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【摘要】中國取消農(nóng)業(yè)稅標志著“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的終結(jié)，進入了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的后農(nóng)業(yè)稅時代。下一步，我國應(yīng)按照完善社會主義市場經(jīng)濟體制和建設(shè)現(xiàn)代國家政權(quán)“雙重建構(gòu)”的整體思路，全面深化農(nóng)村經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制和基層社會管理體制的綜合改革，重點推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、民間融資機制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)、農(nóng)民義務(wù)教育體制、縣鄉(xiāng)財政體制、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制、農(nóng)業(yè)科技推廣體制和國民收入分配制度、財政制度、戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度等一系列的配套改革，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供體制保障、財力支持和動力源泉，不斷增強農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)部活力，不斷擴大基層社會的民主政治。

【關(guān)鍵詞】后農(nóng)業(yè)稅時代；新農(nóng)村建設(shè)；農(nóng)村綜合改革；整體推進；重點突破

一、問題的提出

2001年9月，我在大別山革命老蘇區(qū)新縣擔任10年鎮(zhèn)黨委書記之后，結(jié)合自己長期在基層工作的實踐體驗，向黨中央、國務(wù)院遞交了長達3萬字的《中國下一步全面深化農(nóng)村改革的五十條政策建議》。該文提出，“我國農(nóng)村改革20多年基本是走單項突破、孤軍深入的路徑，缺乏整體性、系統(tǒng)性和連動性，造成了某項改革措施一經(jīng)出臺，又引發(fā)新的矛盾和問題產(chǎn)生，導致出現(xiàn)了無序、混亂、失控、壟斷、內(nèi)耗、低效等滯后效應(yīng)。下一步應(yīng)按照整體推進與重點突破相結(jié)合的改革思路，堅持農(nóng)地制度、分配制度和基層行政管理體制三位一體，綜合配套，協(xié)調(diào)運作，整體推進農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和政治體制改革”[1](p3～18)。2001年11月，中央有關(guān)部門在給我回信中說，“當前我國正處在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和制度轉(zhuǎn)型的交叉時期，從宏觀、中觀到微觀層面的改革，出現(xiàn)了不同程度的滯后現(xiàn)象，結(jié)果導致了結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型得不到制度轉(zhuǎn)型的有效支持，成為制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的障礙。您在來信中提出的許多觀點和政策建議很有價值，中央領(lǐng)導已作出批示，讓我們把它轉(zhuǎn)交給黨的十六大報告起草小組和2002年1月即將召開的中央農(nóng)村工作會議籌備組參考”[1](p24～25)。

2002年10月，黨的十六大報告提出，“我國要在本世紀頭二十年，集中力量，全面建設(shè)惠及十幾億人口的更高水平的小康社會”，并且提出了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”這一重大的戰(zhàn)略指導思想。自十六大召開以來，黨中央、國務(wù)院始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨、全國工作的重中之重，連續(xù)制定了3個指導農(nóng)村改革與發(fā)展的“中央一號文件”，圍繞“多予少取放活”的6字方針，出臺了一系列更直接、更有力、更有效的惠農(nóng)政策措施，使我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展形勢得到了初步好轉(zhuǎn)。特別是從2003年開始到2005年底，全國各地在進一步總結(jié)經(jīng)驗、完善政策的基礎(chǔ)上，積極推進農(nóng)村稅費改革試點工作，大多省份取消了農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”。從2006年1月1日起，中國農(nóng)民徹底告別延續(xù)了2600多年的“皇糧國稅”，標志著我國“以農(nóng)養(yǎng)政”時代的終結(jié)和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”時代的到來。總理日前發(fā)表署名文章指出，“農(nóng)業(yè)稅的取消，標志著我國農(nóng)村改革進入了一個新的階段，這就是全面開展以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為主要內(nèi)容的綜合改革階段。把這三項改革作為農(nóng)村綜合改革的主要任務(wù)，基于三點考慮：一是，抓好這三項改革有利于從根本上鞏固農(nóng)村稅費改革成果；二是，這三項改革都涉及農(nóng)村經(jīng)濟體制和上層建筑的一些關(guān)鍵問題；三是，改革的內(nèi)容相對集中一些，有利于重點突破，帶動農(nóng)村的各項改革”[2]。

那么，應(yīng)當如何去認識和理解農(nóng)村綜合改革的基本內(nèi)涵呢？應(yīng)當如何去全面準確把握農(nóng)村綜合改革的目標和主要任務(wù)呢？應(yīng)當如何處理和解決“整體推進”與“重點突破”的關(guān)系呢？我認為，首先搞清楚這些問題，對于我國科學制定農(nóng)村綜合改革的基本政策架構(gòu)至關(guān)重要。

二、我國近30年來的農(nóng)村改革發(fā)展歷程回顧與總結(jié)

1998年10月，黨的十五屆三中全會《決定》中，曾經(jīng)把我國農(nóng)村改革20年的光輝歷程劃分為三個階段：即從1978年到1984年，是農(nóng)村改革的第一個階段，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，廢除制度；從1984年到1992年初，是農(nóng)村改革的第二個階段，推動農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；從1992年到1998年，是農(nóng)村改革的第三個階段，穩(wěn)定黨在農(nóng)村的基本政策，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的新體制[3](p26～32)。最近，總理在全國農(nóng)村綜合改革工作會議上發(fā)表重要講話時，又把我國近30年來的農(nóng)村改革發(fā)展歷程總體概括為“三大步”，即“第一步，實行以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村經(jīng)營體制改革；第二步，實行以農(nóng)村稅費改革為核心的國民收入分配關(guān)系改革；第三步，實行以促進農(nóng)村上層建筑變革為核心的農(nóng)村綜合改革。這三步改革之間有著內(nèi)在的聯(lián)系：第一步建立農(nóng)村基本經(jīng)濟制度和市場機制，保障農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；第二步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，調(diào)整國民收入分配關(guān)系；第三步推進農(nóng)村綜合改革，解決農(nóng)村上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)不相適應(yīng)的某些深層次問題。這三步改革始終貫穿一條紅線，就是保障農(nóng)民的物質(zhì)利益，維護農(nóng)民的民主權(quán)利，解放和發(fā)展生產(chǎn)力”[2]。但經(jīng)過深入研究和系統(tǒng)分析后發(fā)現(xiàn)，我國近30年來的農(nóng)村改革發(fā)展過程要比“三步走”的路線圖復(fù)雜、曲折、多變。它大體上可劃分為以下三個不同的時期。

（一）從1978年到1988年，是我國農(nóng)村改革與發(fā)展的“第一個黃金時期”。

眾所周知，中國改革率先從農(nóng)村突破，并以磅礴之勢迅速推向全國，取得了舉世矚目的偉大成就。特別是從1982年到1986年，中共中央“每年搞一個戰(zhàn)略性文件”（語），主要內(nèi)容是“1982年：正式承認包產(chǎn)到戶的合法性”[4]（p135），使農(nóng)民獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)；“1983年：放活農(nóng)村工商業(yè)”[4]（p138），使農(nóng)民獲得了自主擇業(yè)權(quán)；“1984年：疏通流通渠道”[4]（p140），使農(nóng)民獲得了產(chǎn)品處置權(quán)；“1985年：調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，取消統(tǒng)購統(tǒng)銷”[4]（p141），使農(nóng)民獲得了更大的自由擇業(yè)空間；“1986年：增加農(nóng)業(yè)投入，調(diào)整工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”[4]（p142），使農(nóng)民獲得了相對的平等發(fā)展權(quán)；從1987年開始，我國實行村民自治制度，使億萬農(nóng)民群眾獲得了參與村級公共事務(wù)管理與監(jiān)督的民主決策權(quán)。概括起來，我國農(nóng)村改革的根本出發(fā)點就是“必須在經(jīng)濟上充分關(guān)心農(nóng)民的物質(zhì)利益，必須在政治上切實保障農(nóng)民的民主權(quán)利”[5]（p831），通過實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和調(diào)整國家、集體和農(nóng)民個人的分配關(guān)系，再造農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，使億萬農(nóng)戶成為獨立的市場主體；通過實行政社分開、建立鄉(xiāng)政府和“村民自治”制度，再造基層社會的民主權(quán)威，使廣大農(nóng)民群眾當家作主。這是把農(nóng)村經(jīng)濟體制改革與政治體制改革有機結(jié)合進行的一次成功嘗試，具有整體性、綜合性、協(xié)調(diào)性、連動性等明顯特征。

據(jù)統(tǒng)計，從1978年到1984年，我國糧食總產(chǎn)量由3000億公斤上升到4000億公斤，全國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值增長68%，全國農(nóng)民人均純收入增長166%。同時，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在短短幾年時間里，產(chǎn)值已達二千億元以上，吸收勞力六千萬人，為我國農(nóng)村克服耕地有限、勞力過多、資金短缺的困難，為建立新的城鄉(xiāng)關(guān)系，找到了一條有效的途徑”[5]（p885）。正如有的學者所提出的，“80年代農(nóng)村發(fā)展的實質(zhì)是把農(nóng)業(yè)的三大要素——土地、勞動力、資金留在農(nóng)村內(nèi)部轉(zhuǎn)化了，當時叫‘農(nóng)村工業(yè)化’和‘農(nóng)村城鎮(zhèn)化’。這樣就形成了農(nóng)民收入的增加，又拉動了國內(nèi)消費需求的增長，使整個國家出現(xiàn)了‘內(nèi)需拉動型’的增長。這就是80年代中國經(jīng)濟增長的一個黃金時期”[6]（p23-27）。鄧小平同志生前曾回憶說：“我們真正干起來是1980年。1981、1982、1983這3年，改革主要在農(nóng)村進行。1984年重點轉(zhuǎn)入城市改革。經(jīng)濟發(fā)展比較快的是1984年至1988年。這5年，首先是農(nóng)村改革帶來許多新的變化，農(nóng)作物大幅度增產(chǎn)，農(nóng)民收入大幅度增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起。廣大農(nóng)民購買力增加了，不僅蓋了大批新房子，而且自行車、縫紉機、收音機、手表‘四大件’和一些高檔消費品進入普通農(nóng)民家庭。農(nóng)副產(chǎn)品的增加，農(nóng)村市場的擴大，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，強有力地推動了工業(yè)的發(fā)展。農(nóng)業(yè)和工業(yè)，農(nóng)村和城市，就是這樣相互影響、相互促進。這是一個非常生動、非常有說服力的發(fā)展過程?！盵7](p376)

不過，我國在農(nóng)村改革初期繼續(xù)受到“左”的思想干擾，制定各項改革政策措施的基本原則是“求穩(wěn)、防亂、審慎”或叫“摸著石頭過河”，這樣就很難達到“求變、求全、求活”的改革根本目標。比如，“農(nóng)村改革開始，一個優(yōu)先的目標，就是解決農(nóng)村微觀經(jīng)營機制的問題，即將體制改變?yōu)榧彝コ邪?。可是，僅僅這一步，并沒有解決經(jīng)濟發(fā)展的宏觀機制，即市場經(jīng)濟機制問題。改革的目的是發(fā)展生產(chǎn)力，特別是發(fā)展商品生產(chǎn)。忽視這一條，家庭經(jīng)營就被限制于自給經(jīng)濟水平，必將影響國民經(jīng)濟的整體發(fā)展和農(nóng)民生活的改善”[4]（p146）。因此，上世紀70年代末、80年代初，我國農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制只是“半截子的土地產(chǎn)權(quán)改革”，并沒有恢復(fù)和承認農(nóng)民在建國初期“”后所得到“完整的土地產(chǎn)權(quán)”，包括土地所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)（買賣、出租、典當、抵押、贈與）、繼承權(quán)等。改革開放以來，各級地方政府和農(nóng)村集體組織長期把持土地的支配權(quán)，造成了國家非農(nóng)建設(shè)用地“低門檻、低成本”和向農(nóng)民收取各種稅費“軟指標、軟約束”（所謂“交夠國家的，留足集體的，剩下都是農(nóng)民的”）。此外，我國長期堅持農(nóng)村集體所有制還存在“成員權(quán)平等”和“退出機制缺失”等嚴重的制度漏洞，致使幾億農(nóng)民無止境地要求平分土地，最終導致出現(xiàn)了在高勞動強度和過密型種植模式下的土地報酬遞減、邊際效益下降、甚至為零或負數(shù)的現(xiàn)象[8]。譬如，“從1952年到1978年，我國人均耕地面積由2.82畝減少到1.51畝，平均每個農(nóng)業(yè)勞動力全年生產(chǎn)糧食為1000千克左右，除掉農(nóng)民自留口糧外，一個農(nóng)業(yè)勞動力全年提供商品糧只有70千克。1978年，全國平均每個農(nóng)村人口全年的收入只有70多元，其中有近四分之一的生產(chǎn)隊社員收入在50元以下，平均每個生產(chǎn)大隊的集體積累不到10000元，有的地方甚至不能維持簡單再生產(chǎn)”[5](p823-832)。而到今天為止，中國耕地總面積為18.51億畝，人均占有耕地僅為1.2畝，尚不到世界人均占有耕地水平的40%。此外，我國有三分之一的省份人均耕地面積不到1畝，其中還有660個縣人均耕地不到0.5畝，已低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的土地承載力“警戒線”（即人均占有耕地最低不能少于0.8畝）?？梢?，這種帶有“農(nóng)民福利性”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計，是與我國農(nóng)村生產(chǎn)社會化、專業(yè)化、商品化的發(fā)展自相矛盾的。特別是上世紀90年代以來，全國上上下下、四面八方總有無數(shù)雙“看得見的手”（政府）、“看不見的手”（市場）、“第三只手”（鄉(xiāng)村基層干部）齊刷刷地伸向農(nóng)民，要么向農(nóng)民“要錢、要糧”（征收農(nóng)業(yè)稅費），要么向農(nóng)民“要地”（征用農(nóng)業(yè)耕地），要么向農(nóng)民“命”（計劃生育罰款），這種長期向農(nóng)民群眾“要的多、給的少、管的死”的基層管理體制，嚴重地削弱了農(nóng)民自我發(fā)展和自我積累的能力與活力，最終導致“有些地區(qū)的農(nóng)村人口境況，就像一個人長久地站在齊脖深的河水中，只要涌來一陣細浪，就會陷入滅頂之災(zāi)”[9]（p1）。同樣的，在體制解體后，我國長期以來形成的“政黨政治”與“政府政治”互相交叉，“國家行政權(quán)”與“農(nóng)民自治權(quán)”互相滲透，“條條”垂直管理與“塊塊”統(tǒng)一領(lǐng)導互相分割，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事權(quán)”與“財權(quán)”互相脫節(jié)等大量的歷史遺留問題并沒有得到根本解決，結(jié)果造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府對于上級組織交辦的事情，哪怕人力、財力缺乏也要勉為其難（即“對上負責”），而農(nóng)村公共產(chǎn)品供給又是靠農(nóng)民自己解決，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府根本無法履行其公共服務(wù)職能（“即對下負責”）；村一級自治組織既不是行政主體，又缺乏財力保障，基本處于一種行政與財政雙重壓力下的“緊約束”運行狀態(tài)，最終導致其在國家利益與行使農(nóng)民自治權(quán)利方面的功能不斷弱化、虛化、甚至異化。一言以蔽之，我國在農(nóng)村改革初期的多項改革措施都是極為不徹底的和不完善的，這是新舊體制轉(zhuǎn)換過程中通常存在“制度慣性”和“路徑依賴”所致。雖然我國“在1987年，深化農(nóng)村改革主要圍繞三項指標進行，即：（一）確立農(nóng)戶自主權(quán)；（二）發(fā)育市場體系；（三）繼續(xù)展開優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這三項指標實現(xiàn)的程度，將視作衡量農(nóng)村發(fā)展成功與否的標志。但是，由于中國農(nóng)業(yè)的進一步改革，受制于城市國有經(jīng)濟改革和政治體制改革。用當時的一句話來講，就是對于中國農(nóng)村改革，一切‘便宜’的項目已經(jīng)出臺，不觸動深層結(jié)構(gòu)，再也不能前進一步了。正是這個原因，農(nóng)村改革初期一系列‘一號文件’的歷史使命告一段落。”[4](p145)

（二）從1988年到1998年，是我國農(nóng)村改革與發(fā)展的“停滯階段”，出現(xiàn)了“三農(nóng)綜合癥”。

這10年的一個突出特征是，中國整個改革的重心已轉(zhuǎn)向城市經(jīng)濟體制改革和國務(wù)院機構(gòu)改革，而農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的步子明顯放慢了。尤其是1988年出現(xiàn)“經(jīng)濟過熱現(xiàn)象”和1989年發(fā)生“六四政治事件”后，我國農(nóng)村不少地方曾一度出現(xiàn)了“回頭看”和“歸大堆”的苗頭，一些地方政府和鄉(xiāng)村基層組織不顧農(nóng)民群眾的利益，以鞏固和發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟為名，搞“一平二調(diào)”盲目上項目，不僅造成了農(nóng)民群眾的心理恐慌和對實行家庭承包制的政策擔憂，而且造成了勞民傷財、得不償失的資源浪費現(xiàn)象。譬如河南省，1990年在全省47678個行政村中，一哄二起新上集體企業(yè)項目59342個，據(jù)當?shù)毓俜椒Q，全年產(chǎn)值達137億元，可吸納農(nóng)村剩余勞動力163萬人就業(yè)[10](p1)。事實上，這種“村村點火、戶戶冒煙”的所謂“富民工程項目”，沒過多久就瞎火了。而在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起步較早、發(fā)展較快的江浙一帶，當時人們主要圍繞“蘇南模式”和“溫州模式”是“姓社？”、還是“姓資？”的問題，展開了一場全國性的大討論，這對不少地方發(fā)展個體私營企業(yè)產(chǎn)生了嚴重的負面影響?？偟目?，我國在這一時期，盡管黨中央、國務(wù)院就如何搞活農(nóng)村金融、發(fā)展生產(chǎn)要素市場、增加農(nóng)業(yè)投入、實施科教興農(nóng)戰(zhàn)略、加強農(nóng)村社會化服務(wù)體系建設(shè)等制定出臺了一系列的政策措施，但是由于整個國家宏觀體制環(huán)境的制約，這些改革（包括延長土地承包期、減輕農(nóng)民負擔、改革糧食流通體制）幾乎沒有取得實質(zhì)性的進展。譬如，以政府控制為核心的國有糧食企業(yè)改革步履維艱，到了1999年已經(jīng)難以為繼，但中央財政卻為此支付了高達3000億元的“糧食流通體制改革成本”。尤其是1994年實行“分稅制”改革后，全國縣鄉(xiāng)兩級財政收入只占21%，財政供養(yǎng)人員卻占到71%，而在農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費支出中，中央財政承擔2%，省級財政承擔11%，縣級財政承擔9%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政竟然承擔了78%。因此，黨中央、國務(wù)院三令五申，要求切實減輕農(nóng)民負擔，但是大部分地方農(nóng)民負擔仍然不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，從1985年到2000年，國家財政支農(nóng)資金的比例由13%下降到8%左右，15年向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資累計為1704億元，僅占同期國民經(jīng)濟基建建設(shè)投資總額的2%。顯然，這與中國13億人口中就有9億農(nóng)民的基本國情是不相符合的。也就是說，“到了90年代，農(nóng)業(yè)三要素不是留在農(nóng)村內(nèi)部使用——城市擴張，大規(guī)模占用農(nóng)村土地；勞動力大量流出農(nóng)村，企業(yè)得以雇傭最廉價的勞動力，幾乎什么社保都沒有；農(nóng)村資金大量外流，每年各個銀行抽走農(nóng)村大量資金。而當農(nóng)村發(fā)展必需的生產(chǎn)三要素都被抽走的時候，就算農(nóng)民有志氣、有天大本事也沒用。這正是我國90年代與80年代形成不同的經(jīng)濟增長方式的根本原因”[6](p26)。所以，從1997年開始，全國農(nóng)民收入增長出現(xiàn)了連續(xù)4年的下滑趨勢（1997年至2000年，農(nóng)民人均純收入增長分別為4.6%、4.3%、3.8%、2.1%），而從1985年到2002年，我國城鄉(xiāng)居民收入之比也由1：1.9上升到1：3.1，成為當今世界貧富差距最大的少數(shù)幾個國家之一。由此直接推動中國政府不得不作出了一項具有重大歷史意義的政治決策——徹底廢除農(nóng)業(yè)稅！

我國在這一時期的農(nóng)村政治體制改革，最值得關(guān)注的是三件事。其一，是從1987年11月由六屆全國人大常委會第23次會議通過了《村民委員會組織法（試行）》，到1998年11月由九屆全國人大常委會第5次會議通過了修訂后的《中華人民共和國村民委員會組織法》，這10年“億萬農(nóng)民實行自治，直接行使當家作主的民主權(quán)利，這是一項前所未有的偉大事業(yè)，其規(guī)模之大，范圍之廣，涉及人數(shù)之多，在我國歷史上乃至世界歷史上都是從來沒有過的”[5]（p132）。其二，是從1986年到1992年，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國共有23個省份確定了290個縣級單位進行縣鄉(xiāng)機構(gòu)綜合改革試點工作。尤其是像山東萊蕪、諸城、河南新鄭、山西隰縣、湖南華容、內(nèi)蒙古卓資、福建石獅、四川邛崍、廣東順德、甘肅定西等地初步摸索出了一套“小機構(gòu)、大服務(wù)”的寶貴經(jīng)驗，曾一度迫使時任國務(wù)院總理的李鵬同志作出表態(tài)：即“在適當?shù)臅r候，中央編制委員會將根據(jù)中央和國務(wù)院批準的機構(gòu)改革方案，對縣級機構(gòu)改革做出全面的部署”[11]。但是，這場自下而上發(fā)起的縣鄉(xiāng)機構(gòu)綜合改革試點工作，沒過多久就銷聲匿跡了。正如時任山東省委書記的梁步庭同志總結(jié)說，“全面的政治體制改革，要按照中央的統(tǒng)一部署進行，這一點不能忽略。局部試驗往往會出現(xiàn)這樣的情況：改革方向是對的，但如果不及時發(fā)現(xiàn)和解決新矛盾、新問題，等它們積累多了，就容易走回頭路”[12]。其三，是從1986年到1996年，各地農(nóng)村掀起了一股“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、并村”的基層社會管理體制改革風暴，使全國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制一下子由91138個減少到43112個，行政村數(shù)量也由94萬多個迅速減少到74萬個，村干部總?cè)藬?shù)則由455.9萬人減少到259.2萬人，“如此大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡并沒有產(chǎn)生激烈的社會震蕩，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革可與包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一起并稱為農(nóng)村改革的三大奇跡”[13]（p609）。但隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制規(guī)模的擴大和機構(gòu)、人員的精簡，基層社會管理的成本卻居高不下，農(nóng)民負擔不斷增加。據(jù)農(nóng)業(yè)部1999年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負債總額1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債為408萬元；村一級負債總額1483億元，平均每個村負債為21萬元，9億農(nóng)民人均背負鄉(xiāng)村集體債務(wù)達到了374元[14]?？偟目矗覈谶@一時期推行“村民自治”制度是成功的，但進行基層行政管理體制改革試點是失敗的（三）從1998年10月至今，是我國農(nóng)村改革與發(fā)展的“第二個黃金時期”。

1998年10月，黨的十五屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，首次提出了“從現(xiàn)在起到2010年，建設(shè)有中國特色社會主義新農(nóng)村的奮斗目標”，并且制定了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，加快以水利為中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，清理和整頓農(nóng)民合作基金會，改革農(nóng)村信用社管理體制，改革糧食棉花流通體制，保護農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境等一系列的政策措施。這標志著全黨對我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的重視程度提高了，也標志著農(nóng)村經(jīng)濟政策開始出現(xiàn)了明顯的調(diào)整。但是，這個《決定》的核心內(nèi)容是“長期穩(wěn)定農(nóng)村基本政策”，正如同志所指出的，“深化農(nóng)村改革，首先必須長期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營體制。這是黨的農(nóng)村政策的基石，任何時候都不能動搖”[3]（p58）。因此，直到2002年10月黨的十六大召開前，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展形勢仍然處于一種“走下坡路”的被動狀態(tài)。比如，1996年至1999年，全國農(nóng)村普遍進行“第二輪土地延包”幾乎是流于形式；1998年至2002年，國家實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，連續(xù)5年共計發(fā)行長期建設(shè)國債高達6600億元，但真正用于農(nóng)村地區(qū)的投資僅有1897億元，只占國民經(jīng)濟基建投資總額的28.7%；1999年至2002年，安徽省率先發(fā)起農(nóng)村“費改稅”試點，但在2001年上半年由于種種原因險些擱淺；2001年上半年，全國自上而下進行的“市縣鄉(xiāng)機構(gòu)改革工作”也是先熱后冷、不了了之；等等。究其根源就在于，我國未能從城鄉(xiāng)關(guān)系、工農(nóng)關(guān)系的全局通盤考慮如何解決“三農(nóng)”問題，更沒有制定出全面深化農(nóng)村改革的一個“總體規(guī)劃”。事實上，萬里同志早在1993年就提出了，“我國應(yīng)當如何解決農(nóng)村中存在的一些重大問題，已經(jīng)引起全國上下普遍的重視。因此，決不能就農(nóng)業(yè)談農(nóng)業(yè)，而必須考慮整個農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)關(guān)系、城鄉(xiāng)一體化的問題?？傊?，要從建立社會主義市場經(jīng)濟體制的角度，重新認識農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題。這是一個新課題，一篇大文章，需要做些專門的研究和探討?！盵15]（p631～636）

可以說，從2002年10月召開黨的十六大到2006年10月召開十六屆六中全會，這4年是我國近30年來的農(nóng)村改革和發(fā)展快速推進的階段，迎來了“第二個黃金時期”。這4年最大的變化，就是推進以農(nóng)村稅費改革為核心的國民收入分配關(guān)系的重大調(diào)整。從2003年開始到2005年年底，在全國范圍內(nèi)逐步取消了農(nóng)業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，每年可為農(nóng)民減輕負擔1200多億元；而從2004年開始，國家對農(nóng)民實行種糧直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼、農(nóng)資綜合補貼、退耕還林補貼等一系列惠農(nóng)政策，又使9億農(nóng)民直接得到了中央財政的有效支持；此外，中央財政和省級地方財政不僅承擔了農(nóng)村義務(wù)教育和鄉(xiāng)村基層組織的全部經(jīng)費支出，而且還為發(fā)展農(nóng)村新型合作醫(yī)療、鄉(xiāng)村道路改造、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等提供了資金支持。所以，“近兩年農(nóng)村形勢比較好，主要標志是：糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收、群眾高興”[2]。當然，就整個的農(nóng)村改革和發(fā)展而言，“目前我國尚未建立起一套民主化、法治化的現(xiàn)代農(nóng)村政治制度；開放、公平的現(xiàn)代農(nóng)村市場經(jīng)濟制度；科學、文明的現(xiàn)代農(nóng)村文化制度；賦予農(nóng)民各種權(quán)利的規(guī)范的現(xiàn)代農(nóng)村社會制度”[16]（p8）。尤其是在近幾年的農(nóng)村稅費改革過程中，我國對于如何化解鄉(xiāng)村“歷史舊帳”的問題，至今既沒有一個全面準確的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，也沒有制定出一個具體可操作的解決方案，致使不少鄉(xiāng)村基層組織陷入了“五難困境”，即收支平衡難、工資兌現(xiàn)難、工作運轉(zhuǎn)難、債務(wù)消化難、經(jīng)濟發(fā)展難。據(jù)粗略的估計，目前我國鄉(xiāng)村兩級負債總額可能已增至6000～8000億元左右。據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)隊測算的數(shù)據(jù)顯示，在農(nóng)村稅費改革前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級每年大約需要3700億元才能維持合法生存，即使按總支出的70%計算，每年至少也需要支出經(jīng)費2590億元，而資金來源只有750億元，收支相抵后每年仍相差1840億元[17]。但在整個農(nóng)村“費改稅”過程中，中央財政轉(zhuǎn)移支付的專項資金累計為1643億元（其中2001年為33億元，2002年為245億元，2003年為305億元，2004年為396億元，2005年為664億元），這遠遠不能彌補取消農(nóng)業(yè)稅給基層組織留下的巨大資金缺口?？梢?，無論是解決眼下的當務(wù)之急，還是著眼長遠解決農(nóng)村發(fā)展的深層次矛盾和體制性障礙，我國下一步的農(nóng)村綜合改革任務(wù)仍然是極其復(fù)雜的和相當艱巨的。

三、我國農(nóng)村綜合改革的基本內(nèi)涵及其政策走向

國務(wù)院日前在北京召開的全國農(nóng)村綜合改革工作會議上提出了，“十一五”時期，我國農(nóng)村綜合改革的目標和主要任務(wù)是，“按照鞏固農(nóng)村稅費改革成果和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制改革，建立精干高效的農(nóng)村行政管理體制和運行機制、覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政制度、政府保障的農(nóng)村義務(wù)教育體制，促進農(nóng)民減負增收和農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，全面推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)”[2]。如果按照這種提法，那么下一步農(nóng)村綜合改革的實質(zhì)和核心只能是涉及上層建筑領(lǐng)域的重大變革，因而它的基本內(nèi)涵就是“以轉(zhuǎn)變政府職能為重點，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革；以落實教育經(jīng)費保障機制為重點，推進農(nóng)村義務(wù)教育改革；以增強基層財政保障能力為重點，推進縣鄉(xiāng)財政管理體制改革”[2]。概括起來，它主要是解決兩個問題：一是基層行政管理體制改革；二是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制改革。我認為，這是延續(xù)了過去“單打一”的改革思維定式，并沒有把“整體推進”和“重點突破”有機地結(jié)合起來，通盤考慮農(nóng)村綜合改革的基本政策架構(gòu)，是不全面的、不徹底的、不完善的。

首先，從當前我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展所面臨的一系列深層次矛盾和體制障礙看，當務(wù)之急是全面深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，尤其是進行以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、民間融資體制、農(nóng)業(yè)科技推廣體制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，再造農(nóng)村市場經(jīng)濟的微觀基礎(chǔ)，進一步增強農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)部活力。事實上，目前我國的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)陷入了“兩難選擇”的困境：即“一方面，土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，是農(nóng)民最基本的生活保障，在還沒有其他手段可替代土地作為9億農(nóng)民最基本的社會保障時，穩(wěn)定農(nóng)民對土地的承包權(quán)，就是穩(wěn)定農(nóng)村社會的一項帶有根本性的重大措施；另一方面，從長遠發(fā)展看，這條路也走不通，解決人地矛盾主要應(yīng)通過發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展小城鎮(zhèn)，逐步減少農(nóng)業(yè)人口，引導土地使用權(quán)在農(nóng)戶之間合理流動，運用市場機制促進生產(chǎn)要素流動來解決，這是治本之策”[3]（p62～63）?？梢哉f，正是由于我國長期在如何正確對待“農(nóng)村集體所有制”的問題上猶豫不決，由此帶來了一系列的新矛盾和新問題。譬如，“自1979年實行改革開放以來，全國平均每年各種建設(shè)占用耕地400萬畝，25年共征用了農(nóng)村耕地1億畝左右。失去土地的農(nóng)民，從征用土地中得到的經(jīng)濟補償最多不超過5000億元，而國家和城市工商業(yè)卻從農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓中積累了9萬多億元的資產(chǎn)”[18]。據(jù)估計，目前全國失去土地或部分失去土地的農(nóng)民已經(jīng)達到4000～5000萬人，成為影響社會穩(wěn)定的一大隱患。再如，我國早在1987年的“中央五號文件”中就提出了，“鄉(xiāng)、村合作組織主要是以土地為中心形成的，與專業(yè)合作社不同，它具有社區(qū)性、綜合性的特點”[5]（p890）；但到1998年10月，黨的十五屆三中全會《決定》中卻提出了，“從我國的基本國情出發(fā)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營不能過多的在土地上做文章”[3]（p64），而“以農(nóng)民的勞動聯(lián)合和農(nóng)民的資本聯(lián)合為主的集體經(jīng)濟，更應(yīng)鼓勵發(fā)展”[3]（p57）。因此，截止2002年底，全國農(nóng)村各類新型專業(yè)合作經(jīng)濟組織為28.7萬個，一共接納會員1596.7萬人，僅僅占農(nóng)村勞動力總數(shù)4.97億人的3%左右，并且普遍存在規(guī)模不大、覆蓋面小、實力薄弱、管理不規(guī)范、解體過于頻繁、穩(wěn)定性能差等問題。與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革嚴重滯后直接相關(guān)的，還有民間融資機制發(fā)育緩慢的問題。如在1987年的“中央五號文件”中曾經(jīng)提出了，“要發(fā)展多樣化的資金融通形式”[5]（p890），特別是農(nóng)村新型的“股份制經(jīng)濟通過自愿投股和股票轉(zhuǎn)移，可以廣泛聚

集資金，引導資金向高效益方向流動；對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)政企分開和私人資產(chǎn)社會化也有一定的促進作用。因此，要積極探索，總結(jié)經(jīng)驗，促其健康發(fā)展”[5]（p891）；2002年10月，黨的十六大報告又進一步提出了，“要放寬國內(nèi)民間資本的市場準入領(lǐng)域，創(chuàng)造各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素的環(huán)境”，“讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理和資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流”。但到目前為止，中國9億農(nóng)民的主要融資渠道仍然是依靠親戚朋友之間的私人借貸，而從國家正規(guī)金融機構(gòu)獲得貸款的農(nóng)戶尚不到五分之一，且大多數(shù)基層金融機構(gòu)對農(nóng)戶貸款采取“以定期存單作抵押”或“高息放貸”的方式，致使普通農(nóng)民群眾貸款無門。據(jù)有關(guān)專家測算，目前我國縣域內(nèi)平均每年流出農(nóng)村的資金數(shù)額高達6000億元，一個縣平均每年凈流出資金在3億元左右。就基層農(nóng)業(yè)科技推廣體系建設(shè)而言，截止2001年底，全國各類專業(yè)技術(shù)人員總數(shù)為3053.3萬人，而農(nóng)業(yè)科技人員僅為135萬人，大約占4.4%左右，且長期存在著管理體制不順、運轉(zhuǎn)機制不活、人員隊伍不穩(wěn)、經(jīng)費保障不足等問題。總的看，目前我國農(nóng)村的土地市場、資本市場、勞動力市場、技術(shù)市場、人才市場、農(nóng)資市場等發(fā)育幾乎停頓、甚至有所倒退，由此造成了農(nóng)村生產(chǎn)要素不斷地向城市和工商企業(yè)“逆向流動”，最終導致億萬農(nóng)民失去了自身的“造血功能”和自我發(fā)展的能力。這是制約我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民增收的重大體制障礙。粗略估計，目前我國有接近2億人的農(nóng)民工長年在為城市創(chuàng)造財富，他們平均每人一年創(chuàng)造的經(jīng)濟價值大約在25000元左右，而每人一年充其量只拿回家鄉(xiāng)8000元，剩下的17000元都留在了城市，僅此一項就高達3400億元?？梢?，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，光靠國家給9億農(nóng)民“輸血”不行，應(yīng)當重點做好“放活”農(nóng)村經(jīng)濟政策這篇大文章。

其次，從黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院重點解決“三農(nóng)”問題的一系列大政方針和2004年、2005年、2006年制定的3個“中央一號文件”看，“農(nóng)村綜合改革不僅涉及經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，而且涉及政治、社會、文化等領(lǐng)域的改革，是一次重大的制度創(chuàng)新和社會變革”[2]。譬如，從黨的十六大到十六屆六中全會的召開，在短短4年時間里，黨中央相繼提出了“全面建設(shè)小康社會”、“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”、“把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作的重中之重”、“多予、少取、放活”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”、“建設(shè)社會主義新農(nóng)村”、“構(gòu)建社會主義和諧社會”等一系列的大政方針，其根本出發(fā)點和立足點就是著眼于從改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的宏觀制度層面通盤考慮問題，而決不是局限于僅僅涉及農(nóng)村上層建筑領(lǐng)域的單方面改革。再如，2004年出臺的“中央一號文件”是《關(guān)于促進農(nóng)民增加收入若干政策意見》（共22條），2005年出臺的“中央一號文件”是《關(guān)于進一步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》（共27條），2006年出臺的“中央一號文件”是《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（共32條）。雖然這3個“中央一號文件”是分別就農(nóng)民增收問題、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題、農(nóng)村發(fā)展問題作出了具體的實施意見，但經(jīng)過仔細研究和對比分析后發(fā)現(xiàn)，這81條關(guān)于解決農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村問題的一系列政策措施已經(jīng)構(gòu)成了農(nóng)村綜合改革的“基本內(nèi)涵”或“政策走向”。這就是，“全面貫徹落實科學發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予、少取、放活的方針，協(xié)調(diào)推進農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)”。不過，這3個“中央一號文件”的基本精神和主要內(nèi)容偏重于“多予、少取”，但對如何做好“放活”這篇大文章，在改革力度上還不夠大，在政策措施上還不夠具體，因而不便于實際操作。這將是2007年制定出臺第9個“中央一號文件”的主要內(nèi)容。

綜上所述，我國要想從根本上解決好“三農(nóng)”問題，不僅寄希望于逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其體制和機制的問題，而且寄希望于全面深化農(nóng)村經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制和社會管理體制等領(lǐng)域的綜合性改革。一般地說，農(nóng)業(yè)屬于“弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)”或具有“微利性”，工業(yè)屬于“競爭產(chǎn)業(yè)”或具有“贏利性”；農(nóng)村屬于“人口分散區(qū)域”或具有“資源擴散性”，城市屬于“人口集中區(qū)域”或具有“資源聚集性”；農(nóng)民屬于“弱勢群體”或具有“易侵害性”，市民屬于“強勢群體”或具有“保護性”[19]。因此，扎實穩(wěn)步推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，光靠國家給農(nóng)民“輸血”不行，單靠發(fā)揮市場機制的作用也不行。下一步，我國農(nóng)村綜合改革的重點是推進農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、民間融資體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)、農(nóng)民義務(wù)教育體制、縣鄉(xiāng)財政體制、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制、農(nóng)業(yè)科技推廣體制等一系列的重大改革，不斷增強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)部活力；同時，要加快建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度、就業(yè)制度、稅收制度、公共財政制度和社會保障制度，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供體制保障、財力支持和動力源泉。只有這樣，才能使我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展走得更快一些，走得更好一些，走得更遠一些。

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