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摘要:中國(guó)近代具有現(xiàn)代意義的行政立法始于清末法制改革,在其后的40余年間,晚清政府、北洋政府、南京國(guó)民政府制定和頒布了數(shù)以百計(jì)的行政法律法規(guī)。這些行政法規(guī)是中國(guó)近代整個(gè)法律體系的重要組成部分,也是中國(guó)傳統(tǒng)行政法律邁向現(xiàn)代行政法律的開(kāi)端。中西法律文化沖突的時(shí)代色彩,現(xiàn)代法律形式和法律實(shí)質(zhì)的對(duì)立和悖離,以及突出的階級(jí)性和多變性,對(duì)中國(guó)近代的政治制度和行政管理產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)挠绊憽?/p>

關(guān)鍵詞:中國(guó)近代史;行政組織法規(guī);人事行政法規(guī);行政監(jiān)督法規(guī);行政訴訟法規(guī)

現(xiàn)代行政法(AdninistrativeLaw)作為獨(dú)立的部門法律,是以資產(chǎn)階級(jí)政治制度為背景,伴隨資本主義的產(chǎn)生而出現(xiàn)的。在數(shù)千年中國(guó)法律發(fā)展史上,《周禮》、《唐六典》、《元典章》、《明會(huì)典》、《清會(huì)典》等有關(guān)記述封建典章制度的文獻(xiàn),雖然具有大量行政法性質(zhì)的規(guī)定和規(guī)則,但嚴(yán)格意義上的現(xiàn)代行政法是近代西方法律文化傳入中國(guó)后開(kāi)始的。臺(tái)灣學(xué)者管歐認(rèn)為,古時(shí)所謂行政,“并無(wú)一定之規(guī)范可行,即間有律例習(xí)慣,亦謹(jǐn)系拘束被統(tǒng)治者之一般人民,而非約束統(tǒng)治者本身,故行政法之觀念,自無(wú)從發(fā)生?！盵1](P190)我國(guó)大陸學(xué)者應(yīng)松年也認(rèn)為,“古代的行政法律規(guī)范與現(xiàn)代意義的行政法有很大的區(qū)別?！盵1](P190)近代中國(guó)是古代行政法向現(xiàn)代行政法變遷的時(shí)期,由于門戶洞開(kāi),西學(xué)東漸,現(xiàn)代行政法作為西方法律文化的重要組成部分,同西方文化一道開(kāi)始影響和沖擊中國(guó),研究中國(guó)近代行政法規(guī),不僅可以了解中國(guó)近代政治制度、國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置和行政管理狀況,更有助于把握中國(guó)行政法律現(xiàn)代化的規(guī)律和特點(diǎn)。

一、中國(guó)近代的行政組織法規(guī)

行政組織法是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置及其權(quán)限的依據(jù),依法設(shè)官分職并科學(xué)、合理界定和劃分行政職權(quán)是現(xiàn)代行政組織法的基本內(nèi)容。中國(guó)近代第一部具有現(xiàn)代行政法意味的規(guī)范性文件是1906年11月由清政府編制館擬定的《內(nèi)閣官制草案》。編制館在向清朝最高當(dāng)局呈遞的《厘定中央各衙官制繕單進(jìn)呈折》中,以“立法、行政、司法三權(quán)并峙,各有專屬,相輔而行”為原則,擬設(shè)中央11部,并規(guī)定“行政之事專屬內(nèi)閣各部大臣”[2]。之后,編制館先后擬定了內(nèi)閣、外務(wù)部、民政部、本論文由整理提供陸軍部、海軍部、農(nóng)工商部、郵傳部、吏部、法部、學(xué)部、理藩部等官制草案,其中以內(nèi)閣官制草案最為重要,這些官制草案大多雖未正式頒行,但卻是近代中國(guó)最早的具有現(xiàn)代意義的行政組織法規(guī)。1911年5月,迫于國(guó)內(nèi)外日趨嚴(yán)峻的形勢(shì),清政府又令憲政編查館根據(jù)《欽定憲法大綱》起草和頒布了《內(nèi)閣官制暨內(nèi)閣辦事章程》。該章程共15條,基本按照責(zé)任內(nèi)閣的模式規(guī)定了內(nèi)閣及各部的組成和職權(quán),是近代中國(guó)第一部正式生效的現(xiàn)代行政組織法規(guī)。1911年10月武昌起義后,湖北軍政府頒布了《中華民國(guó)軍政府暫行條例》,共6章24條,旋即又修訂為《中華民國(guó)鄂軍政府改定暫行條例》(4章15條)。同年12月,各省代表會(huì)集武昌制定了帶有憲法性質(zhì)的行政組織法典《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》(4章21條),規(guī)定行政機(jī)關(guān)設(shè)外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、軍務(wù)、交通五部。1912年1月,南京臨時(shí)政府又制定了《中華民國(guó)臨時(shí)政府中央行政各部及其權(quán)限》,設(shè)陸軍、海軍、外交、司法、財(cái)政、內(nèi)務(wù)、教育、實(shí)業(yè)、交通九部,并制定了外交、內(nèi)務(wù)、陸軍、交通、教育等部官制,作為設(shè)置中央政府各機(jī)構(gòu)的依據(jù)。1912年3月,南京臨時(shí)參議院又制定了《中華民國(guó)臨時(shí)約法》(7章56條),該約法雖系憲法性質(zhì),但有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和職權(quán)的規(guī)定,是這個(gè)時(shí)期基本的行政組織規(guī)范。該約法規(guī)定臨時(shí)大總統(tǒng)和國(guó)務(wù)員行使國(guó)家行政權(quán),在政府組織形式上采取內(nèi)閣制,即內(nèi)閣負(fù)實(shí)際行政責(zé)任。北洋政府時(shí)期先后制定的行政法規(guī)有:1912年6月26日公布的《國(guó)務(wù)院官制》,1912年7月18日公布的《各部官制通則》及外交、內(nèi)務(wù)、財(cái)政、陸軍、海軍、司法、教育、農(nóng)林、工商、交通等部官制,1914年5月3日公布的《大總統(tǒng)府政事堂組織令》,1924年11月24日公布的《中華民國(guó)臨時(shí)政府制》,1927年6月18日公布的《中華民國(guó)軍政府組織令》等,散見(jiàn)于憲法的行政組織規(guī)定有《中華民國(guó)約法》(1914年5月1日)、《中華民國(guó)憲法草案》(1919年8月12日)、《中華民國(guó)憲法》(1923年10月10日)等。北洋政府時(shí)期的行政組織法在政府組織形式上有內(nèi)閣制,如《國(guó)務(wù)院官制》,也有總統(tǒng)制,如《大總統(tǒng)府政事堂令》,還有集行政、立法、軍事大權(quán)為一的臨時(shí)執(zhí)政府制,如《中華民國(guó)臨時(shí)政府制》,甚至還有號(hào)稱北洋王朝“末代皇帝”的海陸軍大元帥制,如《中華民國(guó)軍政府組織令》。北洋政府時(shí)期南方政權(quán)制定的行政法規(guī)也為數(shù)不少,主要有:《軍務(wù)院組織條例》(10條)(1916年5月7日)、《中華民國(guó)軍政府組織大綱》(13條)(1917年8月31日)、《修正中華民國(guó)軍政府組織大綱》(15條)(1918年4月10日)、《中華民國(guó)政府組織大綱》(7條)(1921年4月7日)、《中華民國(guó)國(guó)民政府組織法》(10條)(1925年7月1日)等。在政府組織形式上也較為雜亂,有總統(tǒng)制、元帥制,還有總裁合議制(相當(dāng)于委員會(huì)制)。南京國(guó)民政府時(shí)期制定的行政組織法規(guī)有1928年10月公布的五院制的《國(guó)民政府組織法》(48條),到1948年5月止,《國(guó)民政府組織法》先后13次修改。與此同時(shí),還相繼制定了內(nèi)政、外交、財(cái)政、教育、交通、實(shí)業(yè)、鐵道等各部組織法,1948年5月,“行憲”后又公布了總統(tǒng)制的《中華民國(guó)總統(tǒng)府組織法》。嚴(yán)格地說(shuō),上述《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織大綱》、《中華民國(guó)軍政府組織大綱》、《中華民國(guó)政府組織大綱》、《國(guó)民政府組織法》等,并非專門的行政組織法規(guī),所謂“政府”并非專指行政機(jī)構(gòu),實(shí)際上是包括行政機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有國(guó)家機(jī)構(gòu)。而1947年3月制定、同年12月修正的《行政院組織法》則是比較典型的行政組織法規(guī)。這是根據(jù)五權(quán)憲法的原理,把國(guó)家機(jī)構(gòu)分為立法院、行政院、監(jiān)察院、司法院、考試院五個(gè)部分,對(duì)行政機(jī)構(gòu)———行政院的組織機(jī)構(gòu)、職權(quán)進(jìn)行詳盡規(guī)定的行政組織法。

二、中國(guó)近代的人事行政法規(guī)

按照現(xiàn)代行政法理論,人事行政法規(guī)是政府機(jī)關(guān)工作人員產(chǎn)生和管理的法律依據(jù)。以科舉制為核心的中國(guó)古代文官制度盡管有其悠久的歷史和較為規(guī)范的管理,本論文由整理提供但近代中國(guó)具有現(xiàn)代意義的人事行政立法始于南京臨時(shí)政府時(shí)期。孫中山在批復(fù)《內(nèi)務(wù)部請(qǐng)頒文官試驗(yàn)令》中指出:“今當(dāng)民國(guó)建立伊始,計(jì)非參酌中外,詢事言考,不足以網(wǎng)羅天下英才?！盵3](P28)由于臨時(shí)政府存在時(shí)間短,僅過(guò)《臨時(shí)大總統(tǒng)關(guān)于慎重用人令》等指令,尚未有系統(tǒng)的人事行政立法。北洋政府時(shí)期制定的有關(guān)文官任用和管理的行政法規(guī)多達(dá)數(shù)十個(gè),主要有:文官分類法規(guī),如1912年10月16日公布的《中央行政官官等法》,將行政官按品位分為特任、簡(jiǎn)任、薦任、委任四級(jí),并根據(jù)文官所從事的職事類別,將文官分為行政官、外交官、技術(shù)官、征收官、審計(jì)官、法院書(shū)記官、監(jiān)所官等系列。文官考試法規(guī),如1913—1917年先后公布的《文官高等考試法》、《文官普通考試法》、《外交領(lǐng)事官考試法》、《司法官考試法》、《文官高等考試令實(shí)施細(xì)則》、《文官普通考試令實(shí)施細(xì)則》等,分別實(shí)行的文官考試法規(guī)其實(shí)施目的與文官職位分類法相適應(yīng),以實(shí)現(xiàn)“各效專長(zhǎng),冀無(wú)用非所學(xué)之弊”[4]。這些法規(guī)較詳盡地規(guī)定了文官考試的資格、考試機(jī)關(guān)、考試科目、考試程序和錄用范圍。文官任用法規(guī),如1913年起先后頒布的《文官任用法草案》、《文職任用令》、《文官任用法》、《文官甄用令》、《文官任免執(zhí)行令》等,對(duì)文官任用的標(biāo)準(zhǔn)、資格、程序作了專門規(guī)定。在資格上除經(jīng)文官考試取得任職資格外,北洋政府還規(guī)定,“當(dāng)文化遞嬗之會(huì),學(xué)術(shù)、經(jīng)驗(yàn),兩難偏廢”,應(yīng)“不惜設(shè)例以待非常之士”。[4]文官懲戒法規(guī),如1913—1918年先后頒布的有《文官懲戒委員會(huì)編制令》、《文官懲戒法草案》、《文官懲戒條例》、《糾彈法》等。這些法規(guī)規(guī)定文官懲戒機(jī)關(guān)為文官高等懲戒委員會(huì)和文官普通懲戒委員會(huì),對(duì)文官的懲戒在程序上主要采用行政程序而非司法程序。懲戒的方法為:褫職、降等、減俸、記過(guò)、申誡等。文官待遇、保障法規(guī),如1913年頒布的《中央行政官官俸法》、《外交領(lǐng)事官官等官俸令》、《文官保障法草案》,1915年頒布的《文官恤金令》等,大致規(guī)定了文官的薪俸待遇、法律保障和撫恤制度。南京國(guó)民政府時(shí)期人事行政立法的重點(diǎn)是建立公務(wù)員制度,有關(guān)公務(wù)員考試、任用、管理的法規(guī)、法令多達(dá)上百個(gè),主要有以下三類:一是有關(guān)公務(wù)員考試和管理機(jī)構(gòu)的法規(guī),如《考試院組織法》(1928年10月8日)、《考選委員會(huì)組織法》(1929年8月2日)、《銓敘部組織法》(1929年8月2日)、《典試委員會(huì)組織法》(1929年8月2日)、《考績(jī)委員會(huì)組織通則》(1935年11月1日)等。這些法規(guī)明確規(guī)定了公務(wù)員的考試由考試院設(shè)置考選委員會(huì)、典試委員會(huì)、襄試處、試務(wù)處進(jìn)行,考試期間典試委員會(huì)、襄試處、試務(wù)處全部人員回避。公務(wù)員的管理由銓敘部負(fù)責(zé),銓敘部掌管全國(guó)文官、法官、外交官及其他公務(wù)員及考取人員之銓敘(管理)事項(xiàng)。二是有關(guān)公務(wù)員的考試法規(guī),如《考試法》(1929年8月1日)、《考試法實(shí)施細(xì)則》(1930年2月23日)、《典試規(guī)程》(1930年12月30日)、《典試法》(1935年7月31日)、《襄試法》(1930年11月26日)、《監(jiān)試法》(1930年11月25日)、《特種考試法》(1931年3月21日)等。這些法規(guī)規(guī)定公務(wù)員的考試因資格和用途的不同分為普通、高等和特種考試三種,并較為明確地本論文由整理提供規(guī)定了公務(wù)員考試的時(shí)間、地點(diǎn)、科目、錄取人數(shù)、考試形式及考試程序。三是有關(guān)公務(wù)員任用、管理的法規(guī),如《公務(wù)員任用法》(1933年3月13日)、《非常時(shí)期公務(wù)員任用補(bǔ)充法》(1942年11月6日)、《現(xiàn)行公務(wù)員甄別審查條例》(1933年3月13日)、《公務(wù)員登記條例》(1934年4月23日)、《暫行文官官等官俸表》(1933年9月25日)、《公務(wù)員考績(jī)法》(1935年8月15日)、《公務(wù)員懲戒法》(1933年12月1日)、《公務(wù)員退休法》(1947年6月26日)、《公務(wù)員恤金條例》(1934年3月27日)等。這些法規(guī)詳盡規(guī)定了公務(wù)員的任用、管理和待遇,如甄別與登記、任用與分發(fā)、官等與官俸、考績(jī)與獎(jiǎng)懲、退休與撫恤等。

三、中國(guó)近代的行政監(jiān)督與行政訴訟法規(guī)

現(xiàn)代行政法中所謂監(jiān)督(監(jiān)察)是指擁有監(jiān)察權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)依法對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為進(jìn)行的監(jiān)督。而行政訴訟則是一種行政救濟(jì)方法,是指公民及其他組織認(rèn)為具體的行政處分(行為)侵害其合法權(quán)益,依法向司法機(jī)關(guān)提起訴訟,審理行政爭(zhēng)議,以求救濟(jì)的制度。中國(guó)近代最早的行政監(jiān)督法規(guī)是1906年9月由清政府考察政治館制定的《行政裁判院官制草案》,該草案規(guī)定,行政裁判院的職權(quán)是“用以尊國(guó)法,防吏蠹”,便于“國(guó)家飭紀(jì)綱,勤恤民隱”[5](P210)。主要任務(wù)是“裁判行政各官員辦理違法致被控訴事件”。與此同時(shí),清政府還制定了《審計(jì)院官制草案》,擬設(shè)審計(jì)院,檢查財(cái)政部匯送內(nèi)閣各部所管報(bào)銷和官民呈控不實(shí)之報(bào)銷。南京臨時(shí)政府時(shí)期的行政監(jiān)督是《臨時(shí)約法》規(guī)定由參議院行使的,參議院對(duì)政府行使監(jiān)察權(quán)的方式有質(zhì)問(wèn)、彈劾、查辦和建議四種。北洋政府時(shí)期制定的《平政院編制令》(1914年3月31日公布)和《平政院處務(wù)規(guī)定》(1914年8月10日)、《肅政廳處務(wù)規(guī)則》(1914年8月10日)所設(shè)置的平政院、肅政廳是北洋政府行政監(jiān)督和行政裁判機(jī)關(guān)。平政院的職權(quán)是:中央或地方最高行政官署的違法處分,致?lián)p害人民權(quán)利而經(jīng)人民陳述的;中央或地方行政官署的違法處分,致?lián)p害人民權(quán)利,經(jīng)人民依訴訟法的規(guī)定訴愿至最高行政官署,不服其決定而陳述的。平政院不得受理要求賠償損害的訴訟。肅政廳的職權(quán)是糾彈與行政訴訟。1914年6月16日北洋政府還制定了《審計(jì)院編制法》,規(guī)定審計(jì)院為審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu),行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。國(guó)民政府時(shí)期制定的《監(jiān)察院組織法》(1929年7月17日)、《修正監(jiān)察院組織法》(1933年4月24日)規(guī)定監(jiān)察院為最高行政監(jiān)察機(jī)關(guān),行使監(jiān)察權(quán)[5](P251),并設(shè)立監(jiān)察院所屬的監(jiān)察使署、審計(jì)部。監(jiān)察院行使的行政監(jiān)察權(quán)有:彈劾權(quán)、審計(jì)權(quán)、調(diào)查權(quán)、糾舉權(quán)、巡察權(quán)、監(jiān)試權(quán)、建議權(quán)等?？箲?zhàn)時(shí)期又制定了《非常時(shí)期監(jiān)察院行使辦法》及《實(shí)施細(xì)則》,以及《彈劾法》、《審計(jì)法》等,詳細(xì)規(guī)定行政監(jiān)督權(quán)限和范圍。1929年5月南京國(guó)民政府還制定了《行政法院組織法》,設(shè)立行政法院,掌理全國(guó)行政訴訟審判事務(wù),實(shí)際也是行政監(jiān)督和行政裁判機(jī)關(guān),其職權(quán)與北洋政府時(shí)期的平政院相當(dāng)。本論文由整理提供在行政訴訟方面,南京臨時(shí)政府于1912年3月公布的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》第49條規(guī)定:“法院依法審判民事訴訟,及刑事訴訟。但關(guān)于行政訴訟,及其特別訴訟,另以法律定之?！盵3](P110)這是我國(guó)近代最早見(jiàn)諸憲法關(guān)于行政訴訟的規(guī)定,但因南京臨時(shí)政府短暫,沒(méi)有來(lái)得及制定行政訴訟法。北洋政府時(shí)期先后制定了《行政訴訟法》(1914年7月20日)、《行政訴訟條例》(1914年5月18日)、《訴愿法》(1914年7月20日)、《訴愿條例》(1914年7月20日)等法規(guī),采歐洲大陸體制,對(duì)行政訴訟作了粗略規(guī)定。南京國(guó)民政府時(shí)期于1930年3月24日由國(guó)民政府制定、公布了較為詳細(xì)的一部《訴愿法》,共14條,1935年10月4日修正后為27條,規(guī)定:人民對(duì)于中央或地方機(jī)關(guān)之行政處罰,認(rèn)為違法或不當(dāng),致?lián)p害其權(quán)利或利益者,首先必須向行政機(jī)關(guān)提起訴愿,不服訴愿決定的,可以再次提出訴愿。不服再訴愿的,才可以向行政法院提起行政訴訟[3](P221)。1932年1月17日公布的《行政訴訟法》,后經(jīng)多次修正,可謂中國(guó)近代最完整的一部行政訴訟法。1933年6月還公布了《行政法院處分規(guī)程》,對(duì)行政訴訟的程序、范圍、審理及判決等問(wèn)題作了明確規(guī)定:人民因中央或地方官署的違法處分使其權(quán)利受損害,按照《訴愿法》提出再訴愿而不服其決定,或提出再訴愿逾期兩個(gè)月還未作出決定時(shí),可向行政法院提請(qǐng)行政訴訟,但原處分或決定的執(zhí)行不因提起行政訴訟而停止。行政法院評(píng)事受理審決案件后,首先須審查程序,如認(rèn)為不應(yīng)提出訴訟或未按法定程序者,應(yīng)裁定駁回;審查案件內(nèi)容,做成報(bào)告書(shū),連同卷宗送交審判長(zhǎng)審查;然后交參與審判的評(píng)事共同審查并評(píng)議。行政法院認(rèn)為起訴有理由時(shí),應(yīng)以判決形式撤銷或變更原處分;認(rèn)為起訴無(wú)理由時(shí),應(yīng)駁回其起訴。行政法院的判決,對(duì)被告有拘束的效力,被告不得上訴或抗告;判決的執(zhí)行,由行政法院呈司法院轉(zhuǎn)呈國(guó)民政府訓(xùn)令行之[6]。超級(jí)秘書(shū)網(wǎng)

四、中國(guó)近代行政法規(guī)的特點(diǎn)與局限

中國(guó)近代所制定的行政法規(guī),是中國(guó)近代整個(gè)法律體系的重要組成部分,也是中國(guó)傳統(tǒng)行政法律邁向現(xiàn)代行政法律的開(kāi)端。在行政法律制度上逐漸與世界接軌,對(duì)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置和規(guī)范國(guó)家行政管理提供了法律依據(jù),也使當(dāng)時(shí)中國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置、行政管理、人事制度、行政監(jiān)督與行政訴訟逐步近代化,其時(shí)代意義不應(yīng)忽略。但由于半殖民地半封建社會(huì)性質(zhì)以及近代中國(guó)政局動(dòng)蕩的特殊社會(huì)政治環(huán)境的影響,中國(guó)近代行政法規(guī)所體現(xiàn)的時(shí)代特點(diǎn)和局限是十分明顯的。

第一,立法原則和宗旨是維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治,加強(qiáng)社會(huì)公共管理。法律是統(tǒng)治階級(jí)意志的體現(xiàn),行政法尤為突出。除少數(shù)由孫中山領(lǐng)導(dǎo)的革命政府制定的法規(guī)外,中國(guó)近代行政立法的原則和宗旨是維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治,抵制民主革命運(yùn)動(dòng)的。清末法制改革,北洋政府時(shí)期以及南京國(guó)民政府時(shí)期的行政法規(guī)均以維護(hù)最高統(tǒng)治者的行政權(quán)、實(shí)行行政人治主義和行政專權(quán)為目的。清末法制改革中的行政法規(guī)是在內(nèi)憂外患的情況下不得已而制定的,其目的并不是將中國(guó)建設(shè)成為一個(gè)近代資產(chǎn)階級(jí)民主憲政國(guó)家,對(duì)皇權(quán)的某些限制,也不是從根本上建立起近代行政權(quán)的制約制度。其改革的目的是“大權(quán)統(tǒng)一朝廷”,以削弱漢族官僚和地方督撫的權(quán)力,談不上考慮民眾的權(quán)利和對(duì)政府行政權(quán)的監(jiān)督。北洋政府實(shí)際上是假借“民國(guó)”名義實(shí)行軍閥獨(dú)裁的政權(quán),其行政立法雖在形式上受近代資產(chǎn)階級(jí)行政法制度的影響,但本質(zhì)上是維護(hù)袁世凱個(gè)人和軍閥集團(tuán)的特權(quán)。南京國(guó)民政府標(biāo)榜孫中山的“三民主義”和“五權(quán)憲法”,但實(shí)質(zhì)仍是國(guó)民黨四大家族的大地主大資產(chǎn)階級(jí)政權(quán),其行政立法的價(jià)值取向是“國(guó)家社會(huì)本位主義”,突出個(gè)人對(duì)行政權(quán)的專斷。然而,基于時(shí)代政治變遷和經(jīng)濟(jì)社會(huì)向前發(fā)展的原因,從清末到國(guó)民政府時(shí)期的行政法規(guī),既要確保統(tǒng)治者的統(tǒng)治權(quán)不受影響,又要試圖提高統(tǒng)治效能,加強(qiáng)對(duì)日益擴(kuò)大的社會(huì)公共事務(wù)和其他事務(wù)的管理。因此,在形式和內(nèi)容上,清末到國(guó)民政府時(shí)期無(wú)論組織、人事,還是監(jiān)督、訴訟法規(guī)都能看到一些近代西方資產(chǎn)階級(jí)行政立法的影響,這些法規(guī)都力圖以現(xiàn)代行政的模式對(duì)日益擴(kuò)大和復(fù)雜的社會(huì)公共事務(wù)和其他事務(wù)進(jìn)行有效和科學(xué)的管理。

第二,明顯帶有半殖民地半封建社會(huì)的色彩,體現(xiàn)了近代中西法律文化的沖突和融合。國(guó)外某些學(xué)者認(rèn)為,西方法律文化對(duì)中國(guó)的沖擊以及中國(guó)對(duì)西方法律文化的回應(yīng)是中國(guó)法制近代化的主導(dǎo)力量,中國(guó)近代法律法規(guī)受西方法律文化的激蕩而變遷。的確,這一說(shuō)法雖有不少尚可探討之處,但毫無(wú)疑問(wèn),中國(guó)近代的許多行政法規(guī)確實(shí)受到近代西方法律文化的影響。現(xiàn)代行政法的觀念來(lái)自西方,現(xiàn)代行政法的民主憲政精神和法律形式來(lái)自西方,現(xiàn)代行政法中較為科學(xué)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與人事管理也來(lái)自西方。西方行政法律文化對(duì)中國(guó)的近代行政法無(wú)論是在價(jià)值取向還是具體規(guī)定上都具有較深的影響。然而,中國(guó)作為有悠久法律文化傳統(tǒng)的文明古國(guó),其傳統(tǒng)行政文化在面臨西方行政法律文化沖擊和挑戰(zhàn)時(shí)具有相當(dāng)?shù)牡挚沽?在很大程度上使西方近代法律文化對(duì)中國(guó)的影響、滲透和融合需要漫長(zhǎng)的過(guò)程,其影響范圍也是有限的。這就使近代中國(guó)的行政法規(guī)具有明顯的半殖民地半封建社會(huì)的色彩,近代中西行政法律文化的沖突和融合突出。近代中國(guó)的不少行政法規(guī)在形式上無(wú)不具有模仿和照搬西方的分權(quán)體制,而實(shí)質(zhì)上又保留封建時(shí)代行政首長(zhǎng)過(guò)分集權(quán)的特點(diǎn)。

中國(guó)近代,在行政訴訟體制上明顯受到大陸法系的影響,于普通法院外設(shè)置行政裁判機(jī)構(gòu),如清末的行政裁判院、北洋政府時(shí)期的平政院、南京國(guó)民政府時(shí)期的行政法院。中國(guó)近代的行政訴訟體制之所以取大陸法系而非英美法系,其理由是行政性案件的審理除了需要法律知識(shí)外,還須具備行政經(jīng)驗(yàn),而普通法院的法官只是法律專家,不是行政專家。這實(shí)際上進(jìn)一步擴(kuò)大了行政官員的權(quán)力,使之不僅擁有行政權(quán),而且還擁有司法權(quán),接近中國(guó)行政與司法合二為一的傳統(tǒng)行政。而英美法系中行政訴訟歸普通法院,目的是排除行政官員的操縱,進(jìn)行獨(dú)立審判,這種分權(quán)體制難以在中國(guó)近代被認(rèn)同、接受和推行。在行政訴訟程序上,盡管最終可以向行政法院提起訴訟,但卻保留了中國(guó)古代傳統(tǒng)的只能先向行政官署訴愿,然后逐級(jí)向上級(jí)行政官署再訴愿的慣例。

第三,法律形式與法律實(shí)質(zhì)一定程度的對(duì)立和悖離。在中國(guó)和世界的法律發(fā)展過(guò)程中,法律形式和法律實(shí)質(zhì)的差異和悖離時(shí)有發(fā)生,中國(guó)近代的行政法規(guī)主要表現(xiàn)為行政法規(guī)形式的現(xiàn)代性與行政法規(guī)價(jià)值的傳統(tǒng)性的差異和悖離。中國(guó)近代行政法規(guī)往往在形式上具有現(xiàn)代行政法的外觀,但包裹著的卻是傳統(tǒng)的官制行政法精神。行政法規(guī)的精神實(shí)質(zhì)與形式呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的分離和沖突,本論文由整理提供使得行政權(quán)力缺乏嚴(yán)格的范圍和程序的限制,易于導(dǎo)致行政專權(quán)和行政人治。從清末法制改革中的官制草案到北洋政府時(shí)期的各種行政組織法規(guī)、文官管理法規(guī),再到南京國(guó)民政府時(shí)期的“六法全書(shū)”,無(wú)不將行政法作為一個(gè)獨(dú)立的部門法律,行政法規(guī)確實(shí)具備了現(xiàn)代行政法的形式。南京國(guó)民政府“五權(quán)分立”在形式上使行政機(jī)關(guān)在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中相對(duì)獨(dú)立和專門化,行政法律規(guī)范和行政監(jiān)督制度也初步形成。但由于這些政權(quán)的專制獨(dú)裁性質(zhì),使得形式上的行政法制現(xiàn)代化和實(shí)質(zhì)上的行政專權(quán)和人治主義的矛盾對(duì)立突出,現(xiàn)代行政法形式和傳統(tǒng)行政法實(shí)質(zhì)的悖離和差異巨大。

第四,行政法規(guī)龐雜、分散、多變,缺乏穩(wěn)定性和完整性。中國(guó)近代所制定的行政法規(guī)數(shù)量之多為歷史上少有。由于西方現(xiàn)代行政法內(nèi)容和形式的影響,近代中國(guó)的行政立法已不像中國(guó)古代的《唐六典》、《明會(huì)典》、《清會(huì)典》那樣把行政法匯集在一個(gè)完整的法典里,而是多散見(jiàn)于憲法、法律以及各種行政法規(guī)、條例、規(guī)則、通則、細(xì)則、草案、制令之中。由于革命風(fēng)云的變幻,時(shí)局的動(dòng)蕩,執(zhí)政者頻繁更換,行政法規(guī)顯得繁雜多變。就行政組織法而言,僅政府組織形式就出現(xiàn)內(nèi)閣制、總統(tǒng)制、委員會(huì)制等現(xiàn)代資本主義國(guó)家所具有的政府組織形式。在機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)限上更是變化異常,往往隨著實(shí)際執(zhí)政者的地位、身份和需要的變化而頻繁變動(dòng),出現(xiàn)大量臨時(shí)性和過(guò)渡性法規(guī)。

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