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【內(nèi)容提要】如果真正要講社會保障不能私有化，要講的就是國家怎么承擔(dān)自己的義務(wù)，而不是國家怎么剝奪農(nóng)民的權(quán)利。但是我們有些人現(xiàn)在講的不是給農(nóng)民提供公費(fèi)醫(yī)療，而是剝奪農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，然后讓他終身當(dāng)?shù)柁r(nóng)自己種地養(yǎng)老。在這種情況下所謂社會保障不能私有化是完全講顛倒了。因?yàn)檫@里講的不是社會保障而是“社會剝奪”，或者說是社會“負(fù)保障”，即剝奪農(nóng)民的權(quán)利。土地如果說與“保障”有關(guān)，那也只能是享受保障的權(quán)利，享受保障的權(quán)利不能落實(shí)到個(gè)人（所謂“不能私有化”），那還叫保障嗎？

農(nóng)村土地問題首先是公民權(quán)問題

稅費(fèi)改革后，土地問題成為當(dāng)今農(nóng)民問題的新熱點(diǎn)。正如中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所張曉山先生所說，土地制度的核心是權(quán)利主體，而權(quán)利主體建設(shè)從來就不是一個(gè)純粹經(jīng)濟(jì)問題。我認(rèn)為這是非常重要的，實(shí)際上這也不是什么新觀點(diǎn)。馬克思主義本身就有這種觀點(diǎn)。1902年列寧在與民粹派論戰(zhàn)時(shí)便指出：我們作為社會主義者對土地私有制沒有什么好感，但“在警察國家里提出土地國有化的要求，就等于助長一切官僚習(xí)氣”。所以，談土地所有制不能拋開政治社會背景。大家都知道我們的民主建設(shè)任重道遠(yuǎn)，而且在土地問題上經(jīng)常出現(xiàn)“警察解決問題”。在這種情況下我們抽象地談國有、集體、個(gè)人所有制恐怕都很成問題。

現(xiàn)在在土地產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)上有人主張國有制、有人主張集體制、有人主張私有制?？墒窃谥袊壳暗臈l件下，到底什么所有制，到底哪一種產(chǎn)權(quán)是真正得到保護(hù)的呢？大家知道，在前不久，由郎咸平挑起的論戰(zhàn)中很多人說國有產(chǎn)權(quán)受到侵犯。但在我們這里國有產(chǎn)權(quán)受到的這種侵犯并不是以私人產(chǎn)權(quán)受到保護(hù)為前提的。中國以強(qiáng)權(quán)為背景的化公為私和以強(qiáng)權(quán)為背景的化私為公是同時(shí)進(jìn)行的。一方面無制約的權(quán)力侵害公民的私人財(cái)產(chǎn)，一方面這種權(quán)力也在侵害公民的集體財(cái)產(chǎn)，而左手把百姓的私產(chǎn)以“國家”名義奪來，右手又把這些“國產(chǎn)”裝進(jìn)自己的私囊，這種我稱之為“尺蠖效應(yīng)”的戲法不是天天在變嗎？國有、私有是如此，“集體”又如何？現(xiàn)在據(jù)說農(nóng)地就是集體所有制，可是我們現(xiàn)在在征地過程中不僅農(nóng)戶沒有多少發(fā)言權(quán)，即使社區(qū)集體也沒有多少發(fā)言權(quán)，整個(gè)還是政府行為。因此嚴(yán)格來說，在目前的這種條件下，也就是“權(quán)力侵害權(quán)利”的問題如果不能解決，我們談什么“有”的所有權(quán)恐怕都是空的。

我們現(xiàn)在談地權(quán)問題，當(dāng)務(wù)之急是解決“圈地運(yùn)動”造成的問題。如果僅僅從理論來談，當(dāng)然是用土地私有制對這種問題解決最有效。土地不是農(nóng)民的，有權(quán)者就可以隨意拿走；是農(nóng)民的，要征地就得農(nóng)民的同意，而且是以他能接受的價(jià)格的自愿交易。但是實(shí)際上，正如張曉山先生所說，以城市征地拆遷而言，法律承認(rèn)的房產(chǎn)私有權(quán)也擋不住強(qiáng)征。即使把土地所有權(quán)交給農(nóng)民，在目前的條件下要征也還是能征。換個(gè)角度講，我們現(xiàn)在雖然不承認(rèn)農(nóng)戶土地的所有權(quán)，但畢竟從法律上已經(jīng)承認(rèn)了農(nóng)戶有土地使用權(quán)，而且我們說，這個(gè)使用權(quán)可以長達(dá)30年，而且法律也肯定這種使用權(quán)是物權(quán)，可以交易?，F(xiàn)在征用土地，雖不需要與農(nóng)民購買所有權(quán)，但至少還要購買使用權(quán)?？蓪?shí)際上這個(gè)使用權(quán)的交易是否是建立在雙方合意的基礎(chǔ)上呢？是否達(dá)不成合意則要等農(nóng)民30年使用期期滿再來征呢？當(dāng)然不會，現(xiàn)在有權(quán)力的人要征土地，別說三十年，三個(gè)月都不會等。在這個(gè)問題上完全不存在合意原則。因此在這個(gè)問題上，我覺得地權(quán)問題背后實(shí)際上是一個(gè)公民權(quán)問題。

歷史上土地私有化兼并的誤讀與真相

我們現(xiàn)在否定農(nóng)民擁有產(chǎn)權(quán)的一個(gè)很重要的理由，就是農(nóng)民一旦有了私有權(quán)就會發(fā)生土地兼并，就會產(chǎn)生無地農(nóng)民。但我覺得事實(shí)可能恰好相反，前年我在哈佛參加過一個(gè)關(guān)于中國土地問題的研討會，會上有人提出中國應(yīng)該實(shí)行農(nóng)地私有制。當(dāng)時(shí)有一位美國學(xué)者提出如果實(shí)行私有制是否會產(chǎn)生無地農(nóng)民的問題？但是中國人卻沒有這樣問，相反，當(dāng)時(shí)在場的幾位中國人紛紛站起來用非常激烈的言詞譴責(zé)土地私有制。他們譴責(zé)土地私有制的理由恰恰是：實(shí)行了土地私有制我們就不那么容易把農(nóng)民從土地上趕走了。那幾位發(fā)言人都是土地管理部門的人，他們說：實(shí)行了農(nóng)民土地私有制我們就不能搞土地批租，不能搞土地批租我們沒法“經(jīng)營城市”，我們的城市就不能發(fā)展得那么快。說得簡單一點(diǎn)，如果實(shí)施土地私有制，就不能搞“賣地財(cái)政”了。理論家說土地私有制的害處是使農(nóng)民失去土地，而實(shí)際管理土地的官員卻說土地私有制的害處就是妨礙他們?nèi)φ嫁r(nóng)民的地。一方是坐而論道的，一方是實(shí)際管理土地的，我相信大家有能力判斷哪個(gè)說的更符合實(shí)際。

第三，過去我們在歷史學(xué)上講得最可怕的一個(gè)問題是租佃制，說租佃制就是土地私有、自由買賣導(dǎo)致土地兼并，甚至導(dǎo)致社會危機(jī)和農(nóng)民戰(zhàn)爭等等。這是土地私有制的理論反對者中最厲害的意見之一。但是他們對歷史知道多少，對土地制度史又知道多少？關(guān)于這些，我寫過一些文章，這里只簡單講幾個(gè)數(shù)字。我們講土地兼并，到底兼并到什么程度呢？我們往往不做計(jì)量分析。根據(jù)我初步的計(jì)量分析，三、四十年代即民國年間，在不同的地方有過不同的地權(quán)分布樣本，根據(jù)目前我們看到的47個(gè)地權(quán)分布樣本的基尼系數(shù)平均值，當(dāng)然這個(gè)平均不是非常精確，因?yàn)闆]辦法加權(quán)，每個(gè)樣本的數(shù)量我們不知道。但我認(rèn)為，誤差不會太大。地權(quán)集中的基尼系數(shù)在舊中國之前平均是0.53。橫向來講，當(dāng)時(shí)世界上幾乎所有國家的地權(quán)分布系數(shù)都比中國高，也就是說中國的地權(quán)集中程度是最低者之一。那時(shí)中國當(dāng)然有社會危機(jī)，但你能相信危機(jī)的根源就是土地私有導(dǎo)致地權(quán)集中嗎？

縱向來講，今天中國并沒有土地私有制，但由于這些年來權(quán)力干預(yù)下的“二田制”、“圈地運(yùn)動”等因素，中國目前已經(jīng)有大量的無地農(nóng)民，而農(nóng)地（使用權(quán)）分布已有相當(dāng)大的不平均：按照美國加州大學(xué)河濱分校格里芬等幾位學(xué)者根據(jù)中國的相關(guān)數(shù)據(jù)做的統(tǒng)計(jì)，1990年代初中國農(nóng)戶實(shí)際使用土地分配的吉尼系數(shù)達(dá)到了0.41，而另一份研究更表明，這一時(shí)期我國農(nóng)村農(nóng)戶使用土地的基尼系數(shù)，在進(jìn)行過土地重分的地區(qū)達(dá)到了0.47，沒有重分過的地區(qū)更高達(dá)0.50，跟我前面講的中國前的平均值相差并不遠(yuǎn)。我們在既不私有也不自由買賣的情形下，用權(quán)力這根杠桿撥弄十幾年，不也同樣達(dá)到了地私有自由買賣了兩千年才達(dá)到的“兼并”水平嗎？其實(shí)，中國歷史上即使有一定程度的土地兼并，主要也是由于政治因素造成的。這和我們現(xiàn)在看到的情況一致。

被顛倒的農(nóng)民“社會保障不能私有化”

最后而且最重要的是：在所謂土地保障問題上，很多人把問題講顛倒了。他們講土地是保障，講“社會保障不能私有化”。的確，社會保障是不能私有化。但這個(gè)概念根本講的是承擔(dān)社會保障的義務(wù)不能私有化。也就是說你不能讓人自己保障自己，而必須由社會或者國家或者社區(qū)等等來保障農(nóng)民。至于享受社會保障的權(quán)利則從來就是“私有化”的。比如說享受公費(fèi)醫(yī)療權(quán)利的是我們每一個(gè)“私人”，而不是“國家”。但買單的責(zé)任是國家。國家買單給一個(gè)個(gè)“私人”看病，那是社會保障，如果反過來是私人買單給“國家”看病，那還叫“社會保障”嗎？所謂不能私有化是指掏錢的義務(wù)你不能要農(nóng)民來負(fù)擔(dān)，得由國家、社區(qū)或者企業(yè)來支付?？涩F(xiàn)在這項(xiàng)義務(wù)不是從來就私有化的嗎？對農(nóng)民來說我們根本就沒有什么社會保障，從來都是讓農(nóng)民自生自滅。即所謂“社會保障不能私有化”的問題在中國根本就不存在。中國即使在時(shí)代，社會保障義務(wù)一直就是國家不承擔(dān)或者承擔(dān)得很少，也就是“私有化”了的。

因此，如果真正要講社會保障不能私有化，要講的就是國家怎么承擔(dān)自己的義務(wù)，而不是國家怎么剝奪農(nóng)民的權(quán)利。但是我們有些人現(xiàn)在講的不是給農(nóng)民提供公費(fèi)醫(yī)療，而是剝奪農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)，然后讓他終身當(dāng)?shù)柁r(nóng)自己種地養(yǎng)老。在這種情況下所謂社會保障不能私有化是完全講顛倒了。因?yàn)檫@里講的不是社會保障而是“社會剝奪”，或者說是社會“負(fù)保障”，即剝奪農(nóng)民的權(quán)利。土地如果說與“保障”有關(guān)，那也只能是享受保障的權(quán)利，享受保障的權(quán)利不能落實(shí)到個(gè)人（所謂“不能私有化”），那還叫保障嗎？

如果說現(xiàn)在土地是農(nóng)民生活的最后保障，那的確如此。但假定土地是農(nóng)民的保障，那到底是“土地使用權(quán)”給農(nóng)民提供的保障多，還是“土地所有權(quán)”給農(nóng)民提供的保障多呢？有種說法完全不符合邏輯：似乎農(nóng)民只有“使用權(quán)”倒有了保障，如果所有權(quán)給了農(nóng)民，反而農(nóng)民的保障會變少了。這等于說自耕農(nóng)是沒有保障的，淪為佃農(nóng)他反而有保障了，這不是胡說八道嗎？這種說法居然盛行一時(shí)，恐怕是有些國人缺乏基本邏輯思維能力的體現(xiàn)。眾所周知，所謂所有權(quán)，就是使用權(quán)、用益權(quán)、處分權(quán)……等一組權(quán)利的總和。也就是說所有權(quán)包涵使用權(quán)，使用權(quán)不包涵所有權(quán)。農(nóng)民有了所有權(quán)也就保證了使用權(quán)，即使他自愿轉(zhuǎn)讓了使用權(quán)，也還可以自愿收回。但沒有所有權(quán)的話，使用權(quán)的保證只會更少，因?yàn)樗姓呖梢允栈厮Ｈ欢F(xiàn)在有些人卻想要人相信：給了農(nóng)民所有權(quán)他們就會無地可用，剝奪了他們的所有權(quán)反而可以不愁沒地種了！

防范圈地運(yùn)動的關(guān)鍵何在

但是我這里還要回到張曉山先生的說法。關(guān)于地權(quán)問題，實(shí)際上要解決的是兩個(gè)問題。一是什么樣的地權(quán)安排能夠提高土地利用效率，一是什么樣的地權(quán)安排能夠防止出現(xiàn)社會危機(jī)。而我認(rèn)為今天中國地權(quán)問題的核心是如何防范由于地權(quán)引起危機(jī)的問題。尤其是政府土地政策的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)該是防危機(jī)，而不是農(nóng)地利用效率怎么最大的問題。防范圈地運(yùn)動就是防范地權(quán)危機(jī)，防范圈地運(yùn)動在經(jīng)濟(jì)上最有效的方法就是把地權(quán)交給農(nóng)民而不是交給官員。當(dāng)然，如前所述，即使是使用權(quán)你真正尊重它就不會產(chǎn)生圈地問題，如果不尊重，所有權(quán)也照樣會受侵犯。

實(shí)際上，中國農(nóng)村自1995年以后一直大規(guī)模地進(jìn)行著土地以外的生產(chǎn)要素的私有化過程，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的私有化其實(shí)已經(jīng)完成。而如果要講公平的私有化，在所有的私有化形式中，老實(shí)說農(nóng)地的私有化是最容易做到起點(diǎn)公平的。正如費(fèi)孝通先生當(dāng)年說過的：土地就擺在那里，大家眾目睽睽，小偷偷不走，強(qiáng)盜拿不去，也不像其他資產(chǎn)可以通過評價(jià)上下其手。我國歷史上就常有計(jì)口授田，而、大包干也都是把土地平分給全體農(nóng)民。如今有人認(rèn)為沒收富人土地不公平，但從沒人說中的土地分配環(huán)節(jié)有什么大的不公平問題。然而其他公產(chǎn)的私有化就不同了，企業(yè)資產(chǎn)的私有化一般都是化給了“掌勺者”，很少按起點(diǎn)公平的原則來操作，就相當(dāng)于把公社土地變成社長的私人莊園，而讓社員給他打工，或者連打工也不許，干脆把他們趕走。像這樣最難做到公平——實(shí)踐中確實(shí)也是最不公平的企業(yè)私有化都搞了，而最容易做到起點(diǎn)公平的土地私有化，有人卻認(rèn)為決不能做，這是什么道理呢？

當(dāng)然，也要注意到農(nóng)民無法抵制權(quán)力（Power）的剝奪，尤其中國目前的權(quán)力很難建立制約機(jī)制。關(guān)于地權(quán)問題實(shí)際是跟農(nóng)民集體談判權(quán)利掛鉤的，但農(nóng)民的集體談判權(quán)利又和結(jié)社自由有密切的關(guān)系，因?yàn)槿绻r(nóng)民沒有結(jié)社自由，所謂農(nóng)民的集體很可能是一種官辦的集體，這種集體可能本身就是農(nóng)民權(quán)利的剝奪者，而不是農(nóng)民權(quán)利的捍衛(wèi)者。因此真正的農(nóng)民集體是自由結(jié)合的集體，這就產(chǎn)生了集體中的民主性問題。歷史的比較研究表明，在農(nóng)民一盤散沙情況下單獨(dú)的個(gè)體小農(nóng)很容易被剝奪（這里說的是被權(quán)力剝奪，不是所謂自由買賣造成的“兼并”）。存在傳統(tǒng)農(nóng)村公社的地區(qū)進(jìn)行這種剝奪反而要困難一些。

這一切都說明，當(dāng)前在土地關(guān)系上建立權(quán)利主體的問題遠(yuǎn)不僅僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問題。我們必須在政治、社會和法律等層面為農(nóng)民維護(hù)自己的合理權(quán)益創(chuàng)造條件。其實(shí)，如果可以拋開這些問題，僅僅從純經(jīng)濟(jì)的角度講，假設(shè)我們現(xiàn)在已有比較好的民主、憲政與法制，從純經(jīng)濟(jì)意義上談土地，我認(rèn)為土地的絕對私有權(quán)的確是有不少問題，因此絕對土地私有權(quán)即使在西方資本主義國家也是不存在的，或者說土地作為私有權(quán)對象的有條件性、限制性要比其他產(chǎn)權(quán)多。但是其之所以如此，最根本的問題并不在于土地兼并，也不在于社會保障，而在于土地的區(qū)位壟斷與公益性的國土整治之間的矛盾?；谶@種矛盾，幾乎所有的國家，包括發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家，都保留有一個(gè)最終的公共利益，即國家的最終征地權(quán)。比如在損害公益的情況下，在地主利用區(qū)位壟斷漫天要價(jià)的情況下可以行使政府定價(jià)。但這里有一個(gè)條件，就是什么是公益以及在什么情況下實(shí)施單方定價(jià)？在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的憲政條件下，行使這種權(quán)力要有十分嚴(yán)格的公共監(jiān)督和近乎苛刻的條件，實(shí)際的行使很困難，但在中國這種權(quán)力非常容易被濫用。在中國這種情況下，考慮到非經(jīng)濟(jì)以外的條件，我甚至覺得對這種政府最終定價(jià)權(quán)的限制可以比其他市場經(jīng)濟(jì)國家更嚴(yán)格。也就是說授予農(nóng)民的土地權(quán)利可以比其他市場經(jīng)濟(jì)國家更大、更剛性化。即使需要限制農(nóng)民的土地權(quán)利，或者擴(kuò)張官府的土地干預(yù)，也應(yīng)該到將來政治民主了再說。