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提要發(fā)達經(jīng)濟體的經(jīng)驗表明，隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展完善和一國融入全球經(jīng)濟的程度加深，支付結算體系的重要作用日益顯現(xiàn)。十國集團支付結算體系委員會（CPSS）在去年的《中央銀行對支付結算體系的監(jiān)管》報告中指出：中央銀行要始終對支付結算體系的安全和效率予以最密切的關注。因為中央銀行的主要職能之一是維護公眾對貨幣的信心，而這種信心極其依賴于經(jīng)濟機構通過支付結算體系順暢而安全地轉移貨幣和支付工具。支付體系必須是強健的和可靠的，即使依托其運行的金融市場發(fā)生危機時，支付系統(tǒng)本身絕不應當成為這種危機的根源?？梢?，一個完善的支付結算體系不僅是高效率的，而且應當是安全可靠的。

支付結算體系是實現(xiàn)貨幣債權轉移的制度安排和技術安排的有機組合。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，一個完整的支付過程主要由交易、清算和結算三個環(huán)節(jié)構成。支付結算體系主要包括支付工具、支付系統(tǒng)、支付服務組織和相關的法規(guī)制度等。支付工具也是傳達收付款人支付指令、實現(xiàn)債權債務清償和貨幣資金轉移的載體；支付系統(tǒng)支撐各種支付工具應用，提供資金清算與資金最終轉移通道；支付服務組織向客戶提供支付賬戶、支付工具和支付清算、結算服務，如中央銀行、金融機構和專門的支付清算組織等。支付結算法規(guī)制度是規(guī)范支付結算行為，保證支付結算市場有效性的法律基礎設施。維護支付結算體系的安全、高效和穩(wěn)健是中央銀行公共管理政策的基本目標之一。

一、中國支付結算體系的缺陷

經(jīng)過二十多年的改革探索，中國支付清算體系的發(fā)展取得了巨大成就。建立了以匯票、本票、支票和信用卡為主體的支付結算制度，發(fā)展了信用支付工具，并隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展推動網(wǎng)上支付等支付工具的電子化；不斷改進了支付清算系統(tǒng)，組織規(guī)范了各地同城票據(jù)交換系統(tǒng)、各商業(yè)銀行的行內資金匯劃系統(tǒng)，建立了中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)（CNAPS），大額支付系統(tǒng)（HVPS）已經(jīng)完成在全國的建設和推廣工作，小額批量支付系統(tǒng)（HEPS）將在2006年完成在全國的建設和推廣工作。這些系統(tǒng)覆蓋所有支付工具的應用，提供了社會資金快速運行的重要渠道。

但是，中國的支付清算系統(tǒng)仍存在系統(tǒng)相對獨立分散、功能分割等明顯缺陷。具體表現(xiàn)在：

（一）賬戶管理分割。各商業(yè)銀行分行都在當?shù)厝嗣胥y行分行開設儲備金賬戶。這種高度分散的賬戶管理方式分割了國家銀行體制，使得銀行監(jiān)管變得困難，也不利于商業(yè)銀行有效管理行內的資金。

（二）支付清算系統(tǒng)分割。首先，商業(yè)銀行分支機構在中央銀行分支機構開設獨立賬戶，分別代表一個獨立的支付業(yè)務處理單位，導致跨行清算系統(tǒng)其實成為商業(yè)銀行跨分行的系統(tǒng)，而四大國有商業(yè)銀行之間的“聯(lián)行”自成體系，股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行以及信用社則沒有獨立的“聯(lián)行”系統(tǒng)，結算渠道經(jīng)常梗阻，匯兌系統(tǒng)要借助四大國有商業(yè)銀行的跑道，不利于支付清算體系的完善和優(yōu)化，也不利于監(jiān)督管理。另一方面，隨著商業(yè)銀行行內結算系統(tǒng)日益完善，各行越來越重視各自的商業(yè)利益，對行內支付結算系統(tǒng)的投入力度很大，而中央銀行對各商業(yè)銀行電子匯兌系統(tǒng)的影響十分有限，加劇了中國支付結算體系分割的局面。另外，中國的支付清算體系與國際支付清算系統(tǒng)（SWIFT）尚未連接，這使得中國支付清算體系還未成為世界支付清算體系的組成部分。其次，中國證券登記結算公司的登記結算服務仍分散在深、滬兩個不同的業(yè)務平臺上運作，資源不能共享，系統(tǒng)設置重復，賬戶不能通用；資金結算銀行與券商分別在兩市開戶，分散調撥資金，增加了運作環(huán)節(jié)，降低資金使用效率，影響市場的整體效率。而專門負責銀行間債券登記結算的中央國債登記結算公司也與前者不屬同一結算系統(tǒng)，形成兩個分割的登記結算系統(tǒng)，造成債券市場分割的格局，加大了市場的運行成本。

支付結算系統(tǒng)間的這種不相融、不相連的特點還加大了金融衍生產(chǎn)品創(chuàng)新的難度，不利于股票指數(shù)期貨、債券期貨、外匯期貨、期權等金融衍生品種的發(fā)育，也不利于金融市場的全面發(fā)展。

（三）支付清算的監(jiān)管體系分割。制訂支付清算法規(guī)制度，維護支付清算系統(tǒng)的正常運行是中央銀行的一項傳統(tǒng)職責。中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會的成立使得中央銀行監(jiān)督管理下的銀行支付清算系統(tǒng)、證券登記結算系統(tǒng)中原本錯綜復雜的各種矛盾更加突出。新的《中國人民銀行法》規(guī)定，中央銀行負有“維護支付、清算系統(tǒng)的正常運行”、“會同國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構制定支付結算規(guī)則”、“對執(zhí)行有關清算管理規(guī)定的行為進行檢查監(jiān)督”等職責。因此，就支付結算管理職能分工來看，銀監(jiān)會主要負責對支付結算業(yè)務的日常管理和具體違法行為的處罰，有關結算糾紛的受理和處置由銀監(jiān)會進行，并且由銀監(jiān)會負責對銀行卡業(yè)務和資金交易的監(jiān)管。人民銀行負責支付結算規(guī)則的制定、支付結算市場準入；而且它作為清算系統(tǒng)的組織者，只為金融機構提供支付清算服務和對金融機構之間的資金清算行為進行監(jiān)管，不再負責支付結算日常行為的監(jiān)管，不再履行以往的支付結算現(xiàn)場檢查和涉及支付結算違規(guī)行為的行政處罰職權。這樣，就割裂了支付結算體系的內在聯(lián)系，加大了支付體系的系統(tǒng)性風險，并增加了協(xié)調成本，削弱了支付體系的監(jiān)管效率。

國際清算銀行（BIS）的最新研究指出，為保持金融體系的安全和效率，一個國家的大額支付系統(tǒng)與證券結算系統(tǒng)應協(xié)調發(fā)展。其重要原因在于，大額支付系統(tǒng)與證券系統(tǒng)存在相互依存的關系。具體來說，證券系統(tǒng)中的資金結算借助于大額支付系統(tǒng)，可有效實現(xiàn)DVP，以防范支付風險。

二、支付結算體系的改進構想

綜合各國經(jīng)驗，中央銀行在國家支付系統(tǒng)中的作用應該包括：

1、制定支付系統(tǒng)政策，監(jiān)督管理清算機構以及在支付系統(tǒng)中起關鍵作用的商業(yè)銀行；

2、運作支付系統(tǒng)，并為金融機構提供賬戶間的結算；

3、操作大額轉賬體系；

4、監(jiān)督支付系統(tǒng)的運行，并制定公共政策，指導中央銀行以外的支付系統(tǒng)的運行。在政策方面，還包括規(guī)劃并運行中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)（CNAPS）的總體結構、制定必要的法律、法規(guī)和技術標準，特別是跟支付系統(tǒng)風險管理和保障系統(tǒng)安全相關的政策。在運行方面，中央銀行應繼續(xù)運行現(xiàn)有的2500家同城清算所和中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，并應該擁有和運行大額跨行資金轉賬系統(tǒng)。在電子批量支付系統(tǒng)和銀行卡聯(lián)機零售支付系統(tǒng)方面，則應該起組織和協(xié)調各商業(yè)銀行的作用。中央銀行對小額支付系統(tǒng)的影響可以通過制定政策間接地實現(xiàn)，而不應過多地直接參與系統(tǒng)的運行。對支付系統(tǒng)的監(jiān)督可以通過監(jiān)督清算機構以及清算機構的參與者來進行。

從制度上確保中央銀行在支付結算體系的領導地位，實現(xiàn)中央銀行與其他相關監(jiān)管機構和部委有效溝通。由于中央銀行負有監(jiān)管支付系統(tǒng)的職責，各國中央銀行法對此均有不同程度的表述。需要特別強調的是，金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性體現(xiàn)在支付系統(tǒng)的穩(wěn)定性上。如果金融機構不能履行支付的義務，則視為金融危機發(fā)生。所以，中央銀行法一般提出“維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性、維護支付系統(tǒng)的穩(wěn)定性”等。但是，隨著金融體系監(jiān)管職能從中央銀行分離，中央銀行落實這項職能似乎出現(xiàn)困難。因此，明確賦予中央銀行對于支付系統(tǒng)的監(jiān)管權力，是完善金融監(jiān)管體制的重要環(huán)節(jié)。

監(jiān)管支付系統(tǒng)意味對于支付系統(tǒng)的所有參與者具有監(jiān)管的權力。監(jiān)管對象包括銀行、非銀行金融機構以及其他支付服務的提供者（例如儲值卡的發(fā)行者）。就證券結算系統(tǒng)來說，證券結算系統(tǒng)的安排是金融系統(tǒng)的關鍵組成部分，證券結算體系的風險不會只局限于證券市場，并且會傳遞到整個金融體系。證券結算過程中擔負著重要職能的任何機構或職能部門出現(xiàn)的金融問題或操作問題，對金融體系的其他參與者會造成嚴重的流動性壓力或對其他的機構產(chǎn)生嚴重的信任危機。證券結算的任何中斷所帶來的危害將會傳遞到其他的支付系統(tǒng)。就證券市場本身而言，市場流動性也嚴重依賴于結算系統(tǒng)的安全性和可靠性。

作為金融機構的最后貸款人，中國人民銀行承擔著對有關金融機構流動性監(jiān)控、救助有問題金融機構以防范系統(tǒng)性金融風險的職責。當金融機構出現(xiàn)支付困難，同時又難以從其他渠道獲得流動性時，該金融機構只有向中央銀行申請流動性支持。因此，如果一個具有系統(tǒng)性特征的金融機構出現(xiàn)了流動性風險，在沒有存款保險制度的情況下，中央銀行從維護金融穩(wěn)定和保護存款人的角度出發(fā)，就必須提供流動性支持，否則就有可能導致系統(tǒng)性金融風險，甚至金融危機。中央銀行要實現(xiàn)維護金融穩(wěn)定的目標，必須了解金融機構特別是高風險金融機構的實時狀況，與金融監(jiān)管機構共享重要信息，因此，有必要在中國人民銀行、其他相關部門及金融監(jiān)管機構之間建立協(xié)調機制。鑒于中央銀行在支付結算體系中的特殊地位，這些金融監(jiān)管機構之間的協(xié)調機制中，中央銀行應發(fā)揮主導作用。就中國金融監(jiān)管中業(yè)已形成的分業(yè)監(jiān)管體系來說，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、外管局等均從各自角度對其監(jiān)管的金融機構和所轄的內部支付結算系統(tǒng)的風險實施監(jiān)管，由于缺乏及時溝通協(xié)調機制，彼此之間形成風險敞口，產(chǎn)生協(xié)調上的問題，使得風險可能傳遞到其他部門，甚至造成支付危機。

從各國經(jīng)驗來看，中央銀行通過各種力量聯(lián)合其他相關部門可以實現(xiàn)支付結算體系的安全性和高效性。在澳大利亞，一方面，成立了銀行業(yè)、保險業(yè)和證券業(yè)的綜合監(jiān)管機構，獨立于中央銀行，另一方面，在儲備銀行內部成立支付系統(tǒng)委員會，平行于貨幣政策委員會，通過支付系統(tǒng)委員會專司支付系統(tǒng)的監(jiān)管職能。美國則是通過美聯(lián)儲在支付結算行業(yè)協(xié)會或通過中央銀行的附屬機構實現(xiàn)其對支付系統(tǒng)的主導地位。在美國，支付服務的組織和行業(yè)標準的制訂是通過支付清算行業(yè)協(xié)會或者中央銀行的附屬機構來完成的。清算行業(yè)協(xié)會雖然獨立于中央銀行，但是央行在該協(xié)會中具有舉足輕重的地位，一般擔任該協(xié)會的主席。由于央行運營多個支付系統(tǒng)，因此，主導著組織、標準的制訂。

基于中國的現(xiàn)實狀況，可考慮由中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會、財政部、國家發(fā)改委、國家外匯管理局、國家審計署等部門共同設立支付結算委員會，由中國人民銀行牽頭負責；并以中央銀行的現(xiàn)代化支付系統(tǒng)為基礎，組建國家清算銀行，使其成為支付結算體系的核心，與商業(yè)銀行行內資金匯劃系統(tǒng)及同城票據(jù)交換所、證券登記結算公司、期貨交易所結算部門共同構成中國金融支付結算系統(tǒng)的架構。