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西部地區(qū)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)覆蓋率低、金融服務(wù)不充分，農(nóng)村金融已成為金融業(yè)發(fā)展的致命“短板”。加快農(nóng)村金融改革，完善農(nóng)村金融體系，充分發(fā)揮商業(yè)性金融、政策性金融、合作性金融和其他金融組織的作用，對于緩解“三農(nóng)”融資難，扎實推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

一、新農(nóng)村建設(shè)對農(nóng)村金融服務(wù)的新要求

新農(nóng)村建設(shè)對金融機(jī)構(gòu)提出了相應(yīng)的要求：進(jìn)一步加大支農(nóng)資金整合力度，提高資金使用效率。金融機(jī)構(gòu)要不斷改善服務(wù)，加強(qiáng)對“三農(nóng)”的支持。農(nóng)村三個不同層次的經(jīng)濟(jì)主體，即農(nóng)民、農(nóng)村企業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，性質(zhì)、經(jīng)濟(jì)實力、風(fēng)險承受能力不同，對金融服務(wù)的需求自然差別很大。各個層次之間還是有較多的差異，需要金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入分析，有針對性進(jìn)行服務(wù)。

從農(nóng)民這個層次來說，最大程度地滿足農(nóng)民的金融需求，促進(jìn)農(nóng)民增收，是農(nóng)村金融體系的一大職能。實際上，農(nóng)民本身也有不同的層次，按照其經(jīng)濟(jì)實力，可分為貧困型、溫飽型和市場型。貧困型農(nóng)民缺乏基本的生產(chǎn)和生活資金，有貸款的迫切需求，但無任何抵押質(zhì)押能力，貸款風(fēng)險極大，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不愿、也不敢發(fā)放貸款：溫飽型農(nóng)民已初步解決生活溫飽問題，一般比較講信譽(yù)，商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)對其小額貸款比較安全，貸款回收率較高；市場型農(nóng)民指的是以市場為導(dǎo)向進(jìn)行專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)民，一般有季節(jié)性的大額貸款需求，但由于缺乏商業(yè)貸款所要求的抵押擔(dān)保品，加上貸款額度較大，因此風(fēng)險也較大，商業(yè)銀行對其貸款就比較謹(jǐn)慎，其貸款需求難以得到基本滿足，此外這類農(nóng)民對資金結(jié)算、匯兌甚至理財也有一定的需求。農(nóng)村企業(yè)與市場型農(nóng)民的金融需求有類似之處，但其資金需求相對更大，而且季節(jié)性特征不突出，見然有一定的貸款抵押物，但變現(xiàn)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市地區(qū)的中小企業(yè)，因此金融機(jī)構(gòu)對其發(fā)放貸款特別謹(jǐn)慎，其資金短缺問題十分突出，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村企業(yè)的發(fā)展壯大。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的一項重要內(nèi)容，但社會效益大而收益小，資金需求規(guī)模大，生產(chǎn)周期長，是典型的公共產(chǎn)品，但與城市基礎(chǔ)設(shè)施相比，則缺乏政府財力的擔(dān)保，收費權(quán)質(zhì)押也難以實施，因而似乎難以直接獲得金融機(jī)構(gòu)的資金支持。

二、西部地區(qū)農(nóng)村金融發(fā)展現(xiàn)狀及其困境

（一）金融抑制現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏多樣化競爭主體和有效競爭機(jī)制

目前，西部地區(qū)農(nóng)村金融存在嚴(yán)重的金融抑制現(xiàn)象，主要是農(nóng)村金融有效供給不足，不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對金融服務(wù)的需求。盡管在西部地區(qū)農(nóng)村個融市場上已經(jīng)形成了農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行“三足鼎立”的局面，以及多種形式的非正規(guī)金融，但較強(qiáng)的趨同性使彼此之間并沒有形成有效的競爭機(jī)制。對大部分西部地區(qū)農(nóng)村而言，根本談不上農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行有效的競爭和提高金融服務(wù)質(zhì)量與效率，在很大程度上造成了農(nóng)村中小企業(yè)和廣大農(nóng)戶擔(dān)保難、貸款難，進(jìn)而造成農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量差，持續(xù)經(jīng)營能力缺乏，以及金融創(chuàng)新和金融服務(wù)滯后。

（二）金融資源嚴(yán)重流失，大量流向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)金融發(fā)展嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，西部地區(qū)農(nóng)村資金的供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足和適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際需要，農(nóng)村金融支農(nóng)能力呈現(xiàn)弱化趨勢。最顯著的是，近期各商業(yè)金融機(jī)構(gòu)大量撤并在西部地區(qū)農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)和減少涉農(nóng)貸款。令人遺憾的是，在資金供給嚴(yán)重不足的前提下，仍然有大量的資金通過財稅和金融渠道從農(nóng)村流向城市、從農(nóng)業(yè)流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)（圖1），而這種傾向在西部地區(qū)農(nóng)村更是明顯。從圖中我們可以看出：1998年—2005年農(nóng)村資金通過財稅系統(tǒng)和金融系統(tǒng)流失34972億元，平均每年達(dá)到4349億元，平均每年以2371％的速度增長，數(shù)額之大，速度之快，令人震驚。然而，在城市里卻是流動性泛濫，危機(jī)四伏，房地產(chǎn)價格節(jié)節(jié)攀升，固定資產(chǎn)投入大幅度上漲，嚴(yán)重影響了宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性與微觀經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。

注：數(shù)據(jù)來源于中國農(nóng)業(yè)部、財政部、國家統(tǒng)計局網(wǎng)站；財稅系統(tǒng)凈流出量＝財政支農(nóng)－農(nóng)業(yè)稅收－級企稅收；金融系統(tǒng)凈流出量＝農(nóng)村存款－農(nóng)村貸款；合計凈流出量＝財稅系統(tǒng)凈流出量＋金融系統(tǒng)凈流出量。

（三）民間金融活躍，卻缺乏必要的規(guī)范和保護(hù)

非正規(guī)金融是一種非制度化和非組織化的體系，適應(yīng)于農(nóng)村的、傳統(tǒng)的、囚有的經(jīng)濟(jì)模式。西部地區(qū)農(nóng)村民間借貸在活躍農(nóng)村金融市場、擴(kuò)大農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營資金來源、促進(jìn)農(nóng)村個私經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起到了積極作用，但也容易引發(fā)諸多問題：第一，民間借貸風(fēng)險大，容易引發(fā)債務(wù)糾紛。第二，民間借貸利率較高，許多企業(yè)或個體戶從民間所借資金利率水平一般都比較高，比銀行同期利率高3至4倍，從而加重了個人和企業(yè)負(fù)擔(dān)。第三，影響國家利率政策的實施。民間借貸利率是借貸雙方根據(jù)資金的市場供求關(guān)系自發(fā)制定的，利率水平通常遠(yuǎn)比銀行同期利率高，影響了國家利率政策的全面貫徹實施。由于民間金融潛藏著一定的金融風(fēng)險，并出現(xiàn)許多金融詐騙、集資人攜款潛逃案件，遺憾的是民間金融一直沒有合法的地位，缺乏必要的規(guī)范和保護(hù)。

（四）農(nóng)業(yè)風(fēng)險經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制不健全

我國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，作為農(nóng)業(yè)大國，每年約有0.3億公頃農(nóng)作物受災(zāi)，占全國農(nóng)作物播種面積的1／4，成災(zāi)面積占受災(zāi)面積的比重在40％以上，西部地區(qū)的廣大農(nóng)村以山地、荒漠、戈壁等地形為主，自然環(huán)境更為惡劣，上述比例更是高企。顯然，農(nóng)業(yè)保險有巨大的潛在市場需求，對促進(jìn)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展具有舉足輕重的意義。然而，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制尚未健全，農(nóng)業(yè)保險供給出現(xiàn)萎縮。目前，經(jīng)濟(jì)西部地區(qū)農(nóng)業(yè)災(zāi)害損失主要依靠兩種方式進(jìn)行災(zāi)害救助，一是政府農(nóng)業(yè)災(zāi)害救濟(jì)，二是由中國人民保險公司與新疆兵團(tuán)財產(chǎn)保險公司開辦的農(nóng)業(yè)保險。前者受到國家財力不足的限制，而且不利于充分調(diào)動農(nóng)民參加投保的積極性，在很大程度上限制了農(nóng)業(yè)保險業(yè)的健康發(fā)展；后者則由于缺乏相應(yīng)政府補(bǔ)貼等政策支持，加之農(nóng)業(yè)保險的高賠付率，這兩家保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險一直處于虧損狀態(tài)。盡管最近已經(jīng)籌建了一些涉農(nóng)保險公司，為農(nóng)民開發(fā)“一攬子”的保險保障產(chǎn)品等，但仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的巨大需求。

（五）農(nóng)村金融宏觀調(diào)控體系不健全，貨幣政策傳導(dǎo)不暢

由于非正規(guī)金融市場活動的存在，造成大量資金體外循環(huán)，影響央行貨幣政策在西部地區(qū)農(nóng)村的傳導(dǎo)效果；同時，非正規(guī)金融市場活動在一定程度上擴(kuò)大了貨幣供應(yīng)量，而這一部分貨幣供應(yīng)量又在中央銀行的監(jiān)控之外，且波動缺乏規(guī)律性，造成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中實際貨幣供應(yīng)量的波動也趨于加劇，這就增加了中央銀行對實際貨幣供應(yīng)量控制的難度。農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管政策和貨幣政策不吻合，一定程度上制約了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)貸款的發(fā)放。此外，西部地區(qū)農(nóng)村信用體系建設(shè)尤為滯后，信用信息分散閉塞，還沒有形成統(tǒng)一全面、廣覆蓋的征信體系，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)很難了解掌握企業(yè)和個人的資信狀況，既為農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)防范信貸風(fēng)險帶來很大的困難，也為央行實現(xiàn)預(yù)期貨幣政策傳導(dǎo)效果增加了一定的難度。

三、制約西部地區(qū)農(nóng)村金融發(fā)展的瓶頸分析

（一）對農(nóng)村金融在新農(nóng)村建設(shè)中的地位和作用認(rèn)識不足

長期以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革都是遵從政府主導(dǎo)型的強(qiáng)制性變遷，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的投融資體制是在財政的拉動下，財政支農(nóng)相對于金融支持處于強(qiáng)勢地位。政府部門囿于傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)思想，尚未真正認(rèn)識到如何利用金融手段調(diào)配農(nóng)村金融資源，尤其是在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村階段，對農(nóng)村建設(shè)資金外流成因和回流機(jī)制的建立上缺乏系統(tǒng)的認(rèn)識，有效的金融支持機(jī)制遲遲未啟動。而農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)由于先天性的因素也更傾向于采取互助性、友情性、高利貸性質(zhì)的民間借貸方式融通資金。西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的幼稚和不成熟產(chǎn)生的認(rèn)識誤差無疑給農(nóng)村金融改革設(shè)置了根本性的障礙。

（二）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)差距與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)自身缺乏足夠的吸引力

由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的脆弱性，極容易受到市場波動和自然災(zāi)害的雙重影響，在西部地區(qū)，每年都有大量的旱災(zāi)、洪災(zāi)、臺風(fēng)、冷凍災(zāi)等，這導(dǎo)致其區(qū)別于其他行業(yè)所特有的弱質(zhì)性和高風(fēng)險性。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，包括農(nóng)業(yè)銀行等各金融機(jī)構(gòu)大都是以經(jīng)濟(jì)利益最大化為經(jīng)營目標(biāo)，力圖獲得更多的存貸差，降低金融風(fēng)險，對放款、投資等業(yè)務(wù)不斷加強(qiáng)管理組合，對風(fēng)險人、收益小的農(nóng)村貸款盡力避免發(fā)放甚至不發(fā)放，客觀上形成農(nóng)村資金只存不貸，從而導(dǎo)致大量農(nóng)村資金外流。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)、外商直接投資對涉農(nóng)項目也是慎之又慎，盡量減少投資風(fēng)險，這也造成了農(nóng)村資金的外流。另外，山于長期以來實施的工業(yè)化、城市化發(fā)展戰(zhàn)略使城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)村，城鄉(xiāng)差距日愈突出，西部地區(qū)農(nóng)村的交通運(yùn)輸、通訊網(wǎng)絡(luò)、醫(yī)療設(shè)施、教育水平明顯滯后于城市。這種差別形成后，“馬太效應(yīng)”便開始發(fā)揮作用，在高利潤和良好外境的影響和市場機(jī)制的引導(dǎo)下，使新增的金融資本源源不斷地流向城市，也使得原來在西部地區(qū)農(nóng)村的存量資本大量流向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

（三）政府職能尚未實現(xiàn)真正轉(zhuǎn)變

綜觀改革開放的成就，西部地區(qū)農(nóng)村的政治體制改革遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)體制改革，政府職能尚未能實現(xiàn)根本性的轉(zhuǎn)變。從總體上說，政府職能仍未從根本上實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，遠(yuǎn)不能適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求：第一，政府對企業(yè)的管理理念還沒有完全轉(zhuǎn)變，不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)主體多元化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展國際化的需要；第二，政府公共服務(wù)職能還沒有充分發(fā)揮，特別是對公平制度的供給還不充分，尤其是農(nóng)村基層政府體現(xiàn)得更為明顯；第三，在投資領(lǐng)域?qū)Ψ枪薪?jīng)濟(jì)還有一些限制，尤其是對民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融行業(yè)的限制，不利于市場經(jīng)濟(jì)主體的公平競爭；第四，政府行政壟斷在某些領(lǐng)域依然存在，行政審批制度較多；第五，一些部門和地方政府出于部門利益、地方利益，對金融企業(yè)進(jìn)行不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)，角色“越位”和“錯位”現(xiàn)象并存。

（四）農(nóng)村金融體系構(gòu)建的歷史性因素

在四部地區(qū)，農(nóng)村余融體系的構(gòu)建，一直是處于混亂狀態(tài)的。從單一的農(nóng)業(yè)銀行到農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村商業(yè)（合作）銀行并存的局面，并沒有真正實現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的多元化。農(nóng)業(yè)銀行已經(jīng)完全商業(yè)化了，卻仍然受累于政策性業(yè)務(wù)；農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行沒有實現(xiàn)設(shè)立時的制度設(shè)計，業(yè)務(wù)單一，已呈現(xiàn)萎縮、功能弱化的趨勢；而農(nóng)村信用合作社曾經(jīng)作為農(nóng)業(yè)銀行的附庸，直至今日仍然沒有完全具備合作金融的基本特征，在經(jīng)營管理上無法實現(xiàn)金融企業(yè)的基本要求，從而滋生了入量的金融風(fēng)險；作為農(nóng)村金融體系的怪胎——郵政儲蓄機(jī)構(gòu)，成為農(nóng)村資金的“抽水機(jī)”，在功能上與服務(wù)新農(nóng)村建設(shè)背道而馳；長期以來，農(nóng)村地區(qū)缺乏農(nóng)業(yè)保險、租賃、信托等業(yè)務(wù)，金融服務(wù)需求受到嚴(yán)重抑制，農(nóng)村貨幣市場、資本市場的建設(shè)基本上屬于真空狀態(tài)。因此，西部地區(qū)農(nóng)村金融體系遠(yuǎn)沒有達(dá)到新農(nóng)村建設(shè)的基本要求，迫切需要實質(zhì)性改革。

四、重構(gòu)西部地區(qū)農(nóng)村金融體系的目標(biāo)與戰(zhàn)略性措施

（一）重構(gòu)西部地區(qū)農(nóng)村金融體系的目標(biāo)

中國加入WTO已經(jīng)五年多了，WTO的過渡期已經(jīng)結(jié)束，外資金融機(jī)構(gòu)正如潮水般涌入神州大地，我國的金融體系正面臨前所未有的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。重構(gòu)農(nóng)村金融應(yīng)該遵循金融發(fā)展的客觀規(guī)律，從區(qū)域?qū)嶋H出發(fā)，建立以商業(yè)性金融為主導(dǎo)，政策性金融、合作性金融和民間金融等多種形式的金融機(jī)構(gòu)并存、合理分工協(xié)作、功能互補(bǔ)的混合型的農(nóng)村金融體系。按照這一改革目標(biāo)要求，應(yīng)該包含四個層次的內(nèi)容：一是轉(zhuǎn)變政府職能，放棄對農(nóng)村金融企業(yè)的具體組織和參與，著力完善農(nóng)村金融法律環(huán)境、規(guī)范金融市場等方面；二是構(gòu)建以合作金融為基礎(chǔ)、商業(yè)性金融和政策性金融分工協(xié)作的混合型金融體系；三是堅持商業(yè)原則與市場運(yùn)作，提高農(nóng)村金融體系的綜合效能；四是支持農(nóng)村非正規(guī)金融的發(fā)展，提高農(nóng)村金融體系的整體績效水平。

（二）重構(gòu)西部地區(qū)農(nóng)村金融體系的戰(zhàn)略性措施

1、以商業(yè)金融為主導(dǎo)，充分發(fā)展農(nóng)村商業(yè)金融

（1）深化農(nóng)村信用社改革，使之有條件地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村社區(qū)銀行。首先是根據(jù)不同地區(qū)的實際情況，因地制宜構(gòu)造農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和組織形式，但不能偏離服務(wù)“三農(nóng)”的方向。在經(jīng)濟(jì)落后適合合作金融發(fā)展的地區(qū)，特別是中西部地區(qū)，應(yīng)堅持合作制的原則對農(nóng)村信用社進(jìn)行規(guī)范，恢復(fù)其“三性”。要增強(qiáng)農(nóng)村信用社的金融功能，發(fā)揮其特有的制度優(yōu)勢，以滿足農(nóng)村弱勢群體的融資要求，從而實現(xiàn)商業(yè)金融與合作金融的共存共榮，相互補(bǔ)充，共同發(fā)展。

（2）加快推進(jìn)中國農(nóng)業(yè)銀行股份制改革，繼續(xù)促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！罢w改制，擇機(jī)上市”的股份制改革比較穩(wěn)妥，也符合實際，但還要一個過程。整體改制不僅符合世界銀行業(yè)發(fā)展的大趨勢，也有利于保持農(nóng)行固有的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和溝通城鄉(xiāng)、系統(tǒng)聯(lián)動的優(yōu)勢。在尊重西部地區(qū)農(nóng)村金融體系現(xiàn)實格局的前提下，應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)行在縣城商業(yè)金融的基礎(chǔ)作用，堅持農(nóng)業(yè)銀行的商業(yè)化改革方向，并通過改革進(jìn)一步拓寬和增強(qiáng)農(nóng)行的支農(nóng)功能，鞏固已取得的商業(yè)化改革成果，使其經(jīng)營決策和金融服務(wù)貼近基層、貼近農(nóng)村，切實提高農(nóng)業(yè)銀行對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的信貸支持質(zhì)量和效益，加強(qiáng)對縣域經(jīng)濟(jì)的金融服務(wù)。

（3）加快組建郵儲銀行的步伐。郵儲銀行將成立，將根本改變西部地區(qū)農(nóng)村郵政儲蓄目前只存款不貸款的局面，農(nóng)村郵政儲蓄回流農(nóng)村、為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)服務(wù)。新組建的中國郵政儲蓄銀行應(yīng)在保留利用郵政網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)功能的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，完善城鄉(xiāng)金融服務(wù)功能，以零售業(yè)務(wù)和中間業(yè)務(wù)為主，與其他商業(yè)銀行形成良好的互補(bǔ)關(guān)系，為新農(nóng)村建設(shè)注入“血液”，支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

（4）建立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)存款保險制度。西部農(nóng)村地區(qū)目前還沒有存款保險制度，一直由國家承擔(dān)隱性擔(dān)保。在金融市場逐步開放，所有制和產(chǎn)權(quán)制度日益多元化的背景下，加快建立存款保險制度顯得尤為迫切，運(yùn)用存款保險機(jī)制對有問題農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)采取及時監(jiān)測和早期糾正措施，促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)規(guī)范繼康發(fā)展。

2.加快農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行轉(zhuǎn)型

筆者認(rèn)為，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蜣r(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的綜合性開發(fā)銀行，健全和完善其政策性金融功能。在加強(qiáng)糧油貸款營銷和管理的同時，開辦農(nóng)村綜合開發(fā)、農(nóng)村基本建設(shè)和扶貧等貸款業(yè)務(wù)。把西部地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等納入支持范圍，增加支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的中長期貸款等開發(fā)性余融業(yè)務(wù)。同時，應(yīng)采取有效措施將開發(fā)性金融推進(jìn)到“縣域經(jīng)濟(jì)”、“三農(nóng)”和中小企業(yè)領(lǐng)域，使開發(fā)性金融更多地參與農(nóng)村道路、電力等。

3、規(guī)范和發(fā)展非正規(guī)金融

非正規(guī)金融，具有其獨特的優(yōu)勢，即制度優(yōu)勢、信息優(yōu)勢、成本優(yōu)勢、速度優(yōu)勢，使其與正視金融形成了強(qiáng)烈的互補(bǔ)效應(yīng)，有力地促進(jìn)了民營經(jīng)濟(jì)與中小企業(yè)的發(fā)展，成為西部地區(qū)金融體系中不可或缺的組成部分。國家要盡快制定《民間借貸法》等法律法規(guī)，明確其借貸最高額、利率，要求借貸雙方向稅務(wù)部門納稅、到公證機(jī)關(guān)進(jìn)行公證，并對高額暴利行為予以打擊、取締，將這一傳統(tǒng)的民間金融納入法制化軌道，從而有效地彌補(bǔ)正式金融所留下的空白點，并促使正式金融功能的回歸與強(qiáng)化，最終提高西部地區(qū)農(nóng)村金融資源的配置效率。

4、建立農(nóng)業(yè)保險制度和農(nóng)業(yè)貸款收益補(bǔ)償機(jī)制。

一是建立健全農(nóng)業(yè)保險制度。具體操作上可考慮：由中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行履行農(nóng)業(yè)政策性保險經(jīng)營的職能，實現(xiàn)政策性銀行混業(yè)經(jīng)營，主要負(fù)責(zé)再保險經(jīng)營業(yè)務(wù)。農(nóng)業(yè)政策性保險業(yè)務(wù)的經(jīng)營主體是社會上現(xiàn)有的商業(yè)性保險公司、不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)組織。以商業(yè)化、社會化保險公司和經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營為主，以農(nóng)業(yè)政策性保險公司直接經(jīng)營為輔，實現(xiàn)政策性業(yè)務(wù)、市場化運(yùn)作、多元化經(jīng)營。二是完善農(nóng)業(yè)貸款收益補(bǔ)償機(jī)制。深化利率管理制度改革，特別是應(yīng)取消對種養(yǎng)業(yè)貸款的利率管制，與其他貸款利率同等浮動，甚至可以采用更優(yōu)惠的利率政策，以充分調(diào)動金融機(jī)構(gòu)放貸的積極性。同時為了降低種養(yǎng)業(yè)農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)，政府應(yīng)當(dāng)降低種養(yǎng)業(yè)貸款的實際利率水平，對種養(yǎng)業(yè)貸款實行補(bǔ)貼，或者減免一切稅費。

5、發(fā)展多類型的小型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)

針對目前西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體對信用資金的需求大多具有規(guī)模小、時間急、頻率高的特點，筆者認(rèn)為要建立多種小型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，政府可提供優(yōu)惠政策、擔(dān)保機(jī)制等服務(wù)來促進(jìn)西部地區(qū)農(nóng)村金融的發(fā)展。金融管理部門應(yīng)盡快制定管理辦法，就其設(shè)立、運(yùn)作、監(jiān)管、市場退出等問題做出具體、明確的規(guī)定，促使這類金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展駛?cè)肟燔嚨馈?/p>

首先，成立小額貸款組織，即由自然人、企業(yè)法人或社團(tuán)法人發(fā)起改立的，以自負(fù)盈虧、財務(wù)上可持續(xù)為原則的商業(yè)性小額貸款公司。其股東人數(shù)不超過5人，不得吸收任何形式的存款，不得搞變相集資。資金運(yùn)用主要限定在對農(nóng)民、個體經(jīng)營者和微小企業(yè)發(fā)放小額貸款，貸款利率不得違反國家有大限制高利貸的規(guī)定，立足服務(wù)“三農(nóng)”，為四部地區(qū)農(nóng)村金融提供正常的投資渠道。其次，建立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司。由于一些農(nóng)業(yè)項目風(fēng)險局，一些農(nóng)民又缺少抵押，導(dǎo)致銀行不愿意貸款給農(nóng)民，造成很多農(nóng)民貸款困難，影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展。西部地區(qū)各級政府可利用中央及上級政府撥給的轉(zhuǎn)移支付資金或扶貧資金中的一部分成立縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)?；?，專人負(fù)責(zé)，?？顚Ｓ?，為農(nóng)民提供貸款擔(dān)保。

6、構(gòu)造農(nóng)村金融體系運(yùn)行的良好環(huán)境

筆者認(rèn)為，最重要的兩個工作是：一是加快推進(jìn)農(nóng)村利率市場化進(jìn)程，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)資源優(yōu)化配置。要根據(jù)西部地區(qū)農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，放松利率管制，進(jìn)一步擴(kuò)大存貸款利率浮動范圍，實現(xiàn)利率在宏觀調(diào)控下的市場化，促進(jìn)西部地區(qū)農(nóng)村金融市場上資金實現(xiàn)最優(yōu)配置。二是著力優(yōu)化信用環(huán)境，完善農(nóng)村信用約束和失信懲罰機(jī)制。一方面，結(jié)合目前創(chuàng)建文明村鎮(zhèn)活動，進(jìn)一步完善西部地區(qū)農(nóng)村中小企業(yè)、農(nóng)戶信用體系建設(shè)，規(guī)范農(nóng)戶信用等級評審和貸款證便用制度，并建立、完善中小企業(yè)、農(nóng)戶的貸款抵押擔(dān)保機(jī)制，針對中小企業(yè)、農(nóng)戶的實際情況實行多種抵押擔(dān)保辦法，探索實行動產(chǎn)質(zhì)押、倉單質(zhì)押、權(quán)益質(zhì)押等擔(dān)保形式，從而增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)抵御信用風(fēng)險的能力。另一方面，工商、稅收、金融、司法、新聞媒體等有關(guān)部門要聯(lián)手打擊逃廢債務(wù)行為，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律等多種手段對失信者進(jìn)行嚴(yán)厲懲罰，為西部地區(qū)農(nóng)村信用體系建設(shè)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。