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氣象服務(wù)是國民經(jīng)濟中關(guān)系國計民生的重要服務(wù)行業(yè)和重要服務(wù)活動。正是由于氣象服務(wù)涉及各行各業(yè)各個層面,因此氣象服務(wù)的種類繁多,而且隨著社會需求的不斷豐富,氣象服務(wù)還在不斷產(chǎn)生新的內(nèi)容。迫使我們必須正確認識氣象服務(wù)領(lǐng)域社會管理機制,認識氣象主管機構(gòu)的管理制度與規(guī)范,來依法管理新形勢下的氣象服務(wù)市場。

一、氣象服務(wù)領(lǐng)域市場管理制度與規(guī)范

關(guān)于氣象服務(wù)領(lǐng)域的市場管理制度的含義,法律、法規(guī)和部門規(guī)章均未給出明確的界定。結(jié)合當(dāng)前實際,我們可以將氣象服務(wù)領(lǐng)域的市場管理制度理解為：政府或其授權(quán)機構(gòu)規(guī)定公民和法人進入市場從事氣象服務(wù)商品生產(chǎn)、經(jīng)營活動所必須滿足的條件和必須遵守的制度與規(guī)范的總稱,是為保護社會公共利益而對氣象服務(wù)市場進行監(jiān)管的基本制度。這些制度在法律規(guī)章、資質(zhì)認證、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)有所體現(xiàn)。

(一)氣象領(lǐng)域法律條例對社會管理能力相對較弱

《氣象法》、《人工影響天氣管理條例》、《氣象災(zāi)害防御條例》與《氣象設(shè)施和氣象探測環(huán)境保護條例》,基本構(gòu)成氣象領(lǐng)域法律體系。其中,《氣象法》對氣象服務(wù)的市場準(zhǔn)入雖未明確指出,但為氣象服務(wù)市場奠定了法理基礎(chǔ)?！度斯び绊懱鞖夤芾項l例》對人影設(shè)備有明確規(guī)定；《氣象災(zāi)害防御條例》對防雷領(lǐng)域的工程建設(shè)和資質(zhì)證明進行規(guī)定；《氣象設(shè)施和氣象探測環(huán)境保護條例》強調(diào)了氣象設(shè)備的配置要求。應(yīng)該看到圍繞氣象服務(wù)市場管理進行考慮的法律法規(guī)較少,氣象業(yè)務(wù)管理色彩較重。強調(diào)業(yè)務(wù)技術(shù),社會管理要求相對較弱。

(二)氣象服務(wù)的管理辦法正在不斷完善

氣象服務(wù)的管理辦法雖然較為分散,但正在不斷完善。譬如《施放氣球管理辦法》明確施放氣球單位的管理與施放氣球作業(yè)的條件與申請,指出對施放氣球單位實行資質(zhì)認定制度,并明確《施放氣球資質(zhì)證》與《施放氣球資格證》；《防雷工程專業(yè)資質(zhì)管理辦法(修訂)》、《防雷工程專業(yè)資質(zhì)認定細則》、《防雷裝置設(shè)計審核和竣工驗收規(guī)定》、《防雷減災(zāi)管理辦法(修訂)》則是對防雷工程、防雷檢測、防雷產(chǎn)品等準(zhǔn)入要求進行了較為詳細的規(guī)定。還有《氣象行業(yè)管理若干規(guī)定》、《氣象裝用技術(shù)裝備使用許可管理辦法》、《涉外氣象探測和資料管理辦法》等相關(guān)規(guī)定。2015年出臺的《氣象預(yù)報與傳播管理辦法》明確氣象預(yù)報實行統(tǒng)一制度,并對違法本辦法規(guī)定行為進行了明確。同年,《氣象信息服務(wù)管理辦法》對轄區(qū)內(nèi)氣象信息服務(wù)活動和進行監(jiān)督管理,明確國務(wù)院氣象主管機構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立全國統(tǒng)一的氣象信息服務(wù)單位備案統(tǒng)計與公示制度,這兩個辦法都順應(yīng)了氣象服務(wù)市場發(fā)展的需要。

(三)氣象服務(wù)需求的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范仍集中在防雷領(lǐng)域

此外,適應(yīng)氣象服務(wù)需求的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范仍集中在防雷領(lǐng)域。既有《建筑物防雷裝置檢測技術(shù)規(guī)范》的氣象國家標(biāo)準(zhǔn)；也有《氣象(站)防雷技術(shù)規(guī)范》、《新一代天氣雷達站防雷技術(shù)規(guī)范》、《人工影響天氣作業(yè)點防雷技術(shù)規(guī)范》等氣象行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；以及北京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的《建筑物電子系統(tǒng)防雷裝置檢測技術(shù)規(guī)范》、遼寧省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的《戶外廣告設(shè)施防雷技術(shù)規(guī)程》、《電子信息系統(tǒng)防雷檢測技術(shù)規(guī)范》等各省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的規(guī)程規(guī)范等。在實踐中,氣象服務(wù)領(lǐng)域市場管理制度設(shè)計正在逐步完善,從早期偏重于具體的業(yè)務(wù)技術(shù)環(huán)節(jié)與工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),逐漸向氣象服務(wù)的監(jiān)督管理上轉(zhuǎn)變,但仍與市場和社會需求有一定差距,而且氣象服務(wù)領(lǐng)域市場管理往往包含在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地理測繪信息、交通運輸、住房建設(shè)等產(chǎn)業(yè)的市場規(guī)制之中,需要就具體行業(yè)特性進行深入的挖掘。

二、氣象服務(wù)領(lǐng)域市場管理存在的問題

(一)制度設(shè)計未能充分激發(fā)產(chǎn)業(yè)發(fā)展活力

目前統(tǒng)領(lǐng)氣象服務(wù)領(lǐng)域市場管理的法理基礎(chǔ)是1999年人民代表大會通過的《氣象法》?！稓庀蠓ā访魑囊?guī)定發(fā)展氣象信息產(chǎn)業(yè),但時至今日氣象服務(wù)產(chǎn)業(yè)特別是氣象信息產(chǎn)業(yè)并未形成規(guī)模,氣象服務(wù)的商品屬性并未充分激發(fā),產(chǎn)業(yè)主體仍然是部門內(nèi)中介企業(yè)。相關(guān)的管理規(guī)定是為了規(guī)范氣象服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,但卻沒能培育或發(fā)展出相對成規(guī)模的氣象服務(wù)產(chǎn)業(yè)。這與強調(diào)氣象事業(yè)的基礎(chǔ)性、公益性定位,事業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念于一致,社會管理制度設(shè)計不盡完善,較難吸引市場和社會力量參與氣象服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有關(guān)。

(二)行政審批中介服務(wù)事項限制市場準(zhǔn)入

行政審批制仍然是現(xiàn)階段我國市場準(zhǔn)入制度控制的主要手段。且審批制度的實行方法主要在于審查與許可,側(cè)重于實體條件的把握,不可避免限制市場進入。目前,氣象局共有行政許可12項,其中,氣象行政審批中介服務(wù)事項共有10項。而且,存在著環(huán)節(jié)多、耗時長、收費亂、壟斷性強等問題,一些從事中介服務(wù)的機構(gòu)與政府部門存在利益關(guān)聯(lián),在一定程度上消解了行政審批制度改革的成效,擾亂了市場秩序。在當(dāng)前改革的大背景下,推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、職能轉(zhuǎn)變,必須深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理。

(三)行業(yè)協(xié)會的作用沒能充分發(fā)揮

在專業(yè)市場的管理職能方面,未來主要依靠行業(yè)協(xié)會等社會組織。利用行業(yè)協(xié)會促進和管理專業(yè)市場管理制度的實施和發(fā)展,是成熟市場經(jīng)濟國家的慣用做法。行業(yè)協(xié)會是行業(yè)自律性的組織,從根本上講,其威信來源于公眾對專業(yè)人員的信任。行業(yè)協(xié)會的基本任務(wù)是為專業(yè)人員提供服務(wù),維護公平競爭的環(huán)境,維護專業(yè)的聲譽。因此,協(xié)會受全體專業(yè)人員的委托,擁有某些行業(yè)內(nèi)公認的處罰的權(quán)力。但是目前中國氣象服務(wù)協(xié)會剛剛成立,管理層次和水平都不高,在維護專業(yè)人員的權(quán)利和監(jiān)督專業(yè)人員與專業(yè)機構(gòu)的行為方面缺乏有力的措施。

(四)執(zhí)業(yè)資格認證與教育培訓(xùn)不到位

現(xiàn)有氣象服務(wù)領(lǐng)域市場管理制度,對資質(zhì)認證有相關(guān)的規(guī)定。但到具體的教育培訓(xùn)上相對較少,培訓(xùn)范圍往往只是局限在氣象行業(yè)內(nèi)部人員,真正能夠推廣到社會層面的執(zhí)業(yè)資格認證體系還沒形成。此外,國務(wù)院為鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新,取消多項職業(yè)資格許可和認定事項。除天氣預(yù)報員、氣象觀測員、氣象資料業(yè)務(wù)人員等基本業(yè)務(wù)崗位持證外,其他氣象服務(wù)并未開展資質(zhì)認證,如何用最經(jīng)濟有效的手段確保專業(yè)氣象服務(wù)人才的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量是今后氣象服務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管的一個難題。

三、新形勢下氣象服務(wù)領(lǐng)域市場管理的相關(guān)建議

(一)順應(yīng)國家改革的需要完善市場準(zhǔn)入制度

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱“《決定》”)要求“建立公平開放透明的市場規(guī)則。實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度,在制定負面清單基礎(chǔ)上,各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域”?！秶鴦?wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》(國發(fā)〔2014〕20號)規(guī)定“法不禁止的,市場主體即可為；法未授權(quán)的,政府部門不能為?！蹦壳?氣象部門對氣象服務(wù)負面清單進行相關(guān)分析思考,并就各級氣象部門權(quán)利清單和責(zé)任清單征求意見。新近出臺的《氣象預(yù)報與傳播管理辦法》與《氣象信息服務(wù)管理辦法》也貼合社會發(fā)展的需要,氣象部門正順應(yīng)國家改革形勢和經(jīng)濟社會發(fā)展需要,積極為氣象服務(wù)市場的健康、穩(wěn)步發(fā)展創(chuàng)造良好的政策和發(fā)展環(huán)境。

(二)深化氣象行政審批制度改革

《決定》明確“進一步簡政放權(quán),深化行政審批制度改革,最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理”。同時,《國務(wù)院辦公廳關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知》(國辦發(fā)〔2015〕31號)指出“破除中介服務(wù)壟斷。放寬中介服務(wù)機構(gòu)準(zhǔn)入條件,除法律、行政法規(guī)、國務(wù)院決定明確規(guī)定的資質(zhì)資格許可外,其他各類中介服務(wù)機構(gòu)資質(zhì)資格審批一律取消?！敝袊鴼庀缶秩∠袄纂姙?zāi)害風(fēng)險評估”、“防雷產(chǎn)品測試”,劃轉(zhuǎn)“人工影響天氣新設(shè)備性能檢測、試用”、“氣象專用技術(shù)裝備的檢定、檢測和測試”、“新建、改建、擴建建(構(gòu))筑物防雷裝置檢測”、“防雷裝置設(shè)計技術(shù)評價”,這些與氣象服務(wù)市場管理直接相關(guān)的中介服務(wù)事項,為了進一步深化行政審批制度改革,促進氣象中介服務(wù)市場健康發(fā)展提供政策保障。

(三)明確氣象行業(yè)協(xié)會的社會管理職能

管理社會事務(wù)的氣象行業(yè)協(xié)會,不屬于氣象主管機構(gòu)的管理機構(gòu)系列,與氣象主管機構(gòu)沒有隸屬關(guān)系。承接氣象主管機構(gòu)轉(zhuǎn)變職能、簡政放權(quán)取消和轉(zhuǎn)移的部分行政審批職能和服務(wù)職能；明確中國氣象服務(wù)協(xié)會在氣象相關(guān)政策、規(guī)劃、項目的論證和評估,氣象科技成果的鑒定,氣象及相關(guān)專業(yè)資格認證、技術(shù)職務(wù)(稱)資格的評審和科技標(biāo)準(zhǔn)的制定等方面的社會管理職能。切實發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在氣象服務(wù)準(zhǔn)入、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務(wù)、維權(quán)等方面的職能,以及行業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定、監(jiān)測研究、標(biāo)準(zhǔn)制訂、從業(yè)人員執(zhí)業(yè)行為規(guī)范、行業(yè)信譽維護、評比等方面的作用。

(四)構(gòu)建適應(yīng)市場的人才培養(yǎng)機制

在改革的形勢下,國務(wù)院陸續(xù)取消了多項職業(yè)資格許可和認定事項,通過以往執(zhí)業(yè)資格培訓(xùn)來促進氣象服務(wù)人員專業(yè)知識素養(yǎng),以不符合改革發(fā)展的要求。但可以考慮氣象服務(wù)的專業(yè)性、公益性,加緊構(gòu)建適應(yīng)氣象服務(wù)市場的人才培養(yǎng)機制。針對氣象服務(wù)技能培訓(xùn)與經(jīng)濟社會發(fā)展需要的仍不相適應(yīng)的矛盾,特別是信息技術(shù)突飛猛進,與氣象服務(wù)相關(guān)的交叉技能運用快速更新的問題,不僅僅依托氣象部門培訓(xùn)機制和高校教育僅能解決氣象專業(yè)人才的知識培訓(xùn),還要引入市場和社會力量,構(gòu)建起開放式、可持續(xù)的人才培養(yǎng)機制與平臺,培育新時期下的氣象服務(wù)人員,提高氣象科技和氣象服務(wù)應(yīng)用推廣技能。

作者：林霖 單位：中國氣象局氣象干部培訓(xùn)學(xué)院