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摘要：工商行政管理體制是整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中的一個(gè)重要組成部分,而工商行政管理中經(jīng)濟(jì)體制的改革及其完善,是當(dāng)前進(jìn)一步全面完善我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。作為政府對(duì)市場(chǎng)微觀管理職能的重要體現(xiàn),我國(guó)工商行政管理體制改革伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變,已經(jīng)取得了很大成就,但與進(jìn)一步完善我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革要求相比尚存在許多不足。筆者在分析我國(guó)工商行政管理經(jīng)濟(jì)體制改革問(wèn)題的基礎(chǔ)上，初步討論了完善我國(guó)工商行政管理中經(jīng)濟(jì)體制改革的思路與對(duì)策。

關(guān)鍵詞：完善；工商行政管理；經(jīng)濟(jì)體制；改革

當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)日益加深，全球化深入發(fā)展，我國(guó)正處于加快發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，改革攻堅(jiān)任務(wù)艱巨，對(duì)外開(kāi)放面臨新形勢(shì)。國(guó)務(wù)院也明確了加快政府職能轉(zhuǎn)變，努力建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府和效能政府的目標(biāo)任務(wù)。這些都對(duì)工商行政管理體制改革工作提出了新的更高要求，而準(zhǔn)確把握當(dāng)前形勢(shì)，充分認(rèn)識(shí)規(guī)范市場(chǎng)主體、規(guī)范自身行為對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的具有重要意義。

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)實(shí)行了以市場(chǎng)化為基本取向的經(jīng)濟(jì)體制改革，工商行政管理體制變遷也深刻體現(xiàn)了由計(jì)劃到市場(chǎng)的變革和轉(zhuǎn)軌，并成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制和行政管理體制改革的縮影。如今，改革開(kāi)放二十多年來(lái)，工商行政管理體制發(fā)生了巨大的變化，總體上呈現(xiàn)出與整體經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃到市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌相適應(yīng)的基本取向，也推動(dòng)著整個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐。

一、我國(guó)工商行政管理中經(jīng)濟(jì)體制概述

工商行政管理中經(jīng)濟(jì)體制是指政府為了維護(hù)市場(chǎng)秩序，運(yùn)用法律和行政的手段，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體及其市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為進(jìn)行監(jiān)督管理的運(yùn)行方式和規(guī)則體系。工商行政管理體制的改革與完善，實(shí)質(zhì)上是整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革中的一個(gè)重要組成部分，是在體制轉(zhuǎn)軌背景和面向社會(huì)主義市場(chǎng)化取向改革下正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系特別是政府對(duì)市場(chǎng)微觀管理職能的重要內(nèi)容。

在本文中對(duì)工商行政管理體制的概念界定與許多工商行政管理學(xué)教科書(shū)中的定義是有所不同的。在專門的工商行政管理書(shū)籍上，有些涉及到了工商行政管理體制的專題，但他們只將工商行政管理體制及其改革限定在工商行政管理組織體系和上下級(jí)條塊管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面上。如王正衛(wèi)認(rèn)為，“工商行政管理體制，是指工商行政管理機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，也就是各級(jí)工商行政管理機(jī)關(guān)隸屬于誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)的組織形式和管理制度的總稱”①；許光建認(rèn)為，“工商行政管理體制，是指工商行政管理機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)形式和工作制度。其核心是機(jī)構(gòu)設(shè)置、上下級(jí)權(quán)責(zé)劃分和領(lǐng)導(dǎo)體制”②。如果僅從工商行政管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和條塊之間權(quán)限劃分上去界定工商行政管理體制的內(nèi)涵未免失于狹隘，使之單純成為工商部門行政內(nèi)部組織的事，而不能反映出工商行政管理部門作為政府規(guī)制監(jiān)管市場(chǎng)的本質(zhì)特征及其職能。事實(shí)上，所謂工商行政管理體制本身是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的重要組成部分，也是政府體制的重要組成部分。在筆者看來(lái)，應(yīng)從整體體制改革的重要組成部分來(lái)認(rèn)識(shí)工商行政管理體制，因此在本文中筆者堅(jiān)持自己的定義與內(nèi)涵。

作為政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督管理的運(yùn)行方式和規(guī)則體系，工商行政管理中的經(jīng)濟(jì)體制顯然具有豐富的內(nèi)涵和廣泛的范圍，包括了政府工商行政職能中對(duì)市場(chǎng)主體進(jìn)出秩序、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序和市場(chǎng)交易秩序等方面的運(yùn)行方式和規(guī)則體系。工商行政管理體制的改革與完善作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)整體體制改革中的一個(gè)重要組成部分，畢竟需要具體化體現(xiàn)為部門管理中的具體制度的改革和完善上。因此工商行政管理體制及其改革實(shí)際上是多方面具體機(jī)制及其改革的集合。從不同角度看可能有不同的分類，但從市場(chǎng)秩序和日常監(jiān)管活動(dòng)看，其中市場(chǎng)進(jìn)入機(jī)制、市場(chǎng)退出機(jī)制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制則是工商行政管理體制各具體機(jī)制的重點(diǎn)，也是本論文擬詳細(xì)論述的內(nèi)容。本章擬從工商行政管理運(yùn)行方式和規(guī)則體系一般層面闡述工商行政管理中經(jīng)濟(jì)體制及其改革。

二、我國(guó)工商行政管理經(jīng)濟(jì)體制改革的問(wèn)題分析

迄今為止，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革己經(jīng)取得了很大成就，市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)地位已經(jīng)初步確立，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展遠(yuǎn)未完善，轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的種種矛盾問(wèn)題仍很突出。我國(guó)工商行政管理體制作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的一部分，也遠(yuǎn)未完善。近年來(lái)，在市場(chǎng)化進(jìn)程過(guò)程中，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和信息化時(shí)代的來(lái)臨，也對(duì)工商行政管理體制改革提出許多新的要求，與之相對(duì)照，我國(guó)工商行政管理體制及其改革發(fā)展仍存在許多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在:

(一)政府職能轉(zhuǎn)變不到位造成競(jìng)爭(zhēng)秩序混亂

工商行政管理作為政府對(duì)市場(chǎng)的規(guī)制和監(jiān)管，職責(zé)在于培育發(fā)展統(tǒng)一市場(chǎng)體系、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，即作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和交易的“裁判員”角色。在體制轉(zhuǎn)軌背景下，由于長(zhǎng)期以來(lái)工商部門是培育市場(chǎng)和推動(dòng)市場(chǎng)發(fā)展的力量，工商部門不僅是市場(chǎng)管理的主體之一，也是市場(chǎng)培育和建設(shè)的主體之一，這符合我國(guó)特殊國(guó)情，這種體制推動(dòng)了和加速了市場(chǎng)建設(shè)，維護(hù)了市場(chǎng)秩序，促進(jìn)了市場(chǎng)體系的建立，但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，現(xiàn)行市場(chǎng)管理體制的弊端日益突出。主要表現(xiàn)在:1、工商部門管理市場(chǎng)行為錯(cuò)位。在轉(zhuǎn)軌過(guò)程中工商既是市場(chǎng)體系的培育者，又是市場(chǎng)管理者，還間或參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)，工商部門三種行為糾纏在一起，必然導(dǎo)致市場(chǎng)管理行為方式的錯(cuò)位。由于從部門利益出發(fā)，一定程度上促進(jìn)了地方保護(hù)主義而造成了資源和市場(chǎng)的分割，資源配置不合理，造成了行業(yè)壟斷，這些都人為制造著壟斷和不公平競(jìng)爭(zhēng)。2、由于參與培育市場(chǎng)，也給不正之風(fēng)，權(quán)錢交易留下空隙，一些政府官員腐敗，官商勾結(jié)。3、職能轉(zhuǎn)換滯后，許多不該管的又不放手，許多該管的又沒(méi)管，工商部門間接管理手段薄弱，市場(chǎng)管理方面反而倒退，精力為主放在集貿(mào)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)上，部門基層建設(shè)嚴(yán)重滯后，管理制度出現(xiàn)混亂，不得不依賴專營(yíng)，限價(jià)等行政手段來(lái)被動(dòng)管理。以上問(wèn)題使得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序紊亂，政府行為、部門行為乃至官員個(gè)人行為不規(guī)范的背后是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革乃至政治體制改革的深層問(wèn)題，也影響了工商行政管理體制改革的深入。

(二)在市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制上仍存在眾多體制和人為障礙

從市場(chǎng)準(zhǔn)入上看，盡管從國(guó)家大政策上看，一直強(qiáng)調(diào)不同經(jīng)濟(jì)成分一視同仁、平等對(duì)待，但在現(xiàn)實(shí)中市場(chǎng)準(zhǔn)入仍存在不少障礙。近幾年來(lái)在一些基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)γ駹I(yíng)企業(yè)雖有所放松但障礙也尚未完全破除，同時(shí)對(duì)一些獲利機(jī)會(huì)多的行業(yè)則一直是壁壘森嚴(yán)的。由此使得一方面發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求多種市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)，另一方面，不少要進(jìn)入市場(chǎng)的主體的條件及其行為又不符合要求。

(三)工商行政管理法制不健全、執(zhí)法環(huán)境較差

工商行政管理現(xiàn)行法律體系主要以《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》為主，加以《公司法》、《合同法》、《商標(biāo)法》等為執(zhí)法依據(jù)。但現(xiàn)存的問(wèn)題仍很突出，主要有:1、盡管涉及工商行政管理的法律法規(guī)多達(dá)幾十部，但至今沒(méi)有一部作為“組織法”的《市場(chǎng)監(jiān)督管理法》或作為主體法的《工商行政管理法》來(lái)對(duì)工商部門進(jìn)行法律上的定位，由此對(duì)工商行政執(zhí)法的權(quán)威性和管理職能的發(fā)揮帶來(lái)影響。2、不能適應(yīng)新興市場(chǎng)的變化。如《經(jīng)濟(jì)人法》、《期貨市場(chǎng)法》、《反暴利法》等尚未付諸，而維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的《反壟斷法》也是空白而只能通過(guò)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》來(lái)輔助調(diào)節(jié)。3、一些法規(guī)明顯落后于改革實(shí)踐。如，《投機(jī)倒把行政處罰暫行條例》、《城鄉(xiāng)集貿(mào)市場(chǎng)管理辦法》等都帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，而《個(gè)體工商戶暫行條例》、《私營(yíng)企業(yè)暫行條例》等法律規(guī)定“暫行”了十幾年，如今還在“暫行”。

同時(shí)還存在的問(wèn)題是，工商行政管理的行政執(zhí)法環(huán)境較差。如當(dāng)前一個(gè)突出難點(diǎn)是，一些地方政府法制部門與工商部門爭(zhēng)復(fù)議管轄權(quán)，隨意撤銷工商行政部門行政處罰案件的復(fù)議行為的事件時(shí)時(shí)發(fā)生，加上現(xiàn)有某些法規(guī)并不夠明確具體，由此嚴(yán)重削弱了工商行政管理的執(zhí)法力度，使得執(zhí)法難嚴(yán)。

(四)工商行政管理職能被分割，權(quán)威性不足

工商行政管理部門盡管是作為國(guó)家綜合性經(jīng)濟(jì)監(jiān)管和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，負(fù)有對(duì)各類市場(chǎng)主體、市場(chǎng)客體、市場(chǎng)行為和秩序的全面性規(guī)制或監(jiān)管職責(zé)。但在此之外也存在眾多的負(fù)有專業(yè)性監(jiān)管職能的監(jiān)管和執(zhí)法部門，如物價(jià)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、商檢等部門。各機(jī)構(gòu)間在監(jiān)督和行政執(zhí)法上權(quán)限不清、職責(zé)交叉，如在產(chǎn)品質(zhì)量和計(jì)量上工商部門和技術(shù)監(jiān)督部門之間、在商品價(jià)格上工商部門和物價(jià)部門之間按現(xiàn)行規(guī)定都有監(jiān)督權(quán)但并在法規(guī)上未能明確劃分職能范圍。由于多頭監(jiān)管的存在造成了部門間各自為政，各自部門規(guī)章和監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)之間無(wú)法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，由此嚴(yán)重影響了監(jiān)管效果。目前的亂象反映出工商行政管理職能被分割的問(wèn)題，在建立統(tǒng)一大市場(chǎng)下，需要有統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法體系。

在工商行政領(lǐng)導(dǎo)體制上，1999年以前實(shí)行的是“塊塊為主、條塊結(jié)合”的分級(jí)管理，由此造成地方政府出于地方利益干預(yù)工商執(zhí)法的普遍現(xiàn)象。1999年以后，盡管實(shí)行了“省以下工商行政管理機(jī)關(guān)垂直管理”的體制，為建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序大市場(chǎng)邁出重要一步，但這一體制目前運(yùn)轉(zhuǎn)尚不完善，特別是在其他規(guī)制部門如物價(jià)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、環(huán)保等還是塊塊管理的情況下，很多矛盾和摩擦仍然存在。

(五)工商行政管理現(xiàn)行監(jiān)管體制難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、信息化的挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加快和我國(guó)加入WTO，在充分利用和協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)背景下，工商行政管理難度加大并呈現(xiàn)出難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的體制特征。監(jiān)管領(lǐng)域由個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)拓展為全體市場(chǎng)主體，尤其包括大量外資企業(yè);監(jiān)管對(duì)象由原先擅長(zhǎng)的集貿(mào)市場(chǎng)、商品流通市場(chǎng)擴(kuò)大為與國(guó)際市場(chǎng)接軌并成為國(guó)際市場(chǎng)的重要組成部分的大市場(chǎng);市場(chǎng)監(jiān)管的內(nèi)容也變得更加復(fù)雜，使得原有的工商行政管理體制受到很大沖擊。我國(guó)加入WTO后要按國(guó)際慣例行事因而也要求工商行政管理體制監(jiān)管從內(nèi)容和手段上都要積極向國(guó)際通行規(guī)則靠攏，由此帶來(lái)種種矛盾。如在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，WTO要求對(duì)外資企業(yè)實(shí)行國(guó)民待遇原則，但是如何做到既不違反規(guī)則，又能保護(hù)“民族產(chǎn)業(yè)”和維護(hù)國(guó)家安全，這就對(duì)把握市場(chǎng)準(zhǔn)入原則提出了更高要求。再如，在競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)管方面，加入WTO之后，由于國(guó)內(nèi)與國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)的接軌使得競(jìng)爭(zhēng)將呈現(xiàn)國(guó)際化趨勢(shì)，競(jìng)爭(zhēng)手段千變?nèi)f化，如何把握正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與非正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的界限等等。同時(shí)在監(jiān)管體制上我們還面臨信息化浪潮的沖擊。特別是互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展和運(yùn)用極大地改變了傳統(tǒng)的交易方式和管理模式，以電子商務(wù)為主要形式的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)己成為經(jīng)濟(jì)全球化背景下最為活躍的形式。在電子商務(wù)將成為未來(lái)社會(huì)的一種主要交易方式情況下如何確認(rèn)網(wǎng)上經(jīng)營(yíng)者的身份，如何有效認(rèn)定其交易合法性，以及怎樣對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管以保證交易公平性，都構(gòu)成了市場(chǎng)監(jiān)管及其體制改革的新課題。

與此相對(duì)照的是，目前工商行政管理體系內(nèi)市場(chǎng)監(jiān)管人員素質(zhì)偏低，能熟悉WTO規(guī)則，掌握市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律又通曉計(jì)算機(jī)信息操作的人才匿乏，特別對(duì)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的電子監(jiān)管還難以適應(yīng)。市場(chǎng)監(jiān)管方法手段單一，在傳統(tǒng)體制下所形成的監(jiān)管方式主要通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人素質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)和能力的管理方式;以罰款、吊銷執(zhí)照和開(kāi)展各種專項(xiàng)整治行動(dòng)等為主要手段單一的監(jiān)管模式仍然普遍存在，這些都顯示了目前工商行政管理體制改革的相對(duì)滯后性，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、信息化背景下新的挑戰(zhàn)和要求。

三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制環(huán)境下完善體制改革的思路與對(duì)策

3.1進(jìn)一步完善我國(guó)工高行政管理經(jīng)濟(jì)體制的基本思路

黨的十六屆三中全會(huì)和四中全會(huì)通過(guò)的兩個(gè)《決定》，不僅包含著肯定工商行政管理在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中不可或缺的重要性的思想，對(duì)以市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法為主要職能的工商行政管理部門進(jìn)一步完善監(jiān)管、轉(zhuǎn)變職能提出了如下方向和要求:

(一)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府及其工商行政管理職能

三中全會(huì)《決定》提出要進(jìn)一步“完善政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能”，特別是要“深化行政審批制度改革，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)”。這段話明確了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)的基本關(guān)系。在處理市場(chǎng)和政府的關(guān)系上我國(guó)面臨著兩個(gè)特殊性:一方面要充分發(fā)揮市場(chǎng)在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中配置資源的基礎(chǔ)性作用，因此要繼續(xù)排除計(jì)劃體制下形成的管理思維和管理方式，減少行政干預(yù);但另一方面，市場(chǎng)機(jī)制的先天不足和內(nèi)在缺陷以及中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，需要政府在培育市場(chǎng)等方面承擔(dān)責(zé)任因而又要求強(qiáng)化規(guī)制。既要強(qiáng)化監(jiān)管又要改善監(jiān)管，既要強(qiáng)調(diào)監(jiān)督又要強(qiáng)調(diào)服務(wù)，其中關(guān)鍵之處就在于政府職能的轉(zhuǎn)變。前已述及，當(dāng)前市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序較亂的重要癥

結(jié)在于政府職能轉(zhuǎn)變不到位、政府行為不規(guī)范而表現(xiàn)出來(lái)的政企難分、地區(qū)分割、部門壟斷、官商勾結(jié)等，這既是市場(chǎng)機(jī)制不完善同時(shí)也是工商行政監(jiān)管職能無(wú)法有效發(fā)揮作用的根本點(diǎn)。為此應(yīng)“繼續(xù)改革行政管理體制。加快形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”，使得各級(jí)政府各個(gè)政府部門擺脫部門利益和局部利益乃至個(gè)人利益，“按照權(quán)力與責(zé)任掛鉤、權(quán)力與利益脫鉤的要求，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制”。這就指出了政府行政管理體制改革的方向，又對(duì)工商行政管理部門提出了要求。

(二)進(jìn)一步破除體制障礙，規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入體制

所謂體制性障礙，就是與大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)平等競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序不相適應(yīng)的環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)明確“個(gè)體、私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)我國(guó)生產(chǎn)力發(fā)展的重要力量”②。因此要對(duì)非公有制經(jīng)濟(jì)給予大力發(fā)展并積極引導(dǎo)。結(jié)合三中全會(huì)《決定》提出的“放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域”，“保障所有市場(chǎng)主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”的要求，從而在一視同仁地提供公共服務(wù)、一視同仁地進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)管基礎(chǔ)上構(gòu)造出平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。“對(duì)壟斷行業(yè)要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)要進(jìn)行有效監(jiān)管”。這些都為工商行政管理部門加快準(zhǔn)入體制改革，在登一記管理基礎(chǔ)上完善政策、信息等方面的服務(wù)，從而起到破除壟斷、培育市場(chǎng)又完善監(jiān)管的目標(biāo)。具體來(lái)看，要規(guī)范市場(chǎng)主體資格，改進(jìn)年檢驗(yàn)照和登記管理工作，積極進(jìn)行市場(chǎng)外指導(dǎo)、服務(wù)，幫助基本符合條件的主體達(dá)到進(jìn)入市場(chǎng)的條件。對(duì)個(gè)體私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)行“四不限”，即不限發(fā)展比例、發(fā)展速度、經(jīng)營(yíng)方式、經(jīng)營(yíng)規(guī)模，以有效培育市場(chǎng)。

(三)進(jìn)一步改革和完善監(jiān)管體系和監(jiān)管方式方面的體制改革

三中全會(huì)《決定》要求“完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場(chǎng)監(jiān)管體系”。對(duì)行政執(zhí)法也有明確要求，“要推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)”。因此要完善多元化監(jiān)管體系，并從過(guò)去主要依靠行政執(zhí)法向行政機(jī)關(guān)執(zhí)法、企業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督制約相互協(xié)調(diào)運(yùn)作轉(zhuǎn)變。在行政執(zhí)法中以依法行政為重點(diǎn)并接受外部監(jiān)督，如通過(guò)進(jìn)一步完善目前的12315群眾申報(bào)投訴通道等，增強(qiáng)行政執(zhí)法和市場(chǎng)監(jiān)管的法治性。在監(jiān)管方式上，以企業(yè)進(jìn)入的監(jiān)管為例，要求“國(guó)家主要通過(guò)規(guī)劃和政策指導(dǎo)、信息以及規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入，引導(dǎo)社會(huì)投資方向，抑制無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和盲目重復(fù)建設(shè)”。因此對(duì)工商在規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入的管理方式上有所轉(zhuǎn)變，在市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管規(guī)則上從局限于國(guó)內(nèi)習(xí)慣的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變到符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律國(guó)際通用的監(jiān)管方式上來(lái)。

(四)完善工商法制體系，理順部門關(guān)系，嚴(yán)格依法行政

三中全會(huì)《決定》提出“要著眼于確立制度、規(guī)范權(quán)責(zé)、保障權(quán)益，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)立法。完善市場(chǎng)交易法律制度，保障合同自由和交易安全，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)”。目前就工商行政管理體制完善發(fā)揮而言，急需加快《反壟斷法》立法和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》修改完善進(jìn)程，同時(shí)正對(duì)新興市場(chǎng)和新興交易方式出臺(tái)或修改相關(guān)法規(guī)。在當(dāng)前部門監(jiān)管職能分立尚難以統(tǒng)一的情況下，更應(yīng)通過(guò)立法及法規(guī)調(diào)整來(lái)同一協(xié)調(diào)，進(jìn)一步明確工商行政管理部門和物價(jià)、質(zhì)檢、衛(wèi)生、技術(shù)監(jiān)督等部門的執(zhí)法職能范圍。

(五)在市場(chǎng)化改革進(jìn)程中積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、信息化的挑戰(zhàn)

工商行政管理體制改革作為市場(chǎng)化改革中的一部分，面臨著經(jīng)濟(jì)全球化、信息化背景下新的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)全球化、信息化與市場(chǎng)化是息息相關(guān)的。三中全會(huì)《決定》首次提出了“五個(gè)統(tǒng)籌”的戰(zhàn)略思想，其中一個(gè)就是“統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放的要求”。這實(shí)際上是要求在加入WTO和經(jīng)濟(jì)全球化大背景下充分利用國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源。而信息化根本上是市場(chǎng)信息的傳播方式的革命，由此產(chǎn)生了網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)這樣新的交易方式，因而信息化根本上也是資源配置市場(chǎng)化的新形式。因此，工商行政管理體制“按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和世貿(mào)組織規(guī)則的要求，加快內(nèi)外貿(mào)一體化進(jìn)程。形成穩(wěn)定、透明的涉外經(jīng)濟(jì)管理體制，創(chuàng)造公平和可預(yù)見(jiàn)的法制環(huán)境，確保各類企業(yè)在對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)中的自主權(quán)和平等地位。依法管理

涉外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，強(qiáng)化服務(wù)和監(jiān)管職能”，以此積極適應(yīng)加入WTO后的通行規(guī)則和國(guó)際慣例，并“善于運(yùn)用國(guó)際通行規(guī)則發(fā)展和保護(hù)自己”。在信息化和電子商務(wù)迅猛發(fā)展的背景下，工商行政管理部門一方面要靠體制改革來(lái)提高隊(duì)伍素質(zhì)，多層次、多渠道、大規(guī)模地開(kāi)展人才培訓(xùn);另一方面要通過(guò)加快電子版的營(yíng)業(yè)執(zhí)照管理、健全網(wǎng)站備案登記制度、建立網(wǎng)上工作平臺(tái)及網(wǎng)絡(luò)投訴調(diào)解系統(tǒng)，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)行政法規(guī)的充實(shí)等方面建設(shè)，將日常對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的信用監(jiān)管與網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管相結(jié)合，從而維護(hù)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的市場(chǎng)秩序。

工商行政管理體制作為政府維護(hù)市場(chǎng)秩序的運(yùn)行方式和規(guī)則體系，實(shí)際上是多方面具體機(jī)制的集合。從市場(chǎng)秩序和日常監(jiān)管活動(dòng)看，市場(chǎng)進(jìn)入機(jī)制、市場(chǎng)退出機(jī)制、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制則是工商行政管理體制各具體機(jī)制中的重點(diǎn)，而其中市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制則是最首要的環(huán)節(jié)，因?yàn)槭袌?chǎng)主體資格不具備、行為不規(guī)范，往往是市場(chǎng)秩序混亂的源頭。市場(chǎng)主體資格的確認(rèn)，就是通過(guò)工商行政管理部門的注冊(cè)登記工作實(shí)現(xiàn)的，因而作為市場(chǎng)的入口關(guān)，市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的改革及其完善是工商行政管理體制改革最為關(guān)鍵的內(nèi)容。隨著行政管理改革的深入和適應(yīng)加入WTO后的要求，我國(guó)原有的企業(yè)登記管理體制正發(fā)生著巨大的變革。

3.2市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制及完善對(duì)策分析

一方面需要進(jìn)一步深化體制改革、轉(zhuǎn)變政府職能和借鑒國(guó)際慣例，為各類市場(chǎng)主體進(jìn)入市場(chǎng)提供便捷高效的服務(wù)，另一方面就要注重在弱化審批制管理后，強(qiáng)化和有效改善市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入制度，積極穩(wěn)妥處理轉(zhuǎn)軌中出現(xiàn)的體制摩擦和新問(wèn)題。以此出發(fā)，結(jié)合國(guó)家工商行政管理總局提出的企業(yè)登一記管理制度“六個(gè)轉(zhuǎn)變”的總體精神，筆者提出完善我國(guó)市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的如下對(duì)策建議:

(一)觀念更新:完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的重要前提

“規(guī)范主體，監(jiān)管市場(chǎng)”是工商行政管理的重要職能。轉(zhuǎn)變政府職能在市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制上的直接體現(xiàn)就是要深化行政審批制度改革，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。首先取決于觀念上的更新。目前在市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制上的與市場(chǎng)化和全球化發(fā)展不相適應(yīng)的種種問(wèn)題和癥結(jié)的解決離開(kāi)觀念的更新是無(wú)法克服的，只有在觀念更新下擺正政府角色和完善政府服務(wù)功能才能形成一個(gè)良好的市場(chǎng)進(jìn)入秩序。要切實(shí)改變長(zhǎng)期以來(lái)行政審批制以及計(jì)劃體制下遺留下來(lái)的政府行政控制的思維觀念及其與之相適應(yīng)的方式、手段和程序，由計(jì)劃體制下形成的行政控制的思維觀念轉(zhuǎn)到與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下微觀規(guī)制的模式上來(lái)，實(shí)現(xiàn)由“運(yùn)動(dòng)員”向“裁判員”身份的徹底轉(zhuǎn)變。同時(shí)要認(rèn)識(shí)到，放松政府控制和方便市場(chǎng)主體的進(jìn)入和經(jīng)營(yíng)，并不是意味著政府在市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管職能上的弱化而實(shí)際上是轉(zhuǎn)化，即改變管理方式和手段。觀念更新要求政府由“運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)為“裁判員”，而不是轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝^眾”，特別在新舊體制交替和轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，舊體制的管理方式有所弱化而新體制在短期內(nèi)尚無(wú)法迅速建立起來(lái)，勢(shì)必在市場(chǎng)準(zhǔn)入上存在大量真空地帶，由此應(yīng)加緊準(zhǔn)入制度規(guī)則的完善和提高政府服務(wù)質(zhì)量。

(二)立法體系:完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的根本保障

目前在市場(chǎng)準(zhǔn)入立法上已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展。就市場(chǎng)主體法來(lái)看，當(dāng)前用于規(guī)范市場(chǎng)主體資格的法規(guī)有《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》、《企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》、《城鄉(xiāng)個(gè)體工商戶管理暫行條例》、《外資企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》及相應(yīng)的登記管理法規(guī)，卻沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)范的《市場(chǎng)主體法》?，F(xiàn)存的問(wèn)題在于，在注冊(cè)登一記中，目前一直執(zhí)行兩種標(biāo)準(zhǔn)并存的企業(yè)分類法，一是按所有制性質(zhì)分為全民、集體、私營(yíng)、個(gè)體、外資等:二是隨1993年的《公司法》、1997年《合伙企業(yè)法》的頒布又按出資者責(zé)任將企業(yè)類型分為公司制、合伙制、股份制和獨(dú)資制。前一種分類方法保留了傳統(tǒng)體制的根本缺陷一一企業(yè)分類的身份性，人為造成了區(qū)別對(duì)待和限制了公平競(jìng)爭(zhēng)，也沒(méi)有理清原有企業(yè)中的復(fù)雜關(guān)系。另一方面，企業(yè)分類的雙重標(biāo)準(zhǔn)，破壞了企業(yè)法的統(tǒng)一性，也帶來(lái)了一些新問(wèn)題。由于上述法規(guī)受立法思路及歷史條件的影響，從而導(dǎo)致各類市場(chǎng)主體的登記程序、登記事項(xiàng)及權(quán)利義務(wù)等方面的內(nèi)容都有所不同。例如，辦理企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照比辦理個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照的手續(xù)麻煩，企業(yè)法人營(yíng)業(yè)執(zhí)照比個(gè)體工商戶營(yíng)業(yè)執(zhí)照享有更多的權(quán)利，等等。

所以在現(xiàn)實(shí)工作中建議盡快修改現(xiàn)行法律法規(guī)，應(yīng)將《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《合伙企業(yè)法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》合并，制定一部統(tǒng)一的市場(chǎng)主體法《商事登記法》，以適應(yīng)入世后企業(yè)登記注冊(cè)的需要。按國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和通行作法，《商事登記法》作為程序法普遍適用于各類企業(yè)，由此可以改變目前存在的對(duì)各類企業(yè)登記條件、事項(xiàng)、程序和內(nèi)容上的不同，有效維護(hù)市場(chǎng)主體間的公平競(jìng)爭(zhēng)和符合WTO的基本規(guī)則。

(三)程序改革:完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的基礎(chǔ)工作

前文表明，準(zhǔn)則原則(包括單純準(zhǔn)則原則和嚴(yán)格準(zhǔn)則原則)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公司設(shè)立原則的必然趨勢(shì)，由此昭示了我國(guó)公司登記程序改革的方向。在目前我國(guó)實(shí)行審批制和準(zhǔn)則制并存的格局下，為適應(yīng)向準(zhǔn)則制轉(zhuǎn)變的改革方向，首先，必須擴(kuò)大準(zhǔn)則制的適用范圍，大幅度減少前置審批的范圍。為保護(hù)投資自由，建議對(duì)各類公司的設(shè)立不分企業(yè)類型，一律以準(zhǔn)則設(shè)立為原則，以許可審批為例外?？梢詤⒄彰绹?guó)、日本等國(guó)的模式，在公司法中明確規(guī)定需要審批的行業(yè)，同時(shí)通過(guò)積極清理審批項(xiàng)目，取消不必要的行政審批，改變目前過(guò)多過(guò)濫的前置審批。其次，對(duì)保留的前置審批程序和項(xiàng)目而言，也必須進(jìn)一步改革，以縮短公司登記期限。應(yīng)限定審批期限，明確審批機(jī)關(guān)的法定權(quán)力、條件和程序。為扭轉(zhuǎn)低效行政和暗箱操作現(xiàn)象，在當(dāng)前應(yīng)努力推進(jìn)并聯(lián)審批，積極探索后置審批。再次，逐步廢棄實(shí)質(zhì)審查，實(shí)行形式審查。國(guó)際比較表明，各國(guó)在登記實(shí)踐中重形式審查，對(duì)實(shí)質(zhì)審查要求不大。對(duì)登記內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性審查，不僅不能保證真實(shí)性，反而會(huì)拖延登記程序的迅速及時(shí)完成，而且極易為審批機(jī)關(guān)濫用職權(quán)的尋租活動(dòng)提供方便。在準(zhǔn)則原則下，企業(yè)依照法律規(guī)定的條件登記注冊(cè)而成立，即只審查申請(qǐng)者是否符合法律規(guī)定的條件，由此大大提高準(zhǔn)入的透明度和行政效率。

(四)完善服務(wù):完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的實(shí)質(zhì)內(nèi)容

新形勢(shì)下市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的完善乃至整個(gè)工商行政管理體制的改革實(shí)質(zhì)在于轉(zhuǎn)變政府職能，為市場(chǎng)主體提供良好的服務(wù)，因此要將服務(wù)寓于監(jiān)管之中。除了一般性的登記、審查準(zhǔn)入服務(wù)外，應(yīng)通過(guò)為市場(chǎng)主體提供信息來(lái)引導(dǎo)和規(guī)范市場(chǎng)進(jìn)入秩序。主要應(yīng)包括:注冊(cè)信息服務(wù)、市場(chǎng)信息、產(chǎn)業(yè)政策及政府優(yōu)惠政策信息和宏觀經(jīng)濟(jì)信息服務(wù)等，這樣可以避免企業(yè)進(jìn)入的盲目性，減少過(guò)度進(jìn)入、進(jìn)入不足等現(xiàn)象。

(五)規(guī)范管理:完善市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的必要手段

弱化審批下并不是放松政府準(zhǔn)入管理而是將管理方式轉(zhuǎn)變到規(guī)范化的方式中來(lái)。在當(dāng)前抽逃資本、假合資、無(wú)照經(jīng)營(yíng)等市場(chǎng)主體失真現(xiàn)象下，首先應(yīng)加強(qiáng)并規(guī)范出資管理，需要統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)注冊(cè)資本制;同時(shí)積極發(fā)揮年檢的作用，督促企業(yè)如實(shí)繳付注冊(cè)資本;建立完善市場(chǎng)主體信用記錄制度，加大對(duì)抽逃資本、虛假評(píng)估驗(yàn)資報(bào)告的處罰力度。其次，將企業(yè)章程作為規(guī)范管理的重點(diǎn)內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)章程的審查，強(qiáng)化企業(yè)章程的法律效力。

3.3市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制及完善對(duì)策分析

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，維護(hù)市場(chǎng)有效競(jìng)爭(zhēng)及其秩序，只有靠規(guī)范立法、嚴(yán)格執(zhí)法。綜合上述影響我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的因素來(lái)看，目前經(jīng)濟(jì)全球化、信息化因素帶來(lái)的問(wèn)題本源上是工商行政立法滯后以致在執(zhí)法中處于被動(dòng)地位，而體制性因素的克服更有賴于法制環(huán)境的建立健全。因此完善立法是完善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的基本點(diǎn)，以完善立法推動(dòng)有效執(zhí)法，才是完善我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的根本所在。

(一)盡快出臺(tái)《反壟斷法》

從國(guó)際上看，當(dāng)前世界上己經(jīng)有100多個(gè)國(guó)家制定了反壟斷法，反壟斷法在各國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中居于基本法的地位。而我國(guó)雖早列入議事日程但至今尚沒(méi)有獨(dú)立的反壟斷法，只能靠《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《價(jià)格法》中少數(shù)條文作為反壟斷的依據(jù)。顯得零散、支離破碎，缺乏共同的基礎(chǔ)性的規(guī)定，造成了法律責(zé)任的不明確，無(wú)法形成制止壟斷行為的合力，產(chǎn)生政出多門、職能分解的源頭。而當(dāng)前存在的行政壟斷的限制競(jìng)爭(zhēng)因素固然有賴于加快政府職能轉(zhuǎn)變、政企分開(kāi)、推進(jìn)政治體制改革來(lái)解決，

但完善反壟斷法規(guī)則是必備的條件。針對(duì)我國(guó)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中行政壟斷和行業(yè)壟斷的特點(diǎn)，建議在《反壟斷法》中除了參考世界各國(guó)對(duì)付卡特爾、控制企業(yè)合并、禁止濫用市場(chǎng)支配地位等反經(jīng)濟(jì)型壟斷的立法外，更應(yīng)對(duì)行政性壟斷的法律責(zé)任、司法管轄等方面作出明確和統(tǒng)一的規(guī)定。

此外，對(duì)國(guó)外跨國(guó)公司在中國(guó)境內(nèi)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生的限制競(jìng)爭(zhēng)行為的經(jīng)濟(jì)性壟斷和企業(yè)購(gòu)并行為的規(guī)制;對(duì)賦予工商管理部門在反壟斷法的執(zhí)法體系中足夠的權(quán)威性和獨(dú)立性;對(duì)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)中域名注冊(cè)等壟斷行為禁止性規(guī)定等都應(yīng)在其中給以明確規(guī)定。

(二)在修訂《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》應(yīng)突出考慮幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

1、要從明確執(zhí)法主體、統(tǒng)一執(zhí)法職能入手，解決政出多門、職能肢解、法律競(jìng)合和責(zé)任不清的現(xiàn)狀，由此應(yīng)對(duì)現(xiàn)行涉及反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為相關(guān)的法規(guī)進(jìn)行全面清理，解決現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章前后矛盾、相互競(jìng)合等問(wèn)題，以此建立科學(xué)統(tǒng)一、獨(dú)立執(zhí)法的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為法律體系。2、擴(kuò)大工商部門查處不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的執(zhí)法權(quán)限。建議在修訂《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》時(shí)，應(yīng)明確工商部門在監(jiān)督檢查不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為過(guò)程中的行政強(qiáng)制權(quán)限及其應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任;同時(shí)修改不合時(shí)宜的處罰標(biāo)準(zhǔn)，以加大反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的處罰力度。3.增設(shè)總則性條款以實(shí)現(xiàn)兜底作用。僅用列舉的方式無(wú)法隨形勢(shì)變化起到遏制復(fù)雜的新出現(xiàn)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的作用，在修訂《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》時(shí)，對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)定在列舉之外增加總則性條款將其他有可能的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為概括在內(nèi)，并明確認(rèn)定機(jī)構(gòu)的職責(zé)。4、堵塞在經(jīng)濟(jì)全球化、信息化背景下產(chǎn)生的無(wú)法可依的某些監(jiān)管空白點(diǎn)。在一個(gè)統(tǒng)一科學(xué)法律體系下系統(tǒng)協(xié)調(diào)新出現(xiàn)的問(wèn)題。5、借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，實(shí)現(xiàn)《反壟斷法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的合并立法模式。

(三)推進(jìn)統(tǒng)一執(zhí)法的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的行政執(zhí)法體系創(chuàng)新

當(dāng)前競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域存在的問(wèn)題既與立法有關(guān)，也與行政執(zhí)法不到位息息相關(guān)。在筆者看來(lái)，就短期而言，工商行政部門要用足用好現(xiàn)有的有關(guān)反限制競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)，繼續(xù)加大對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)行為的重點(diǎn)打擊力度。更要根據(jù)《行政訴訟法》和《行政許可法》等法律，構(gòu)建公開(kāi)、透明、接受監(jiān)督的行政執(zhí)法體系，改變工商執(zhí)法自由裁量權(quán)較大，外部的監(jiān)督較少的現(xiàn)狀，推進(jìn)依法行政。而在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，則應(yīng)通過(guò)立法上的源頭治理，建立由工商行政管理部門統(tǒng)一執(zhí)法的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行政執(zhí)法體系，最終增強(qiáng)行政執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立性、權(quán)威性和統(tǒng)一性。第五幸市拐退出機(jī)制及其完善對(duì)策

市場(chǎng)機(jī)制由市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)交易、市場(chǎng)退出等機(jī)制組成。市場(chǎng)主體退出通道必須通暢，市場(chǎng)機(jī)制才能有效地發(fā)揮作用。因此，企業(yè)自由進(jìn)出市場(chǎng)是保證市場(chǎng)秩序的重要因素，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育健全的重要標(biāo)志。而對(duì)企業(yè)退出的監(jiān)管則構(gòu)成了工商機(jī)關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管和行政執(zhí)法的一項(xiàng)重要任務(wù)，是對(duì)市場(chǎng)主體全過(guò)程監(jiān)管不可缺少的組成部分。但長(zhǎng)期以來(lái)，在登記監(jiān)管“重準(zhǔn)入、輕退出”的指導(dǎo)思想下，這一問(wèn)題一直未得到足夠重視。近年來(lái)，市場(chǎng)主體退出的無(wú)序化問(wèn)題日益嚴(yán)重，并與逃債、詐騙等案件密切相關(guān)，故而引起了較多關(guān)注，對(duì)現(xiàn)行法規(guī)調(diào)整和工商行政具體執(zhí)法也提出了相應(yīng)的要求。

3.4市場(chǎng)退出機(jī)制及完善對(duì)策分析

(一)順應(yīng)“寬進(jìn)嚴(yán)出”的總體改革方向，在觀念上應(yīng)重視市場(chǎng)退出問(wèn)題

三中全會(huì)《決定》指出要“依法嚴(yán)格實(shí)行市場(chǎng)退出制度”。國(guó)家工商局在實(shí)現(xiàn)登記制度“六個(gè)轉(zhuǎn)變”中也提到了“從注重登記前把關(guān)向注重登記后監(jiān)管轉(zhuǎn)變”。目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善對(duì)工商行政管理提出的總體要求就是從過(guò)去側(cè)重對(duì)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入行為的監(jiān)管向?qū)κ袌?chǎng)主體準(zhǔn)人行為、經(jīng)營(yíng)行為、退出行為全過(guò)程的監(jiān)管轉(zhuǎn)變。

為適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變工商部門要加強(qiáng)對(duì)有效的市場(chǎng)退出機(jī)制的調(diào)查、研究和監(jiān)管工作，“按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行債權(quán)債務(wù)的清算制度，避免逃廢銀行債務(wù)，切實(shí)保護(hù)債權(quán)人利益”②。側(cè)重考慮保護(hù)債權(quán)人利益與方便股東退出兼顧、工商機(jī)關(guān)把關(guān)責(zé)任與股東退出責(zé)任兼顧這兩個(gè)原則，探索建立有效的市場(chǎng)退出監(jiān)管制度。

(二)著力改變注銷與吊銷間的成本對(duì)比關(guān)系

一方面應(yīng)大力簡(jiǎn)化注銷程序，降低企業(yè)清算、注銷成本。在目前情況下可試行分類退出程序。對(duì)經(jīng)營(yíng)時(shí)間短、無(wú)債務(wù)或債務(wù)關(guān)系較為簡(jiǎn)單的企業(yè)，可實(shí)行簡(jiǎn)易退出程序，在注銷、公告和清算上予以簡(jiǎn)化程序、縮短時(shí)間周期。對(duì)債務(wù)關(guān)系復(fù)雜、有惡意退市嫌疑的企業(yè)，需要實(shí)行嚴(yán)格退出程序，嚴(yán)格規(guī)定必備的公告期。同時(shí)實(shí)行注銷登記“零收費(fèi)”制度，增強(qiáng)企業(yè)主動(dòng)申請(qǐng)注銷的積極性。另一方面，應(yīng)加大對(duì)以主動(dòng)選擇吊銷方式來(lái)惡意退市的企業(yè)的懲戒力度。

對(duì)拒不辦理注銷登記的，在執(zhí)法中不能簡(jiǎn)單地吊銷之后就一了百了，要繼續(xù)追究其應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任:應(yīng)公告明示其印章、執(zhí)照的無(wú)效性:對(duì)繼續(xù)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，一律從嚴(yán)懲處:改變監(jiān)管重點(diǎn)，應(yīng)把對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)管和懲戒處罰責(zé)任延伸到并落實(shí)到其投資經(jīng)營(yíng)者身上，使其有所懼而不敢實(shí)施惡意退出的行為。此外，還可配以一些相配套的措施作支撐，包括發(fā)揮中介鑒證機(jī)構(gòu)的作用、通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和新聞媒體建立誠(chéng)信監(jiān)管體系，加大司法干預(yù)的力度等等。

(三)完善相關(guān)法規(guī)，以利于嚴(yán)格退市執(zhí)法

1、統(tǒng)一專門立法，以利協(xié)調(diào)

目前涉及到企業(yè)退出市場(chǎng)的相應(yīng)法律包括《民法通則》、《公司法》、《合伙企業(yè)法》、《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)條例》、《鄉(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》、《企業(yè)破產(chǎn)法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》、《行政許可法》等等，加上工商行政管理及其他部門關(guān)于登記、退市、清算等方面的行政法規(guī)，涉及法律法規(guī)為數(shù)眾多。但在眾多法律法規(guī)之中，不僅在清算和退市上存在很多缺陷，而且相互之間產(chǎn)生了很多矛盾，極其不利于問(wèn)題的解決。在當(dāng)前專門出臺(tái)《市場(chǎng)退出法》或許不太現(xiàn)實(shí)，但應(yīng)積極彌補(bǔ)現(xiàn)有法律的缺陷，并制定《企業(yè)清算法》或《企業(yè)清算條例》，對(duì)作為退市中核心問(wèn)題的清算問(wèn)題一一清算人、清算范圍、清算組織的形式、清算的程序、期限、內(nèi)容以及法律責(zé)任等作出統(tǒng)一的明確規(guī)范。

2、通過(guò)立法推動(dòng)企業(yè)法人資格和經(jīng)營(yíng)資格相分離，為規(guī)范吊銷和注銷間關(guān)系提供法律依據(jù)

企業(yè)法人資格和經(jīng)營(yíng)資格分離，既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通例，又是我國(guó)企業(yè)登記制度改革的方向。如果能通過(guò)對(duì)目前相關(guān)法律法規(guī)的修改予以明確，將對(duì)企業(yè)退市問(wèn)題產(chǎn)生積極影響。目前市場(chǎng)主體退出監(jiān)管工作中的許多問(wèn)題和難點(diǎn)，都與營(yíng)業(yè)執(zhí)照的雙重性質(zhì)有關(guān)。

由于在現(xiàn)有體制下在市場(chǎng)進(jìn)入時(shí)法人資格和經(jīng)營(yíng)資格并未分離，使?fàn)I業(yè)執(zhí)照實(shí)際上具有雙重性質(zhì)，既是法人地位又是其經(jīng)營(yíng)資格的法律證明。這就使吊銷和注銷間的法律關(guān)系難以理清，如果吊銷的既是法人資格又是經(jīng)營(yíng)資格，那么吊銷后無(wú)須再行注銷，遺留下一大堆問(wèn)題難以處理;如果承認(rèn)市場(chǎng)主體法人資格與經(jīng)營(yíng)資格分離，那么企業(yè)法人的經(jīng)營(yíng)資格因法人資格的存在而存在，也因法人資格的終止而終止。法人資格經(jīng)登記主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)注銷登記，同時(shí)收繳法人證書(shū)和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，企業(yè)的法人資格和經(jīng)營(yíng)資格同時(shí)終止，其經(jīng)營(yíng)資格不需要再單獨(dú)辦理注銷登一記。企業(yè)被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照，只表明企業(yè)經(jīng)營(yíng)資格的終止，而法人資格仍然存在，必須經(jīng)過(guò)清算后辦理注銷登記，法人資格才告終止。這樣一來(lái)，目前因吊銷而引發(fā)的債務(wù)糾紛問(wèn)題就迎刃而解，債權(quán)人的合法權(quán)益也可以通過(guò)司法程序得到保障，并從而避免了工商部門執(zhí)法中的兩難和可能承擔(dān)的行政責(zé)任。

3、應(yīng)進(jìn)行強(qiáng)制清算的立法修訂，加大有效執(zhí)法力度

目前除了破產(chǎn)外，企業(yè)解散和歇業(yè)等都實(shí)行自行清算，這在實(shí)踐中實(shí)難如愿并帶來(lái)退市者、債權(quán)人、工商行政部門間多角糾紛的問(wèn)題，并構(gòu)成工商部門對(duì)被吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照的企業(yè)后續(xù)注銷程序上的兩難選擇。這需要對(duì)現(xiàn)有法律作出補(bǔ)充修訂，可以對(duì)惡意退出市場(chǎng)的企業(yè)在吊銷其執(zhí)照后，由工商部門牽頭組織強(qiáng)制性清算，而后予以注銷登記。也適用于對(duì)領(lǐng)取執(zhí)照后未開(kāi)業(yè)或自行終止經(jīng)營(yíng)、多年不參加年檢的企業(yè)，進(jìn)行強(qiáng)制注銷。由此把企業(yè)自行清算與自行清算不能有效進(jìn)行情況下的強(qiáng)制性清算結(jié)合起來(lái)，使之切實(shí)符合現(xiàn)實(shí)需要，也為加大執(zhí)法力度和規(guī)范司法審判，從嚴(yán)懲戒惡意退出提供基礎(chǔ)性工作。

四、結(jié)束語(yǔ)

黨的十五屆三中全會(huì)以后，隨著黨和政府把工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，雖然在目前理論上和指導(dǎo)思想上承認(rèn)的是商品經(jīng)濟(jì)而非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但在一系列以市場(chǎng)化為取向的改革推動(dòng)下，工商行政管理體制也適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)體制改革的需要相應(yīng)進(jìn)行了一系列改革并對(duì)整體經(jīng)濟(jì)體制改革具有開(kāi)拓性影響。主要表現(xiàn)在:在經(jīng)營(yíng)主體的管理和服務(wù)對(duì)象上，隨著經(jīng)濟(jì)主體的多元化和經(jīng)營(yíng)方式的多樣化，由維護(hù)單一公有制企業(yè)向促進(jìn)個(gè)體私營(yíng)外商企業(yè)發(fā)展和支持國(guó)有集體企業(yè)改革發(fā)展;在交易秩序管理上，大力加強(qiáng)了合同管理、廣告管理、商標(biāo)管理等，既注重維護(hù)生產(chǎn)者權(quán)益，也注重保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益;在維護(hù)市場(chǎng)秩序上，查處違法活動(dòng)的檢查由原來(lái)的打擊投機(jī)倒把的倒買倒賣轉(zhuǎn)到打擊假冒偽劣上:在管理深度上，在加強(qiáng)管理的同時(shí)積極培育市場(chǎng)，從發(fā)展農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)開(kāi)始，注重發(fā)展并規(guī)范發(fā)育中的小商品市場(chǎng)、工業(yè)品市場(chǎng)等商品市場(chǎng)體系；在管理手段上，從運(yùn)用單一的行政手段向綜合運(yùn)用行政、法律和經(jīng)濟(jì)手段結(jié)合。其目的是這些改革基本上與經(jīng)濟(jì)體制改革總體進(jìn)程保持一致。

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