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一、社區(qū)是人口管理的重要平臺

從社會人文視角看，國際范圍內社區(qū)實踐的產生及其研究的興起，源自人們對工業(yè)化時代社會變遷所產生的人與人之間關系疏離與冷漠的不滿。因為“從滕尼斯開始，社區(qū)便具有一種與農業(yè)社會相聯(lián)系的密切與和諧人際關系的價值內涵”，因此，“呼喚社區(qū)”、“重建社區(qū)”呼聲的響起，可以看作是人們對理想化了的農耕時代“出入相友，守望相助，疾病相扶持”（《孟子滕文公上》）這種“脈脈溫情”人際關系的追思和懷念。有研究提出，社區(qū)的產生，經歷了從社區(qū)到法理社會再到“回歸社區(qū)”的過程，回歸社區(qū)的本質是傳統(tǒng)的社區(qū)人文精神的復歸?；貧w主要是指：在現(xiàn)代化發(fā)展過程中發(fā)掘和復興“社區(qū)”這一傳統(tǒng)社會結構中蘊涵的某些合理的精神文化價值，回歸既是對社區(qū)本質精神的訴求，又是要超越狹隘的親情、人際關系，走向更大的人際互動。在此過程中，“社區(qū)”實際上成為重建某種人文價值的表征，也是從抽象意義上實現(xiàn)對人的管理的一種平臺。中國社區(qū)建設的興起，則更凸現(xiàn)了社區(qū)作為人口管理平臺的功利性功能。中國的社區(qū)建設可以看作是在體制轉軌、社會轉型的非常時期，政府出于解決基層社會管理問題、執(zhí)政黨出于鞏固自身執(zhí)政地位的直接目的，借鑒西方社會改良的經驗，通過自上而下的行政推動對城市基層社會管理體制所進行的一種改革嘗試。眾所周知，新中國成立后，在城市與國有制和計劃經濟相適應建立起了“單位”這一特殊組織形態(tài)，在農村則建立起了可被當作“類單位”的體制?！斑@種‘單位體制’，在計劃經濟時期，實現(xiàn)了對城市居民的有效整合、控制。”隨著社會主義市場經濟體制改革的推進，在20世紀90年代后期，3000−4000萬的下崗、失業(yè)人員涌入社會；同時，在企業(yè)大卸“辦社會”包袱的背景下，4000多萬離退休人員的管理也被拋向社會……進城務工經商的農民則更是游離于正式的有組織的社會網絡之外；而城市的擴張更“制造”出2000−4000萬“失地農民”，失去土地這一最后保障的農民相當一部分淪為“城市貧民”……在當代中國社會變遷的過程中，原來由“單位”和“類單位”體制構成的社會組織模式正在或已經喪失了其原來的地位和作用。這使社會管理出現(xiàn)了一個“真空地帶”，而這個管理真空又常常與社會貧弱階層相關。在許多領域，社會管理沒有了可以依托的承載體。于是，“從載體上看，社區(qū)成為單位體制消解之后的第一個關注點。發(fā)展社區(qū)，利用社區(qū)載體來承接大量的社會管理的問題成為黨政工作從單位轉移出來的重要選擇”。就功能視角而言，社區(qū)的主要功能是為人口發(fā)展營造良好的環(huán)境?！耙话愕卣f，社區(qū)功能就是滿足家庭、社會組織自身所不能滿足的人們日常生活的多種需要，為社區(qū)內家庭、組織功能的發(fā)揮提供所必需的社區(qū)環(huán)境和條件?！敝袊陙砣丝诠芾韺嵺`業(yè)已發(fā)現(xiàn)：“人口管理政策的內涵應當包括，如何合理界定人口的容量、如何在優(yōu)化區(qū)域合理引導人口進入、在生態(tài)脆弱地區(qū)合理移民等等。”也就是說，必須緊密結合社區(qū)制定人口管理政策。多年的社區(qū)建設實踐也已經證明：“社區(qū)是體現(xiàn)民生、聯(lián)系民生最突出最直接最具體的地方，政府關于改善民生的各項工作，最終都要體現(xiàn)在社區(qū)、反映在社區(qū)。當前，隨著經濟體制改革的深化和社會結構的變動，越來越多的‘單位人’和流動人口涌入城鄉(xiāng)社區(qū)，數(shù)以千萬計的城鄉(xiāng)低保人口、下崗失業(yè)人員和殘疾人、未成年人、老年人、離退休職工等困難群體生活在城鄉(xiāng)社區(qū)，千方百計地保障他們的基本生活權益、滿足普通居民群眾多層次、多樣化的物質文化生活需求，已經成為當前城鄉(xiāng)基層社會管理和服務中的一項緊迫任務。”

1992年美國洛杉磯種族騷亂后，政府所采取的改善社會治安和種族關系的措施，可以看作是借助社區(qū)實施社會控制或管理的經典案例。美國洛杉磯種族騷亂的前奏是1991年3月16日，在洛杉磯的黑人居住區(qū)，一個15歲黑人女孩在朝鮮族人開的雜貨店因買一瓶橙汁發(fā)生爭吵被槍殺，法庭判殺人店主有罪，但只判了他7年緩刑。直接導火索是1991年3月3日，四個洛杉磯警察長時間毆打一個騎摩托車超速闖紅燈的黑人RodneyKing被曝光，1992年4月29日，受到過度使用暴力和種族歧視起訴的四個洛杉磯警察被法院判決全部無罪釋放，最終導致延續(xù)了四天的洛杉磯種族騷亂。騷亂造成的財產損失超過10億美元，3600起縱火，1100起房屋被燒，53人在暴亂中死亡，2000多人受傷。這場騷亂至少有三個層次的原因：第一是警察打人時被拍下來了；第二是黑人老早就產生了對警察與司法系統(tǒng)不公正的怨憤；第三是經濟上的原因，貧困和失業(yè)。黑人、西班牙裔和朝鮮族人都只能到城里最破敗的地方居住和開店。這里早先的居民都是黑人，他們傳統(tǒng)的地盤被一步步蠶食，而且朝鮮族人開店又不雇傭本地黑人，給他們的印象就是歧視。騷亂中，大部分沖突不是發(fā)生在少數(shù)族裔和白人之間，而是發(fā)生在黑人、朝鮮族人、西班牙人三個群體之間，而洛杉磯是全球最大的朝鮮族移民集中地。美國政府在極為罕見的調動軍隊平息騷亂，由司法部出面成立聯(lián)邦大陪審團重新審理四個警察，并對洛杉磯地區(qū)警察進行整頓的同時，地方政府和聯(lián)邦政府決定對窮困地區(qū)進行社區(qū)再造。為此，民間包括公司捐款10多億美元，銀行也給予重建家園者較好的貸款條件。為改善社會治安和種族關系采取了以下措施：一是讓洛杉磯負責一個小范圍的警察﹙類似中國的派出所片警﹚與所管的居民小區(qū)，定期作圓桌對話，與本地居民有更多的溝通和理解，大大減少了居民對警察的誤會和敵意。二是讓開店的朝鮮族人同周圍黑人居民進行對話，在重要的節(jié)日，讓他們跟窮困的黑人互相搞社區(qū)活動，也鼓勵他們盡量雇傭本地黑人做幫手，減少不同族群之間的誤解；西班牙移民也積極接觸黑人鄰里，組織公益活動，參與重建社區(qū)。更深層次的融合發(fā)生在教育領域，政府促使多族裔的孩子在一起受教育，讓不同的文化和宗教傳統(tǒng)通過密切接觸發(fā)現(xiàn)共同關懷。10年以后，當年目睹騷亂的孩子重聚一起座談時，感受最深的是，上一代無意播下來的誤解和仇恨已經得到大面積消解乃至根除。不同族裔的孩子一起上學后，成了朋友，對對方有了更具體的了解，不再把對方作為一個抽象整體，而是作為一個個鮮活的個人交往，敢于到對方的區(qū)域甚至家里去玩。從第二代起，以前受到的傷害慢慢淡化，洛杉磯以后再也沒有發(fā)生過大規(guī)模的種族騷亂。

二、社區(qū)是推動人口和計劃生育工作的載體和機制

“在解決全球、國家、區(qū)域不同層面上的人口與發(fā)展問題的大框架下，社區(qū)作為社會結構的基本層面，成為人口控制、經濟持續(xù)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的重要領域?！苯┠?，學界普遍認為“實行計劃生育，控制人口增長并不是目的，而只是促成人類社會可持續(xù)發(fā)展的一種手段”，但由于中國長期推行的以控制人口數(shù)量為核心內容的計劃生育政策，使得我們往往將計劃生育狹義地理解為對人口增長的控制。在中國式人口控制實踐中，社區(qū)的功能作用不僅為學界所關注，而且為實踐所證明：“人口控制是一項重要的社會事業(yè)，是社會經濟協(xié)調持續(xù)發(fā)展的重要保證。從70年代推行計劃生育以來有過兩個大的思想轉變，一是推行‘三為主’，改變單純行政性控制生育的辦法，推廣經濟手段和宣傳教育；二是推行‘三結合’，改變就控制人口抓計劃生育的辦法，寓人口控制于人口之外，通過社會經濟文化各項事業(yè)的發(fā)展培育人口控制的環(huán)境，這種思路與動員社區(qū)內各種力量形成人口控制的社區(qū)環(huán)境是基本一致的……從社區(qū)角度研究中國生育轉變有助于人口控制，是‘實現(xiàn)社區(qū)內人口、經濟、環(huán)境綜合治理和協(xié)調發(fā)展的一條捷徑’?！痹缭?992年，田雪原針對長期以來人口控制重宏觀、輕微觀、缺“中觀”的情況，提出“中觀”人口控制的基本領域是社區(qū)的命題，力陳加強社區(qū)建設在人口和計劃生育中的重要性。其依據(jù)是其一，由社區(qū)經濟發(fā)展水平決定的社區(qū)成員大致相近的收入水平，從根本上制約著人們的生育水平。其二，由于社區(qū)由具有共同經濟利益的社區(qū)成員所組成，每個成員的收入狀況怎樣不僅關系到自身也涉及他人切身利益。其三，由于社區(qū)在社會組織中具有天然的“細胞組織集合體”作用，使之成為國家宏觀人口控制與家庭生育子女數(shù)量微觀選擇之間“對接”的紐帶。其四，由于社區(qū)具有某種傳統(tǒng)特征，在包括生育文化在內的特定文化圈形成過程中，鑄造了人們的生育觀念。羅淳認為，“基于中觀層面上的‘社區(qū)生育控制’的提出……是繼政府的宏觀計劃生育政策控制和微觀個人的自主抉擇調控實踐之后始受重視的又一生育控制實踐活動，并日漸受到國際社會的普遍關注”。并提出，“以社區(qū)為基礎來開展生育控制工作，就是要借助社區(qū)這個工作‘臺面’，借助社區(qū)在資源和利益上的這種共享和互動特性，把國家、集體、個人三者利益結合起來，促使人們感到生育不只是與個人切身利益息息相關的私事，同時也關系到社區(qū)的興衰存亡……在生育控制中注重社區(qū)這個中觀層面，有助于把計劃生育國策內化為社區(qū)成員的自覺行動，即化外力﹙政府指令﹚為內力﹙自我要求﹚，變被動﹙受控對象﹚為主動﹙參控主體﹚，從而有利于緩解干群關系，實現(xiàn)整體協(xié)調發(fā)展，這正是社區(qū)生育控制所具有的優(yōu)勢與活力所在”。2001年，國家計生委、民政部、中國計劃生育協(xié)會聯(lián)合的《關于加快城市社區(qū)人口與計劃生育工作改革的意見》，是至今為止最為權威的有關社區(qū)與計劃生育關系的官方文件。文件中肯定了大力推進城市社區(qū)建設“也為穩(wěn)定城市低生育水平、綜合治理人口問題創(chuàng)造了有利條件”。

2006年，黨中央、國務院《關于全面加強人口和計劃生育工作統(tǒng)籌解決人口問題的決定》的頒布，標志著中國人口和計劃生育工作已經進入穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題、促進人的全面發(fā)展的新階段，人口與計劃生育系統(tǒng)正在經歷新的“兩個轉變”?！靶碌摹畠蓚€轉變’即統(tǒng)籌解決人口問題和綜合治理人口問題。統(tǒng)籌解決人口問題就是關注人口的數(shù)量、素質、結構、遷移和安全問題；綜合治理人口問題就是用教育、科技、行政、法律、保障等手段來綜合治理人口問題?！痹凇按龠M人口大國向人力資源強國轉變，促進人口與經濟、社會、資源、環(huán)境協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展”成為新階段人口和計劃生育工作奮斗目標的同時，穩(wěn)定低生育水平仍是新時期人口和計劃生育工作的首要任務。如何在保持現(xiàn)行生育政策穩(wěn)定性、連續(xù)性的基礎上，綜合運用經濟社會發(fā)展政策，確保低生育水平穩(wěn)定呢？《人口發(fā)展“十一五”和2020年規(guī)劃》中，圍繞著“建立和完善政府為主、社會補充的人口和計劃生育利益導向政策體系；建立健全穩(wěn)定低生育水平的社會管理和公共服務體系；建立流動人口計劃生育統(tǒng)一管理、優(yōu)質服務新體制”三個方面，提出了任務規(guī)劃。這些任務規(guī)劃和我國現(xiàn)行社區(qū)建設，特別是和諧社區(qū)建設密切相關，并且，社區(qū)也是這些任務規(guī)劃得以最終貫徹實施的重要平臺。文件提出“人口和計劃生育事業(yè)是政府履行社會管理和公共服務職能的重要組成部分”。根據(jù)《關于加快城市社區(qū)人口與計劃生育工作改革的意見》精神，借鑒已有研究成果，本研究認為，就功能而言，在推動人口和計劃生育社會管理和公共服務職能落實的過程中，社區(qū)既是有效載體，又是良性機制。所謂有效載體，是指我國人口與計劃生育的許多政策措施需要依托社區(qū)或在社區(qū)層面上予以貫徹落實，從而使這些政策措施發(fā)揮應有的效能。所謂良性機制，是從治理理念著眼，通過有效地調動社區(qū)居民、自治組織等參與人口和計劃生育工作，在政府與社會之間建立起互助合作的良性互動關系，實現(xiàn)對人口和計劃生育工作的有效管理，保證公共利益最大化。

作者：崔恒展單位：濟南大學政治與公共管理學院