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內(nèi)容提要：目前在東北地區(qū)實施的擴大增值稅進項稅額抵扣范圍的改革，既是中央振興東北老工業(yè)基地的重大舉措，也是以后在全國鋪開的增值稅轉(zhuǎn)型改革的試點。研究探討了試點改革中存在的問題及解決的辦法。

關(guān)鍵詞：增值稅轉(zhuǎn)型試點東北老工業(yè)基地政策效應(yīng)改革效應(yīng)

在國家實施東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的推動下，東北地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機，經(jīng)濟增長速度加快，經(jīng)濟效益明顯提高，特別是東北地區(qū)擴大增值稅進項稅額抵扣范圍（下文中簡稱“增值稅擴抵”）若干政策的出臺，對東北老工業(yè)基地經(jīng)濟的發(fā)展起到了重要的拉動作用。但是，由于增值稅擴抵政策的實施是一項復(fù)雜的工作，因此，在增值稅擴抵過程中，應(yīng)更多地從政策效應(yīng)和改革效應(yīng)兩個取向，去研究和解決存在的問題，這對于促進東北老工業(yè)基地的區(qū)域創(chuàng)新能力和完善增值稅轉(zhuǎn)型是十分重要的。

一、增值稅轉(zhuǎn)型試點基本情況

2004年9月，財政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)了關(guān)于《東北地區(qū)擴大增值稅抵扣范圍若干問題的規(guī)定》的通知（財稅字［2004］156號）和《2004年東北地區(qū)擴大增值稅抵扣范圍暫行辦法》，標志著振興東北老工業(yè)基地稅收優(yōu)惠政策的正式啟動和增值稅轉(zhuǎn)型試點的開始。2004年，東北三省共認定增值稅轉(zhuǎn)型企業(yè)40306戶，占東北三省增值稅一般納稅人納稅登記總戶數(shù)的32.2%，其中，遼寧24648戶；吉林6373戶；黑龍江7465戶。從行業(yè)分布看，主要集中在裝備制造業(yè)(19429戶)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)(9060戶)和石油加工業(yè)（7945戶）三大行業(yè)，占總戶數(shù)的90%。2004年認定企業(yè)固定資產(chǎn)投資總額305.34億元，進項稅發(fā)生額15.76億元，占投資額的5.2%，實際抵退12.58億元，占進項稅額的79.8%。其中，遼寧抵退7.39億元，占總額58.7%；吉林抵退3.23億元，占總額25.6%；黑龍江抵退1.97億元，占總額15.7%。從六大行業(yè)的抵退情況看，冶金工業(yè)抵退4.77億元，占總額37.9%；石油加工業(yè)抵退4.53億元，占總額36%；裝備制造業(yè)抵退1.62億元，占總額12.9%；汽車制造業(yè)抵退0.87億元，占總額6.9%；農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)抵退0.67億元，占總額5.3%；船舶制造業(yè)抵退0.12億元，占總額1%。在各行業(yè)中，冶金、石油加工和裝備制造業(yè)抵退總額為10.92億元，占總額的86.8%。

由于增值稅擴抵政策的拉動，東北地區(qū)企業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級的步伐在不斷加快，經(jīng)濟活力明顯提升。2004年，東北三省國內(nèi)生產(chǎn)總值達到15133.9億元，同比增長12.3%，增幅高于全國平均水平2.8個百分點；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)共完成增加值4869.6億元，比2003年增長19.7%，是連續(xù)多年來增長速度最快的一年；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額1328億元，同比增長35.5%；招商引資效果顯著，利用外資59.4億美元，同比增長83.6%，高于全國平均水平70個百分點。其中，遼寧省國內(nèi)生產(chǎn)總值完成6872.7億元，同比增長12.8%，規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值、固定資產(chǎn)投資、實際利用外資3項增幅超過了東南沿海平均水平。遼寧、吉林、黑龍江三省非國有投資也分別比2003年增長了55.8%、41.4%和34.5%。同時，增值稅轉(zhuǎn)型的試點也在增值稅擴抵實施過程中穩(wěn)步推行，積累了經(jīng)驗，為全面實施增值稅轉(zhuǎn)型奠定了堅實的基礎(chǔ)。

二、增值稅轉(zhuǎn)型過程中存在的問題及分析

增值稅轉(zhuǎn)型試點既是中央振興東北老工業(yè)基地的重大舉措，也是新一輪稅制改革的主要內(nèi)容。因此，在關(guān)注增值稅擴抵政策對經(jīng)濟拉動作用的同時，還要從稅收對東北地區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的調(diào)控作用及增值稅轉(zhuǎn)型應(yīng)具備的實施要件兩個方面去分析研究存在的問題，只有這樣，才能在增值稅擴抵過程中達到既能促進東北老工業(yè)基地的振興、又能推進增值稅轉(zhuǎn)型的改革的目的。

（一）增量抵扣政策限制了增值稅轉(zhuǎn)型試點的效果

據(jù)專家預(yù)測，東北三省增值稅轉(zhuǎn)型將減少稅收收入150億元，為了保證財政收入的穩(wěn)定，國家制定了增量抵扣政策，即企業(yè)外購固定資產(chǎn)必須在有增值稅增量的前提下才能抵扣。事實上，2004年東北三省實際抵退稅只有12.58億元，與預(yù)測數(shù)相差甚遠，另外，由于增量的限制，也使認定的六大行業(yè)中多數(shù)企業(yè)不能納入試點范圍，使得這項政策不能全面反映增值稅轉(zhuǎn)型試點的效果。

東北三省增值稅轉(zhuǎn)型認定企業(yè)為40306戶，有稅收增量的18308戶，占總數(shù)的45.4%，而實際享受擴抵政策的企業(yè)僅為9932戶,占認定企業(yè)總數(shù)的24.6%。沒有稅收增量的為22195戶，占總戶數(shù)的55.07%。其中，遼寧有稅收增量的12398戶，占總戶數(shù)的46.76%，而實際享受擴抵政策的企業(yè)僅為30%，無稅收增量的為14169戶，占總戶數(shù)的53.45%；吉林有稅收增量的2875戶，占總戶數(shù)的45%，而實際享受擴抵政策的企業(yè)僅為991戶，占總戶數(shù)的15.55%，無稅收增量的為3498戶，占總戶數(shù)的55%；黑龍江有稅收增量的3035戶，占總數(shù)的40.1%，而實際享受擴抵政策的企業(yè)僅為998戶，占總戶數(shù)的13.37%，無稅收增量的為4528戶，占總戶數(shù)的59.87%。

從上述數(shù)據(jù)可以看出，增量抵扣政策不但使企業(yè)受益面受到了限制，也使試點的范圍大大縮小，不能全面反映增值稅改革試點中存在的問題。

（二）增量抵扣政策不利于老企業(yè)的發(fā)展

增值稅轉(zhuǎn)型試點是以增值稅擴抵政策的實施來進行的，因而它對東北地區(qū)的企業(yè)結(jié)構(gòu)重組、企業(yè)技術(shù)改造、提升企業(yè)市場競爭能力的促進作用是不能低估的。但是，實行稅收增量退稅的辦法，對于那些有新增固定資產(chǎn)但稅收增量較小或沒有稅收增量的企業(yè)影響較大，造成新增固定資產(chǎn)進項稅不能足額辦理退稅。從東北三省統(tǒng)計的數(shù)據(jù)看，沒有稅收增量的企業(yè)占認定企業(yè)的55.07%。其中，遼寧占53.45%，吉林占55%，黑龍江占59.87%。這意味著在認定企業(yè)中，有一半以上企業(yè)不能享受增值稅擴抵政策，而這些企業(yè)多數(shù)是歷史包袱沉重的老企業(yè)。盡管國家對東北地區(qū)一些老企業(yè)進行了技術(shù)資金投入，但由于企業(yè)所承擔的生產(chǎn)成本、改革成本、社會成本較高，經(jīng)濟效益在短期內(nèi)還難以有大幅度的增長，無法實現(xiàn)稅收的增長，因而也就不能享受增量退稅政策，使振興東北老工業(yè)基地的優(yōu)惠政策的受益面和受益程度受到影響。這部分老企業(yè)的振興是東北老工業(yè)基地振興的重要標志之一，增量抵扣政策不能使這些企業(yè)受益，在某種程度上抵消了增值稅擴抵政策促進企業(yè)技術(shù)改造的作用。

（三）增值稅擴抵政策對裝備制造業(yè)的促進作用略顯不足

在六大行業(yè)中，東北三省冶金工業(yè)抵退稅4.77億元，占全部抵退額的37.9%；石油加工業(yè)抵退4.53億元，占全部抵退額的36%，兩項合計為9.3億元，占全部抵退額的73.9%。以吉林省為例，在實際退稅的991戶企業(yè)中，有7戶退稅在1000萬元以上，退稅1.86億元，占吉林省抵退稅總額的57.8%，其中中油吉林石化分公司和通鋼集團公司分別得到稅收優(yōu)惠0.55億元和0.51億元。遼寧的7943戶退稅企業(yè)中，也有7戶超過1000萬元，退稅4.01億元，占遼寧省抵退稅總額的54.3%，其中本鋼集團公司和鞍鋼集團公司分別得到稅收優(yōu)惠1.81億元和1.39億元。由此可見，增值稅擴抵政策對于國家控制的壟斷行業(yè)起到的拉動作用是明顯的，但對于包袱沉重、經(jīng)濟效益較差的中小企業(yè)效果還不顯著，特別是裝備制造業(yè)。東北三省共抵退1.6億元，占全部抵退額的12.9%。其中，遼寧裝備制造業(yè)14016戶，占總認定戶的52.95%，抵退稅1.06億元，占總戶數(shù)的14.35%。可以看出，增值稅擴抵政策對于建立東北裝備制造業(yè)基地的促進作用還略顯不足。

根據(jù)東北三省工業(yè)企業(yè)的特點，建立東北制造業(yè)基地是振興東北老工業(yè)基地的重要標志。改革開放以來，中國制造業(yè)取得了快速發(fā)展，成為國家經(jīng)濟高速增長的“發(fā)動機”，但中國制造業(yè)也正面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，勞動生產(chǎn)率低，產(chǎn)品附加值不高，缺乏核心技術(shù)，資源消耗嚴重等。因此，中國制造業(yè)轉(zhuǎn)變增長方式已成當務(wù)之急。中國制造業(yè)的勞動生產(chǎn)率比較低，我們現(xiàn)在一年不到4萬美元，只有美國的4.38%，日本的4%，德國的5%多一點。但中國制造業(yè)能源消耗很大，制造業(yè)的能耗占全國一次能耗的63%，單位產(chǎn)品的能耗高出國際水平20%～30%。另一個差距是中國制造業(yè)產(chǎn)品以低端為主，附加價值不高，我國出口產(chǎn)品主要是勞動密集型和技術(shù)含量低的產(chǎn)品，增加值僅為26.23%，比美國、日本及德國分別低22%、22%和11%。另外，我國制造業(yè)在引進、消化、吸收、創(chuàng)新方面投入經(jīng)費不夠。2002年我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)引進與消化吸收的比為1∶0.1，而多數(shù)國家安排引進消化經(jīng)費大概是引進項目總經(jīng)費的3倍，日本在經(jīng)濟振興期達到了10倍。2004年年末，國務(wù)院提出把東北建成全國制造業(yè)基地，因而，制造業(yè)的振興與發(fā)展將成為東北老工業(yè)基地振興的重要標志。據(jù)遼寧省有關(guān)部門統(tǒng)計，遼寧省裝備制造業(yè)大體處于國際20世紀90年代初期水平，在裝備制造業(yè)178小類產(chǎn)品中，居于全國前6位的有58小類，占32.6%。但長期以來，裝備制造業(yè)面臨嚴峻的問題，技術(shù)改造落后，歷史包袱沉重，經(jīng)濟效益低下，制約了遼寧經(jīng)濟的發(fā)展。近幾年來，我國的經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)快速增長的勢頭，因而對于基礎(chǔ)能源、原材料的需求也在不斷增加，價格一漲再漲，也為這些行業(yè)帶來了較高的效益。這樣，不論是在投入或產(chǎn)出上都形成迅猛發(fā)展的勢頭，特別是增值稅擴抵政策的實施，使這些行業(yè)能更多地享受稅收政策的優(yōu)惠，拉動了企業(yè)發(fā)展。但作為東北地區(qū)另一大支柱產(chǎn)業(yè)的裝備制造業(yè)還處在緩慢發(fā)展階段，這必然使其還不可能從稅收的增量中更多地享受增值稅的優(yōu)惠政策。因而，支持裝備制造業(yè)的發(fā)展，使遼寧乃至東北制造業(yè)從中、低端產(chǎn)品加工廠轉(zhuǎn)為全國高科技含量制造業(yè)基地將是振興東北老工業(yè)基地的重要任務(wù)。

三、幾點建議

增值稅增量抵扣政策的設(shè)計，對于緩解財政收入壓力，確保財政收入的穩(wěn)定增長是有利的。但是，東北地區(qū)增值稅轉(zhuǎn)型試點，不僅要考慮增值稅改革的財政承受能力，而且要從兩個方面去把握：一是改革設(shè)計最終目標的要求；二是優(yōu)惠政策的受益范圍及程度。毫無疑問，增值稅轉(zhuǎn)型的最終目標應(yīng)是固定資產(chǎn)購進所含進項稅金全額抵扣。因此，在增值稅轉(zhuǎn)型改革中應(yīng)按終級改革目標所需的條件進行試點，這樣才能發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗，完善改革。否則，缺失最終改革目標所需的條件，就會失去改革試點的意義。所以，在試點過程中，方案的設(shè)計應(yīng)兼顧兩方面的效應(yīng)：一是振興東北老工業(yè)基地的政策效應(yīng)；二是完善增值稅的改革效應(yīng)。政策效應(yīng)應(yīng)從行業(yè)及受益范圍和程度的選擇上來體現(xiàn)，而改革效應(yīng)應(yīng)從滿足增值稅轉(zhuǎn)型終極目標的條件來試行。只有如此，才能在振興東北老工業(yè)基地的過程中，在促進企業(yè)技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的同時，達到增值稅改革試點的目的。

（一）政策效應(yīng)

從政策效應(yīng)看，增值稅轉(zhuǎn)型政策應(yīng)從國家對東北老工業(yè)基地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度去實施擴抵政策，即稅收優(yōu)惠政策應(yīng)向裝備制造業(yè)傾斜。理由有三：一是建立全國裝備制造業(yè)基地是振興東北老工業(yè)基地的重要任務(wù)，沒有裝備制造業(yè)的發(fā)展，就沒有東北老工業(yè)基地的振興；二是東北裝備制造業(yè)技術(shù)投入水平較低，應(yīng)鼓勵具有比較優(yōu)勢的地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級，提升制造業(yè)承接世界制造業(yè)轉(zhuǎn)移的能力；三是東北裝備制造業(yè)多數(shù)還處于初級加工階段，附加值較低，難以在經(jīng)濟效益及稅收中有更多的增量。因此，通過稅收手段去扶持東北裝備制造業(yè)的發(fā)展是十分必要的。

另外，從中國科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組排列的全國地區(qū)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力看，上海列第1位，分值為64.97分；東北三省的遼寧列第6位，分值為42.73分，與上海相差22.24分；黑龍江列第15位，分值為30.65分，與上海相差34.32分；吉林列第21位，分值為26.04分，與上海相差38.93分。由此可見，從稅收政策上提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力，也是振興東北老工業(yè)基地的重要內(nèi)容。

因而，建議在享受增值稅擴抵政策六大行業(yè)中，裝備制造業(yè)應(yīng)先行取消增量限制或賦予地方一定的權(quán)力，對裝備制造業(yè)的抵退根據(jù)財力情況和收入情況自行把握，為裝備制造業(yè)創(chuàng)造一個空間，形成裝備制造業(yè)在稅收政策上的“洼地效應(yīng)”。

增量抵扣是防止收入大幅下滑的必要措施，但從2004年實際退稅情況看，增值稅轉(zhuǎn)型并沒有影響到財政收入。一方面，如果繼續(xù)維持增量抵扣，在目前原材料漲價的情況下，企業(yè)很難有所作為，勢必影響企業(yè)的投資熱情；另一方面，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，相信稅收收入的增長完全可以消化因轉(zhuǎn)型帶來的減收。

（二）改革效應(yīng)

從改革效應(yīng)看，東北地區(qū)增值稅擴抵政策的實施，雖然體現(xiàn)的是中央振興東北老工業(yè)基地的政策精神，但同時也是增值稅轉(zhuǎn)型的試點，標志著我國增值稅改革的開始。因此，在實施過程中，既要考慮增值稅擴抵政策在促進東北老工業(yè)基地振興過程中的政策促進作用，又要為全面實施增值稅轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件，積累經(jīng)驗。這樣，就需要我們在試點過程中盡量滿足增值稅轉(zhuǎn)型的基本條件設(shè)置，即取消增量抵扣的限制。按照增值稅的原理，企業(yè)購進固定資產(chǎn)所含稅金應(yīng)全額抵扣，以避免重復(fù)納稅。但考慮到增值稅轉(zhuǎn)型的復(fù)雜情況，在試點過程中，我們應(yīng)在充分考慮財政承受能力的前提下，選擇部分行業(yè)對于新增設(shè)備投資所含稅金取消增量抵扣的限制，才能在暴露問題和解決問題的過程中，為全面實施增值稅轉(zhuǎn)型提供借鑒和經(jīng)驗。

參考文獻

（1）東北三省增值稅擴抵政策統(tǒng)計資料。

（2）中國科技發(fā)展戰(zhàn)略研究小組《中國區(qū)域經(jīng)濟創(chuàng)新能力報告》，《經(jīng)濟日報》2005年4月12日。