同目標(biāo)，可以通過(guò)完成各自職責(zé)實(shí)現(xiàn)整體工作績(jī)效的改進(jìn)。但是，由于部門(mén)職能設(shè)置存在交叉、重復(fù)現(xiàn)象，部門(mén)職責(zé)各有側(cè)重，部門(mén)地位強(qiáng)弱不同，行業(yè)管理部門(mén)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合決策性部門(mén)職責(zé)沒(méi)有得到合理配置，這就造成多頭執(zhí)法、政出多門(mén)等管理難題，法律上規(guī)定的環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)管職能不能有效落實(shí)?？傮w看，目前環(huán)保機(jī)構(gòu)不斷升格、職能不斷得到強(qiáng)化，但是，這些體制改革成果在現(xiàn)行體制結(jié)構(gòu)下未得到充分體現(xiàn)，機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)威在環(huán)境管理過(guò)程中被體制結(jié)構(gòu)分散，不能充分發(fā)揮應(yīng)有效果。

三、地方環(huán)保行政體制的結(jié)構(gòu)創(chuàng)新難以突破傳統(tǒng)

環(huán)保行政體制結(jié)構(gòu)存在的上述問(wèn)題具有一定的普遍性，如何改善體制結(jié)構(gòu)，破除基層執(zhí)法難與部門(mén)協(xié)調(diào)難的管理難題，就成為地方環(huán)保行政體制改革與創(chuàng)新的主要內(nèi)容，主要表現(xiàn)為垂直管理改革與大部門(mén)體制改革。

1．地方環(huán)保大部門(mén)體制改革存在瓶頸約束

第一，改革缺乏明確方向，地方改革意愿不強(qiáng)烈。環(huán)保大部門(mén)體制創(chuàng)新應(yīng)從哪些方面人手，如何整合和優(yōu)化現(xiàn)行分散的相關(guān)職能，許多地方并沒(méi)有清晰的思路和明確的方向，改革總體缺乏主動(dòng)性和方向性。大多數(shù)地方考慮到原有部門(mén)利益格局，對(duì)于改革普遍持保守、謹(jǐn)慎態(tài)度。

第二，改革措施有局限性，改革成效受到影響。地方環(huán)保大部門(mén)體制改革尚屬點(diǎn)狀改革，一些配套改革尚未跟進(jìn)，未形成上下配套、左右銜接的系統(tǒng)性改革，直接影響改革成效。如一些地方在市一級(jí)實(shí)行了改革，而區(qū)、縣一級(jí)改革并未開(kāi)展，導(dǎo)致日常工作歸1：3聯(lián)系難以有效進(jìn)行。一些地方整合相關(guān)機(jī)構(gòu)職能設(shè)立了新機(jī)構(gòu)，但原有體制依然存在，立而不破，新舊體制缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)和配合。一些改革止步于簡(jiǎn)單的部門(mén)或職能合并，內(nèi)部各職能融合程度還不高，存在“貌合神離”的問(wèn)題。有的地方實(shí)施大部門(mén)制改革后，地區(qū)存在環(huán)保職能被弱化的現(xiàn)象。

第三，改革的瓶頸性約束初步顯現(xiàn)。盡管地方大部門(mén)體制改革剛剛開(kāi)始，但進(jìn)一步深入發(fā)展已面臨難題，主要原因是，改革或者著重于執(zhí)行職能的整合，或者著重于決策機(jī)構(gòu)或機(jī)制的創(chuàng)新，絕大多數(shù)的改革措施基本上沒(méi)有涉及決策、執(zhí)行與監(jiān)督的權(quán)力關(guān)系的構(gòu)建，大部門(mén)體制改革在決策、執(zhí)行與監(jiān)督的關(guān)系上出現(xiàn)了瓶頸性障礙。環(huán)保大部門(mén)體制改革如果不進(jìn)行決策、執(zhí)行權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)，改革難以進(jìn)一步深入發(fā)展。

2．垂直管理體制改革存在局限性

第一，影響地方政府環(huán)保工作積極性。實(shí)施垂直管理體制后，人財(cái)物收歸上級(jí)環(huán)保部門(mén)，地方政府環(huán)保工作積極性降低。有些地方區(qū)縣環(huán)保部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)的配合能力受到削弱；個(gè)別地方政府和環(huán)保部門(mén)推脫自己的環(huán)保責(zé)任，從而影響到國(guó)家環(huán)境保護(hù)方針、政策、法規(guī)的貫徹落實(shí)。

第二，地方改革缺乏規(guī)范性指導(dǎo)。垂直管理改革的主要措施是人財(cái)物管理權(quán)從地方的剝離，但是這些要素如何從地方剝離，剝離之后如何重新構(gòu)建基層環(huán)保部門(mén)與地方政府之間的關(guān)系，這些問(wèn)題在改革實(shí)踐中表現(xiàn)得較為隨意，缺乏規(guī)范性。比如，環(huán)保干部雙重管理的現(xiàn)行規(guī)定與垂直管理改革中干部管理權(quán)上收的關(guān)系應(yīng)如何處理；在目前分級(jí)管理、分灶吃飯的財(cái)政體制下，中央與地方的環(huán)保行政管理的財(cái)權(quán)、環(huán)保專(zhuān)項(xiàng)資金的分配等如何劃分等。

四、地方環(huán)保行政體制改革的基本對(duì)策

就我國(guó)當(dāng)前所處的發(fā)展階段看，地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭依然強(qiáng)勁，“十二五”規(guī)劃提出以科學(xué)發(fā)展為主題，以轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，不斷加大污染物總量控制力度和范圍，并將CDP增速下調(diào)為7％，但許多地方仍提出CDP五年翻番的目標(biāo)。如何處理環(huán)境保護(hù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，確保國(guó)家的環(huán)境保護(hù)意志在地方得到有效落實(shí)，這是當(dāng)前環(huán)保行政管理面臨的突出現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1．開(kāi)展市級(jí)以下環(huán)保垂直管理改革，提升基層環(huán)保執(zhí)法獨(dú)立

第一，研究制定中央與地方環(huán)保事權(quán)劃分框架。制定較為詳細(xì)的中央與地方環(huán)保事權(quán)劃分框架，特別是要明確省以下各級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)的事權(quán)劃分，市級(jí)以下環(huán)保部門(mén)主要行使執(zhí)行權(quán)，市級(jí)以上環(huán)保部門(mén)主要行使決策、監(jiān)督權(quán)以及重大事項(xiàng)的執(zhí)行權(quán)。

第二，開(kāi)展市級(jí)以下環(huán)保垂直管理改革。在明確劃分中央與地方環(huán)保事權(quán)的基礎(chǔ)上，在全國(guó)范圍內(nèi)，對(duì)市級(jí)以下環(huán)保部門(mén)進(jìn)行垂直管理體制改革，將區(qū)縣環(huán)保部門(mén)的人財(cái)物管理權(quán)上收到市級(jí)環(huán)保部門(mén)，著重加強(qiáng)基層環(huán)保執(zhí)法力度，提高執(zhí)法效率。第j，省級(jí)以上環(huán)保部門(mén)仍實(shí)行分級(jí)管理。針對(duì)垂直管理改革中出現(xiàn)的政府環(huán)保工作積極性降低的問(wèn)題，省級(jí)以上環(huán)保部門(mén)仍實(shí)行分級(jí)管理體制，強(qiáng)化地方政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任，確保地方環(huán)保行政管理事務(wù)在決策、監(jiān)督與重大事項(xiàng)的執(zhí)行上仍然與市級(jí)以上政府密切相關(guān)。

2．以省級(jí)流域水環(huán)境管理體制創(chuàng)新為大部門(mén)體制改革的突破點(diǎn)

第一，以省級(jí)機(jī)構(gòu)為改革核心。在條件較為成熟的省級(jí)地方政府層面實(shí)行環(huán)境行政管理的大部門(mén)制改革試點(diǎn)?？梢赃x取省內(nèi)流域進(jìn)行水環(huán)境管理體制改革試點(diǎn)。

第二，以執(zhí)行職能為改革突破點(diǎn)。省級(jí)層面的大部門(mén)制改革試點(diǎn)宜采取綜合歸并管理職能的方式，主要進(jìn)行執(zhí)行職能的調(diào)整和重構(gòu)。執(zhí)行職能的有效運(yùn)轉(zhuǎn)可以在一定程度上自發(fā)地產(chǎn)生對(duì)決策機(jī)構(gòu)的改革需求。這樣，在理想條件下，改革可以繼續(xù)深入推動(dòng)。

第三，向上推動(dòng)建立綜合決策或部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。根據(jù)大部門(mén)體制具有決策、執(zhí)行、監(jiān)督的跨部門(mén)合作與協(xié)同特性，推動(dòng)建立起規(guī)范化的部門(mén)間協(xié)調(diào)機(jī)制或綜合決策機(jī)制。

第四，向下推動(dòng)建立基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)，檢驗(yàn)改革效果。以省級(jí)改革試點(diǎn)為基礎(chǔ)力量，向下延伸，在市、縣級(jí)地方政府層面建立起下級(jí)機(jī)構(gòu)。通過(guò)市級(jí)、縣級(jí)等行政管理職能的實(shí)際履行情況檢驗(yàn)體制改革措施的效果與利弊。行政管理體制改革并非單兵作戰(zhàn)，地方改革自下而上進(jìn)行點(diǎn)狀實(shí)驗(yàn)，國(guó)家改革自上而下進(jìn)行行政推動(dòng)，二者如果能夠通過(guò)流域水環(huán)境管理體制的創(chuàng)新結(jié)合在一起，通過(guò)自下而上的形勢(shì)倒逼與自上而下的全局部署相結(jié)合，有望形成比以往更為有力的改革合力。

3．完善體制改革配套措施

環(huán)保行政體制改革要與各類(lèi)機(jī)制和制度相配套。

第一，強(qiáng)化政府環(huán)?？?jī)效評(píng)價(jià)考核制度。要實(shí)行各有側(cè)重的績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)行差別化的評(píng)價(jià)考核。要進(jìn)一步完善現(xiàn)有政府政績(jī)考核體系，突出環(huán)?？己藢?duì)政府行為的引導(dǎo)功能，通過(guò)體制與制度的銜接與配套，達(dá)到強(qiáng)化環(huán)保權(quán)威鏈條的作用，減少地方保護(hù)主義干擾。

第二，加強(qiáng)建立規(guī)范化的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。充分借鑒環(huán)保部與水利部、海洋局簽訂環(huán)保合作協(xié)議的經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)和支持地方探索環(huán)保部門(mén)與政府其他相關(guān)部門(mén)建立體制外的協(xié)作機(jī)制，通過(guò)環(huán)境信息共享、聯(lián)合發(fā)文、聯(lián)合執(zhí)法甚至成立聯(lián)合組織，簽訂環(huán)保合作協(xié)議等方式，以提高職能部門(mén)依法行政意識(shí)和能力為核心，規(guī)范和改進(jìn)部門(mén)問(wèn)的關(guān)系。