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摘要：《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》要求加大改革創(chuàng)新力度，完善審計(jì)制度，健全有利于依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)的審計(jì)管理體制，建立具有審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)的審計(jì)人員管理制度，對(duì)公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問責(zé)。

關(guān)鍵詞：政府投資；審計(jì)全覆蓋；績效審計(jì)

在審計(jì)全覆蓋的基礎(chǔ)上對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目開展績效審計(jì)是當(dāng)前理論和實(shí)踐研究的重點(diǎn)課題。本文從政府投資建設(shè)項(xiàng)目的主體、客體、內(nèi)容、審計(jì)方法以及績效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)等五個(gè)方面構(gòu)建審計(jì)全覆蓋下政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)體系。

一、政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)主體的全覆蓋

為進(jìn)一步規(guī)范項(xiàng)目審計(jì)工作，提高審計(jì)工作效率，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，可以將績效審計(jì)與“三位一體”相結(jié)合，實(shí)行以政府審計(jì)為主導(dǎo)、社會(huì)審計(jì)為基礎(chǔ)、內(nèi)部審計(jì)為輔助的審計(jì)模式，著眼破解政府投資審計(jì)力量不足、專業(yè)人才短缺與任務(wù)繁重的難題。

（一）政府審計(jì)機(jī)構(gòu)起領(lǐng)頭作用。政府審計(jì)機(jī)構(gòu)可以借助其權(quán)威性來提高審計(jì)工作的質(zhì)量，增強(qiáng)自身的獨(dú)立性，減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。此外，可以統(tǒng)一組織、監(jiān)督和指導(dǎo)社會(huì)審計(jì)組織、內(nèi)部審計(jì)的工作，使審計(jì)工作更加富有成效。

（二）通過購買社會(huì)服務(wù)的途徑，借助社會(huì)審計(jì)的人力資源和技術(shù)力量，并根據(jù)需要，聘請(qǐng)相關(guān)的專業(yè)技術(shù)人員，充分發(fā)揮自己的專業(yè)和人員優(yōu)勢，披露對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題。借助社會(huì)審計(jì)的力量，可以大大地彌補(bǔ)政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)的在人力方面、技術(shù)資源方面的不足，提高審計(jì)工作效率。

（三）內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目情況熟悉，較易獲得相關(guān)文件與資料，能對(duì)項(xiàng)目的具體情況有一個(gè)細(xì)致的了解，可以對(duì)外部審計(jì)情況形成有益的補(bǔ)充。因此內(nèi)部審計(jì)工作可以充分發(fā)揮其職能作用，積極主動(dòng)地配合審計(jì)。

二、政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)客體的全覆蓋

（一）縱向看政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)客體。1.政府投資建設(shè)項(xiàng)目決策階段審計(jì)通過審查評(píng)價(jià)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的決策審批程序及各立項(xiàng)批復(fù)資料的齊全有效性，對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的投資預(yù)算、概算、效益等進(jìn)行分析，從源頭上控制工程造價(jià)，減少“三超”類項(xiàng)目的出現(xiàn)。在政府投資建設(shè)項(xiàng)目的決策階段，應(yīng)以程序性審核為審計(jì)重點(diǎn)，指標(biāo)的選擇應(yīng)側(cè)重政策符合性指標(biāo)。審計(jì)的主要內(nèi)容包括：是否審批了項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告等立項(xiàng)決策材料，審批程序是否符合國家的相關(guān)規(guī)定。2.政府投資建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施準(zhǔn)備階段（1）對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金籌措的績效審計(jì)。資金是保證政府投資建設(shè)項(xiàng)目能正常建設(shè)與運(yùn)作的重要因素。在對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的資金籌措進(jìn)行績效審計(jì)時(shí)，審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)以合法合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)性與效率性為主，通過審計(jì)資金的籌措效率與來源的合法合規(guī)性，評(píng)價(jià)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的資金籌措能力。（2）對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)（勘察）的績效審計(jì)。政府投資建設(shè)項(xiàng)目的勘察設(shè)計(jì)是在按照決策時(shí)的設(shè)想，對(duì)其實(shí)施施工進(jìn)行全面規(guī)劃和設(shè)計(jì)，是影響整個(gè)項(xiàng)目質(zhì)量的重要因素。重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注初步設(shè)計(jì)方案以及設(shè)計(jì)概算，屬于合規(guī)性審查。3.政府投資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期在項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)側(cè)重建設(shè)效率性與投入經(jīng)濟(jì)性，檢查項(xiàng)目投入資源與產(chǎn)出結(jié)果之間的關(guān)系。（1）對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金使用的績效審計(jì)。為了使政府投資建設(shè)項(xiàng)目的資金發(fā)揮最大的作用，審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)以效率性、合法合規(guī)性為主，檢查項(xiàng)目資金的利用率、項(xiàng)目成本、概算、結(jié)余等方面的內(nèi)容。（2）對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目合同管理的績效審計(jì)。在合同管理的環(huán)節(jié)，審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)以合法合規(guī)性為主，主要是審查政府投資建設(shè)項(xiàng)目的采購合同、施工合同、監(jiān)理合同等專項(xiàng)合同的內(nèi)容，合同的執(zhí)行、管理效率。（3）對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目工程管理的績效審計(jì)。工程管理活動(dòng)貫穿于政府投資建設(shè)項(xiàng)目的整個(gè)建設(shè)過程中。審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)以效率性為主，主要是對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的工程工期、建設(shè)的質(zhì)量、工程監(jiān)理與安全管理進(jìn)行績效審計(jì)。（4）對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的績效審計(jì)。在這一階段，審計(jì)重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注驗(yàn)收資料的齊全性、驗(yàn)收手續(xù)的合法合規(guī)性以及對(duì)工程結(jié)算金額進(jìn)行審計(jì)。4.政府投資建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營期在項(xiàng)目的運(yùn)營期，績效審計(jì)應(yīng)該關(guān)注政府投資建設(shè)項(xiàng)目所帶來的效益以及其可持續(xù)性。運(yùn)營管理的好壞反映政府投資建設(shè)項(xiàng)目的效果。這一過程的審計(jì)內(nèi)容主要審計(jì)工作包括對(duì)經(jīng)濟(jì)績效、社會(huì)績效、環(huán)境績效進(jìn)行的績效審計(jì)。

（二）橫向看政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)客體。1.與政府投資建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的內(nèi)部利益相關(guān)者（1）政府管理部門：政府投資建設(shè)項(xiàng)目從其立項(xiàng)到運(yùn)營階段，政府管理部門層層把關(guān)，走好審批程序，統(tǒng)籌管理項(xiàng)目的各個(gè)活動(dòng)流程。需要關(guān)注項(xiàng)目是否遵守法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定；其申請(qǐng)程序、提交材料的合規(guī)性；關(guān)注項(xiàng)目的建設(shè)效率與建成效果。（2）建設(shè)單位：是項(xiàng)目的建設(shè)者，有相應(yīng)資質(zhì)、對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)施工活動(dòng)的企事業(yè)單位。該利益相關(guān)者主要與建設(shè)效率性指標(biāo)相關(guān)，包括：項(xiàng)目工期、項(xiàng)目完工率、完工質(zhì)量等指標(biāo)。2.與政府投資建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)的外部利益相關(guān)者（1）招標(biāo)：政府投資建設(shè)項(xiàng)目在采購，選擇設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位時(shí)需要面向社會(huì)公開招標(biāo)。因此需要具備資質(zhì)的招標(biāo)機(jī)構(gòu)按照相關(guān)法律規(guī)定辦理招標(biāo)事宜。需要關(guān)注它的公開透明性和招標(biāo)的規(guī)范性。（2）工程咨詢審計(jì)、監(jiān)理單位、監(jiān)督部門：在政府投資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過程中，需要就其重點(diǎn)內(nèi)容和重點(diǎn)流程及時(shí)進(jìn)行相關(guān)的咨詢合監(jiān)理。實(shí)時(shí)監(jiān)控能及時(shí)、準(zhǔn)確地對(duì)項(xiàng)目投資建設(shè)過程中出現(xiàn)的各種問題進(jìn)行信息反饋，以便及時(shí)糾錯(cuò)補(bǔ)漏，將問題扼殺于萌芽狀態(tài)。

三、政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)方法的全覆蓋

（一）審閱法。采用審閱法，對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)資料和業(yè)務(wù)資料進(jìn)行詳細(xì)審查。例如通過對(duì)項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告、施工合同、施工管理、竣工驗(yàn)收、交付使用和交付后運(yùn)營等全過程工作資料和文件進(jìn)行審查，檢查政府投資建設(shè)項(xiàng)目程序的合規(guī)性及項(xiàng)目管理的有效性；通過對(duì)相關(guān)文件進(jìn)行審查，可以檢查政府投資建設(shè)項(xiàng)目資金籌措和使用的效率性、經(jīng)濟(jì)性。

（二）跟蹤審計(jì)法。在政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)時(shí)，審計(jì)人員可以順著政府投資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)程序這條主線，開展事前績效審計(jì)、事中績效審計(jì)和事后績效審計(jì)工作。將績效審計(jì)的進(jìn)行點(diǎn)提前到前期決策執(zhí)行階段，施工變更、隱蔽工程簽證和索賠等關(guān)鍵環(huán)節(jié)中實(shí)施跟蹤審計(jì)，促使其規(guī)范運(yùn)作，降低風(fēng)險(xiǎn)，提高建設(shè)效益與管理情況。

四、政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)內(nèi)容的全覆蓋

（一）政策符合性。政策符合性，是指政府投資建設(shè)項(xiàng)目的生命周期的整個(gè)階段中，遵守相關(guān)法律法規(guī)、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)規(guī)定的情況。審查政府投資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過程中是否嚴(yán)格執(zhí)行基本建設(shè)程序；是否遵守《勞動(dòng)法》、《城市規(guī)劃法》、《土地管理法》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等各項(xiàng)相關(guān)的法律法規(guī)。政策合規(guī)性指標(biāo)為基礎(chǔ)性指標(biāo)，是衡量政府投資建設(shè)項(xiàng)目的效益的關(guān)鍵指標(biāo)之一，基本上為定性指標(biāo)。

（二）投入經(jīng)濟(jì)性。投入經(jīng)濟(jì)性主要是指審查政府投資建設(shè)項(xiàng)目是否能通過最低的投入，使其產(chǎn)出效果達(dá)到預(yù)計(jì)的目標(biāo)。即審查項(xiàng)目資金的投入是否節(jié)約。評(píng)價(jià)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性，可以從資金的籌措與使用效率、工程項(xiàng)目的實(shí)際成本、工程造價(jià)的審減等方面進(jìn)行績效審計(jì)。經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)主要是定量指標(biāo)，一般涉及成本與投入之間的關(guān)系。

（三）建設(shè)效率性。建設(shè)效率性就是審查政府投資建設(shè)項(xiàng)目投入的資金、材料、人力等資源與項(xiàng)目建設(shè)成果之間的關(guān)系，也就是審查是否能以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，即所投入的資源的有效利用程度。主要是評(píng)價(jià)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的資金使用是否有效率、工期長短是否合理、項(xiàng)目質(zhì)量管理是否到位等方面，分析在政府投資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)期間所發(fā)生的各項(xiàng)活動(dòng)是否效率高、節(jié)約社會(huì)資源。該方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)較多，既有定性指標(biāo)也有定量指標(biāo)。

（四）產(chǎn)出效果性。產(chǎn)出效果性是檢查政府投資建設(shè)項(xiàng)目的績效和預(yù)期目標(biāo)之間的關(guān)系。主要是審查政府投資建設(shè)項(xiàng)目的建成情況，杜絕“三超”工程，“三邊”工程，“豆腐渣”工程的出現(xiàn)，以保證政府投資建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)能夠達(dá)到預(yù)期的效果，在運(yùn)營使用時(shí)可以取得預(yù)想的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。

（五）運(yùn)營可持續(xù)性。在對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的績效進(jìn)行審計(jì)與評(píng)價(jià)時(shí)，除了對(duì)建設(shè)過程中的政策符合性、投入經(jīng)濟(jì)性、建設(shè)效率性、和產(chǎn)出效果性審計(jì)，還要對(duì)其建成后所帶來的效益進(jìn)行審計(jì)。根據(jù)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，還需綜合考慮其社會(huì)效益、環(huán)境效益以及可持續(xù)影響方面的內(nèi)容。

五、小結(jié)

本文以審計(jì)全覆蓋為切入視角，以三位一體的審計(jì)模式完善政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)的主體，對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的績效審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行向前與向后的延伸。豐富政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)的方法，完善政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。以期能通過運(yùn)用審計(jì)全覆蓋理論，設(shè)計(jì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目績效審計(jì)全覆蓋的實(shí)施路徑，以達(dá)到績效審計(jì)貫穿政府投資建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)全過程的目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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作者:黃璐 班藝芹 單位:廣西工商職業(yè)技術(shù)學(xué)院