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中央已決定采取積極的財政政策以擴大國內(nèi)需求，這是應(yīng)對亞洲金融危機、抑制國內(nèi)有效需求不足的一項重要的戰(zhàn)略舉措。財政部項懷誠部長最近表示，1999年國債發(fā)行規(guī)模為3165億元，赤字規(guī)模1053億元，這一數(shù)字有可能還打不住。擴大國債發(fā)行規(guī)模和擴大財政赤字額只是特殊時期采取的特殊政策。無論是從短期還是長期看，無論是擴大國內(nèi)需求、促進經(jīng)濟發(fā)展，還是解決下崗職工基本生活費和退休職工生活費，保持社會穩(wěn)定，都有賴于擴大政府財政收入來源，只有進一步提高稅收占gdp的比重，以及強有力地推進“費改稅”的改革，將相當(dāng)份額收費和各種基金轉(zhuǎn)入正稅，同時取消不合理的收費，才能保證社會經(jīng)濟的穩(wěn)定與增長。

目前我國稅收總額占GDP比重為11%，在世界上屬于稅收比重最低的國家之一（見表1），同時也是世界上稅收系統(tǒng)最為松馳的國家之一，不僅存在大量的不納稅的地下經(jīng)濟，而且還存在著大量的企業(yè)法人偷稅、漏稅和逃稅。從積極意義上看，中國又是大幅度提高稅收占GDP比重最有潛力的國家之一。與前幾年相比，1999年我國經(jīng)濟增長速度有所回落，約7%左右。最近國家稅務(wù)總局局長金人慶提出，1999年全國稅收收入必保計劃9460億元，比基數(shù)增長6.4%，略低于經(jīng)濟增長目標(biāo)，我國稅收工作所面臨的挑戰(zhàn)是，能不能在7%的經(jīng)濟增長率和在稅種、稅率、稅制不變的情況下提高稅收占GDP的比重？我們認為，只要強化稅收征管，強化稅收系統(tǒng)的現(xiàn)代化和信息化建設(shè)，不僅能夠使稅收增長率超過GDP增長率，而且有很大的潛力使這一比重由11%提高至16-17%。

作者根據(jù)1994年稅制改革以來有關(guān)數(shù)據(jù)對增值稅、營業(yè)稅、關(guān)稅、土地使用稅、資源稅以及稅收總額做了初步分析，得出以下結(jié)論：

第一、全國實際增值稅比率大大低于潛在稅收比率，且在不斷下降，但新增稅收潛力在1000-1500億元。本文定義實際增值稅比率是指增值稅與工業(yè)附加值之比（按現(xiàn)價計算，下同）。從理論上看，名義增值稅比率應(yīng)為工業(yè)附加值的15-17%之間，可以稱為潛在增值稅比率或稅收潛力。但從實際增值稅比率來看，1994年為12.0%，1995年為10.5%，1996年為10.2%，1997年為10.3%（見表2），大大低于15-17%的潛在稅率水平。以1997年為例，全國增值稅為3284億元，而稅收潛力（指理論值）應(yīng)在4763-5398億元，實際少征收1479-2114億元。客觀的講，難以達到100%的稅收潛力指標(biāo)，但目前實際征收比率僅為稅收潛力的50-60%，我們完全有可能將這一比率提高3-5個百分點，即可增收增值稅1000-1500億元。需要指出的是，增值稅是稅收的主體，且中央占大頭，但目前這一稅收總額比重卻在不斷下降。1994年這一比重為45.2%，到1997年下降為39.9%，即下降了5.3個百分點（見表2），若保持1994年45.2%比重的話，僅1997年可增收1950億元增值稅。

各地區(qū)實際增值稅比率普遍低下，有相當(dāng)大的增收潛力。北京增值稅占工業(yè)附加值比率為17.4%，上海為14.3%，云南和海南為13.5%，青海為12.6%，全國有15個省區(qū)實際增值稅占工業(yè)附加值比率均低于10%。全國這一比例最低地區(qū)是安徽，只有5.6%，其次湖北為6.0%、河南為6.2%，河北、山東均為6.5%，福建為6.7%，兩個經(jīng)濟大省江蘇和浙江均為7.4%（見表3）?？赡苓@些地區(qū)存在虛報GDP數(shù)據(jù)，使工業(yè)附加值被夸大，也會造成這一比率較低，但是他們的增值稅至少可以增加至10%以上是沒有多大困難的。如山東省可增收86.6億元增值稅，江蘇省可增收71.7億元，浙江省增收51.3億元，安徽省增收44.2億元。這表明，不僅全國增值稅增收潛力很大，而且各地方可不同程度提高實際增值稅稅收。盡管增值稅中中央占大頭，但是地方所分享的部分仍是地方稅收第二大稅源，約占地方稅收總額的1/5。

第二、營業(yè)稅占第三產(chǎn)業(yè)附加值比率太低，提高稅收潛力極大，新增稅收額可在1300億元。營業(yè)稅是按服務(wù)業(yè)營業(yè)額計算，交通運輸業(yè)、建筑業(yè)、郵電通訊業(yè)、文化體育業(yè)等稅率為3%；金融保險業(yè)、服務(wù)業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)、銷售不動產(chǎn)等稅率為5%；娛樂業(yè)稅率為5%-20%。本文所定義的實際營業(yè)稅比率是指全國營業(yè)稅占第三產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)附加值比重（大大低于營業(yè)收入額）比重，我們估計服務(wù)業(yè)與建筑業(yè)營業(yè)稅潛在稅收比率或稅收潛力應(yīng)在12%以上。1994年實際營業(yè)稅比率為3.79%，1995年為3.98%，1996年為4.22%，1997年為4.56%（見表2）。盡管營業(yè)稅比率不斷上升，但這一比率水平大大低于稅收潛力。從1978年以來，我國第三產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)占GDP比重不斷提高，到1997年分別占GDP的32.1%和6.7%，合計38.8%，即占GDP的2/5，但營業(yè)稅占稅收總額比重只有16.1%，經(jīng)濟貢獻（指第三產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)占GDP比重）與稅收貢獻（指營業(yè)稅占總稅收比重）不成比例。從不同部門經(jīng)濟貢獻與財政貢獻（指占財政總收入比重）來看，1997年建筑業(yè)分別為6.7%和1.9%，交通運輸郵電業(yè)分別為6.1%和3.6%，第三產(chǎn)業(yè)的其他部門分別為17.6%和12.1%，這些部門稅收貢獻或財政貢獻都低于經(jīng)濟貢獻。如果實際營業(yè)稅比率由5.5%提高到10%的話，保守估計可以新增地方稅源1300億元，營業(yè)稅占總稅收比重也會進一步提高。

第三、實際關(guān)稅稅率大大低于名義關(guān)稅稅率，是大幅度提高中央稅收的重要來源。近10年來，我國進口關(guān)稅是“高名義稅率、亂減免關(guān)稅、低實際稅率”。1994年以前我國名義關(guān)稅稅率36%，經(jīng)過若干次降低關(guān)稅稅率，目前名義關(guān)稅稅率（指加權(quán)與未加權(quán)）在17%左右，但仍然是世界上名義關(guān)稅稅率最高的國家之一，也是遲遲不能進入世界貿(mào)易組織（WTO）的主要原因之一。1985年我國進口總額為1257.8億元人民幣，關(guān)稅收入為205.21億元，實際關(guān)稅稅率為16.3%；1994年我國進口總額為9960億元人民幣，關(guān)稅收入273億元，實際關(guān)稅稅率只有2.74%；1997年全國進口總額為11806億元人民幣，實際關(guān)稅收入319億元，實際關(guān)稅稅率為2.71%（見表2），大大低于名義關(guān)稅稅率。1997年與1985年相比，進口總額增長了8.4倍，但是關(guān)稅收入僅增長了55%，若扣除通貨膨脹率的影響（以1985年為100，1997年商品零售價格指數(shù)為297.3%），實際關(guān)稅收入為負增長，約下降了47.7%。按國際慣例有必要的關(guān)稅減免，如高新技術(shù)及設(shè)備、資本貨物減免。另外，我國約有近一半的進出口貿(mào)易屬于加工型貿(mào)易，實際關(guān)稅稅率可能會低于名義關(guān)稅稅率，但是由于進口產(chǎn)品增值稅、消費稅（1997年為511.88億元）和實行出口退增值稅、消費稅（1997年為-432.67億元），兩者基本相互抵消?？紤]到以上兩種因素應(yīng)收關(guān)稅稅率不應(yīng)低于12%，應(yīng)收關(guān)稅收入不應(yīng)低于1400億元。據(jù)海關(guān)總署統(tǒng)計，1998年外資企業(yè)進口額占全國進口總額的54.7%，國有企業(yè)進口額比重占42.8％。顯然，在名義關(guān)稅與實際關(guān)稅之間的產(chǎn)生上千億元的“租金”，被各種利益集團在“優(yōu)惠政策”的名義下所分享。保守估計僅從進口貿(mào)易中實際少收1100億元關(guān)稅。此外還有大量走私的關(guān)稅損失，僅1998年海關(guān)查獲的走私案件7328起，案值達137億元，這只是走私活動的“冰山一角”。這表明，亂開口子，亂減免稅以及猖獗的走私都是造成目前大量關(guān)稅人為流失的主要漏洞。

第四、實際土地和資源稅比率過低，國家收益（指稅收）大量流失。1994年全國耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和資源稅稅收分別為36.47億元，32.51億元和45.45億元，共計114.43億元。由于這些稅種屬于地方稅收，占當(dāng)年全國地方稅收收入比重的4.95%；1997年上述三項稅收額合計為132.85億元，占全國地方稅收總額比重的3.45%。令人驚奇的是，國家（主要是措地方政府）應(yīng)從這三大資源所獲收益大量流失。首先是占用耕地稅收流失。該稅是對非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用征收耕地占用稅。1987年4月國務(wù)院規(guī)定，該稅收全部用于農(nóng)業(yè)。用于開發(fā)宜農(nóng)荒地等，作為減少耕地的補償措施。僅從1990-1995年全國累計占用耕地375.6萬公頃，其中國家基建占耕地67.54萬公頃，其余均為農(nóng)村集體和個人住宅占用。但每年征收耕地占用稅只有30多億元，若按375.6萬公頃占用耕地保守估計的話，平均每公頃耕地每年占用稅只有865元，即平均每畝耕地僅有58元。其次國家從城鎮(zhèn)土地使用收益大量流失。1994年財政部規(guī)定該稅種稅率從每年每平方米0.2-10元調(diào)整為1-30元，應(yīng)成為各城市地方稅收的主要來源。1997年全國擁有城市668個，其中20萬人以上城市有286個，僅城市實有房屋建筑面積65.5億平方米，其中實有住宅建筑面積36.2億平方米，而每年城鎮(zhèn)土地使用稅收有44.04億元，平均每年每平方米房屋建筑面積土地使用稅僅有0.67元，但是居民住宅售價居高不下，許多大城市房屋租金甚至高于發(fā)達國家水平，但是國家并未受益，到底誰在受益？再有，各類被開發(fā)的資源收益大量流失。資源稅征收范圍包括煤炭、石油、天然氣、金屬礦產(chǎn)品和其它非金屬礦產(chǎn)品。該稅種體現(xiàn)國家對國有資源的收益。1997年我國生產(chǎn)原煤炭13.7億噸，原油1.6億噸，天然氣227億立方米，能源生產(chǎn)量為13.2億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，再加上大量的各種礦產(chǎn)資源、水資源使用，但每年全國的資源稅僅有56億元。若按能源生產(chǎn)總量計算，每噸能源產(chǎn)量資源稅僅有4.2元。顯然，國家僅從耕地占用稅、城市土地使用稅和資源三項稅種中每年流失的收益（指稅收，主要是地方稅收）是難以計算的。

第五、全國“應(yīng)收盡收”的稅收額大大高于實際稅收額，稅收占GDP比重可由11%提高至16-17%。1994年全國稅收總額占GDP比重為10.96%，1996年全國最低點10.19%，1997年又提高至11.01%（見表2）。我們認為，中國稅收占GDP比重仍有大幅度提高的可能，如果采取現(xiàn)代化的稅收管理手段，在稅率、稅種、稅制不變的情況下，有可能使得稅收占GDP的比重由11%提高到16-17%。以1997年為例，全國僅三大稅種增值稅、營業(yè)稅、關(guān)稅稅收可增收3400-3900億元；若加上提高實際耕地占用稅城鎮(zhèn)土地使用稅、資源稅等稅收收入，保守估計可增收3850-4450億元，相當(dāng)于同年中央財政支出的152-176%。若考慮到將預(yù)算外收入納入預(yù)算內(nèi)（1996年為3893.34億元，占GDP比重的5.7%）和“費改稅”（約3000多億元，約占GDP比重的4-5%），到2003年財政收入或稅收占GDP比重提高到25%以上是大有希望的，也是本屆政府最大的政績之一。為此我們建議：

第一、將提高稅收占GDP比重列入各級政府經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)之一。1994年以來我國每年新增稅收1000億元左右，但隨著GDP總量增大。以及通貨膨脹率的影響，把新增1000億稅收作為經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)并不科學(xué)，也不利于對各地區(qū)進行目標(biāo)分解。我們建議應(yīng)將提高稅收占GDP比重0.5-1個百分點作為各級政府經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)之一，根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和GDP增長等指標(biāo)來確定適宜的短期、中期和長期稅收目標(biāo)。

第二、建立統(tǒng)一的、發(fā)達的基于計算機網(wǎng)絡(luò)管理的稅收系統(tǒng)。稅收如同擠海綿，在稅率、稅種、稅制不變的情況下，只要使勁“擠”（指加強稅收征管），就可以“擠”出更多的應(yīng)收稅收。提高稅收占GDP比重的先決條件是建立一個能發(fā)揮良好作用的現(xiàn)代化稅收系統(tǒng)，才能做到稅收“應(yīng)收、盡收”。中國存在大量地下經(jīng)濟是稅收大量流失的主要原因。一是未注冊企業(yè)或私人經(jīng)營性活動，他們從來不納稅；二是已注冊登記的企業(yè)或私人經(jīng)營活動逃稅、漏稅。1995年我國個體工業(yè)近600萬戶，占工業(yè)總產(chǎn)值比重為13%，但是所提供的財政收入占全國總數(shù)比重僅為6.1%，三資企業(yè)占工業(yè)總產(chǎn)值比重為16.5%，但財政收入占總數(shù)的比重為5.5%，集體企業(yè)分別為36.6%和17.2%（見表4和表5）。顯然大量的地下經(jīng)濟存在于上述經(jīng)濟類型中，成為主要逃稅、漏稅來源。但從制度安排缺陷看，主要原因是監(jiān)督企業(yè)活動的稅收、工商、海關(guān)、銀行、司法五大系統(tǒng)“老死不相往來”。應(yīng)盡快建立全國稅收網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，與國家工商管理局工商企業(yè)管理網(wǎng)絡(luò)、各大國有銀行計算機網(wǎng)絡(luò)、海關(guān)網(wǎng)絡(luò)以及公安、政法機關(guān)計算機網(wǎng)絡(luò)聯(lián)網(wǎng)，凡偷稅、漏稅、逃稅不僅給予罰款，更重要的是停止經(jīng)營期或吊銷營業(yè)執(zhí)照，使逃稅風(fēng)險大于逃稅收益，使長期風(fēng)險大于短期收益。我們的方針是大力發(fā)展私人經(jīng)濟、三資企業(yè)和其他非國有經(jīng)濟，但同時必須打擊非法經(jīng)營者，使大量的地下經(jīng)濟變?yōu)榈厣辖?jīng)濟，使黑色經(jīng)濟變?yōu)楣_經(jīng)濟，督促他們必須遵守法律，按章納稅。

第三、在全國稅收系統(tǒng)推廣和應(yīng)用“稅收稽查動態(tài)管理軟件”。與發(fā)達國家稅收征管情況相比，目前我國稅收征管大多是人工操作盡管裝備了計算機，但還缺乏有效的軟件來挖掘、分析審報表中有關(guān)偷、漏、逃稅的信息。中南財經(jīng)大學(xué)開發(fā)“稅收稽查動態(tài)管理模型及軟件”，用統(tǒng)計分析獲取報稅時財務(wù)表的許多信息來幫助稽查，隨不同地區(qū)、行業(yè)能夠建立不同判斷模型，并且對企業(yè)納稅情況做動態(tài)分析和監(jiān)控。對武漢市27個商業(yè)企業(yè)征管所得稅稽查準(zhǔn)確率達到80%。我們認為這一方法同樣可運用于增值稅、營業(yè)稅、消費稅、資源稅和關(guān)稅等，可以大幅度提高稅收稽查的能力。提高稅收稽查能力不僅僅是裝備計算機硬件，關(guān)鍵是強化稽查軟件的開發(fā)和應(yīng)用，是花小錢辦大事。我們建議在全國稅收系統(tǒng)試點推廣這一方法和軟件，加強對稅務(wù)稽查人員培訓(xùn)，可以有效的解決逃稅、偷稅和漏稅。

第四、清理和中止各種優(yōu)惠政策，保證公平競爭和統(tǒng)一市場。重新清理和調(diào)整對外資投資企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，實行內(nèi)外資企業(yè)的統(tǒng)一稅制。清理和中止對沿海經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等非規(guī)范的優(yōu)惠政策。大幅度降低名義關(guān)稅稅率，嚴(yán)禁“開口子”。取消各種進口產(chǎn)品減免稅（除國務(wù)院專門規(guī)定之外），嚴(yán)禁地方政府干預(yù)海關(guān)政務(wù)，各地所派海關(guān)人員應(yīng)吃“皇糧”，保證其獨立性以及對國家負責(zé)。

第五、各地方應(yīng)當(dāng)強化營業(yè)稅征收。營業(yè)稅是地方稅收的第一大稅，1997年該稅種（扣除中央所得部分）占地方本級財政收入比重為26%，占各項稅收比重為28.8%。地方政府理應(yīng)有積極性提高這一稅收潛力。

第六、對全國耕地占用、城鎮(zhèn)土地使用和各類資源重新進行普查、登記，按稅法核定各類資源使用占用稅收額，進行強制性征收。

需要指出的是，在和平時期建立一個發(fā)達的統(tǒng)一的現(xiàn)代化的稅收系統(tǒng)比建立一支現(xiàn)代化的軍隊、武裝警察和其它專政機構(gòu)更為優(yōu)先。對任何一個現(xiàn)代化國家而言，稅收從來都是強制性的，不容討價還價，更不允許任何形式的逃稅。由于我們擁有了現(xiàn)代化的手段，比以往更有可能進一步提高稅收占GDP比重。

表1財政支出占GDP比重的國際比較

單位：%

財政支出占GDP比重

中央預(yù)算支出占國家

總預(yù)算支出比重

中央預(yù)算支出

占GDP比重

所有國家（40個）

39.1

72.3

28.3

工業(yè)化國家（18個）

47.6

65.9

31.4

發(fā)展中國家（22個）

31.7

77.8

24.7

中國1994

12.4

30.3

3.8

1995

11.7

29.2

3.4

1996

11.7

27.1

3.2

1997

10.6

27.4

3.4

資料來源：世界銀行Levin（1991年）對18個工業(yè)化國家和22個發(fā)展中國家的抽樣調(diào)查，數(shù)字為1987年或1988年的三年平均數(shù)。引自世界銀行：《中國經(jīng)濟：治理通脹，深化改革》，中文版，中國財經(jīng)出版社，1996年，第49頁。中國數(shù)據(jù)取自《中國統(tǒng)計年鑒》（1998），第281頁。

表2各稅種實際稅率

單位：%

稅收占

GDP比重

實際增值

稅比率

增值稅與總

稅收的比重

實際營業(yè)

稅稅率

營業(yè)稅占總

稅收比重

實際關(guān)

稅稅率

關(guān)稅占總稅收比重

a

b

1994年

10.96

12.0

12.8

45.2

3.79

13.3

2.74

5.3

1995年

10.33

10.5

9.4

43.0

3.98

14.3

2.64

4.8

1996年

10.19

10.2

42.9

4.22

15.2

2.61

4.4

1997年

11.01

10.3

39.9

4.56

16.1

2.71

3.9

注：實際增值稅比率a指增值稅與工產(chǎn)業(yè)附加值之比，b指工業(yè)部門的財政收入與工業(yè)附加值之比，按當(dāng)年價格計算，下同；實際營業(yè)稅稅率是指營業(yè)稅與第三產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)附加值之比；實際關(guān)稅稅率是指關(guān)稅收入與進口總額（按人民幣計算）之比。

計算數(shù)據(jù)來源，《中國統(tǒng)計年鑒》，1998年；財政部數(shù)據(jù)（1994-1997年）。

表31996年各省市增值稅征收及實際稅收比率比較

地區(qū)

增值稅

（億元）

工業(yè)增加值

（億元）

實際稅收比率

（%）

北京

94.0

541.41

17.4

天津

53.7

527.07

10.2

河北

95.8

1463.18

6.5

山西

63.4

599.48

10.6

內(nèi)蒙古

31.1

322.53

9.6

遼寧

143.0

1379.07

10.4

吉林

47.6

471.34

10.1

黑龍江

93.0

1160.00

8.0

上海

201.9

1439.14

14.3

江蘇

203.8

2754.80

7.4

浙江

145.0

1962.80

7.4

安徽

56.0

1002.20

5.6

福建

61.9

919.68

6.7

江西

38.9

483.35

8.0

山東

163.4

2500.07

6.5

河南

94.2

1525.96

6.2

湖北

73.4

1218.47

6.0

湖南

63.8

871.11

7.3

廣東

235.6

2788.82

8.4

廣西

47.2

626.08

7.5

海南

6.3

46.83

13.5

四川

112.0

1447.48

7.7

貴州

24.6

225.00

10.9

云南

80.5

595.26

13.5

西藏

1.0

4.38

22.8

陜西

39.9

395.18

10.1

甘肅

28.3

276.66

10.2

青海

6.8

53.86

12.6

寧夏

7.9

67.64

11.7

新疆

28.1

239.46

11.7

注：四川包括了重慶市數(shù)據(jù)。

數(shù)據(jù)來源：各省、市、自治區(qū)統(tǒng)計年鑒，1997年。

表4不同經(jīng)濟類型收入占財政總收入的比重

單位：%

年份

國有經(jīng)濟

集體經(jīng)濟

個體經(jīng)濟

其它經(jīng)濟

1980

86.8

12.6

0.5

NA

1985

77.6

19.7

1.8

0.9

1990

71.3

18.6

4.7

5.4

1993

71.6

17.3

5.5

5.6

1994

71.4

17.3

5.6

5.7

1995

71.1

17.2

6.1

5.5

計算數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒》（1998），第272頁；

注：本表按當(dāng)年價計算，缺1996年和1997年數(shù)據(jù)，估計上述比重變化不大。

表5不同經(jīng)濟類型占工業(yè)總產(chǎn)值比重

單位：%

年份

國有工業(yè)

集體工業(yè)

個體工業(yè)

其它工業(yè)

1980

76.0

23.5

NA

0.5

1985

64.9

32.1

1.8

1.2

1990

54.6

35.6

5.4

4.4

1993

47.0

34.2

8.0

10.8

1994

37.3

37.7

10.1

14.9

1995

34.0

36.6

12.9“公務(wù)員之家”版權(quán)所有

16.5

1997

26.5

40.5

15.9

17.0