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一、我國服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟政策法制存在的問題

(一)促進服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的立法體系尚未成型

目前我國涉及循環(huán)利用資源的政策和法規(guī)，主要體現(xiàn)在環(huán)保法律和法規(guī)之中，涉及服務業(yè)資源循環(huán)利用的專項法規(guī)較少。我國已頒布的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，已經(jīng)從總體上為循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展提供了法律保障，但它是一部綜合性法律，內(nèi)容涉及國民經(jīng)濟的各個領域，因此不可能對發(fā)展服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的具體措施做出詳細規(guī)定。尚不能有針對性地解決服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題。隸屬于循環(huán)經(jīng)濟法律體系中的《清潔生產(chǎn)法》、《固體廢棄物污染防治法》、《節(jié)約能源法》、《環(huán)境影響評價法》和《可再生能源法》等法律法規(guī)，制定了一系列促進企業(yè)節(jié)約和綜合利用資源的政策。但涉及服務業(yè)中旅游、餐飲住宿、通信服務、物流、零售批發(fā)等部門的專項規(guī)定為數(shù)不多?？v觀現(xiàn)有的法律政策，主要是服務行業(yè)主管部門出臺的部門規(guī)章、管理辦法和標準，一方面這些規(guī)范性文件的效力層級較低，另一方面這些政策政出多門欠缺協(xié)調(diào)性，并且欠缺相關的配套措施，最終導致這些政策在服務業(yè)各領域的執(zhí)行情況不盡人意。從我國地方循環(huán)經(jīng)濟實踐層面來看，不少省、自治區(qū)、直轄市和大城市均將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作為政府工作的重要目標，并通過一系列地方性法規(guī)和規(guī)范性文件確保發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟目標的實現(xiàn)。目前，山西、甘肅、深圳經(jīng)濟特區(qū)、大連市頒布實施了《循環(huán)經(jīng)濟促進條例》，武漢市和廣東省頒布了實施《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》辦法。這些地方性法規(guī)延續(xù)了《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟法》的立法體例，內(nèi)容涉及各個經(jīng)濟部門，專門對服務業(yè)的規(guī)定少之又少，不能對地方服務行業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的提供全面的法律支持?？偠灾?，目前我國服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟法治體系尚未成型，相關的法條具體規(guī)定有待系統(tǒng)化、規(guī)范化，暫時不能適應發(fā)展服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的要求。

(二)促進服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政策體系尚未成熟

循環(huán)經(jīng)濟的特點決定它不僅是一個政府的自覺行為，也是一個市場的自發(fā)行為。一方面需要立法先行，從制度上給予全面的保障，另一方面更需要政府通過政策導向和經(jīng)濟手段推進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。在服務業(yè)，需要建立資源環(huán)境有償使用、排污權(quán)交易、環(huán)境標志、財政信貸鼓勵等制度，充分發(fā)揮市場機制和經(jīng)濟杠桿的作用，使企業(yè)、社會和公眾都能承擔起發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的責任。通過制定稅收、金融、價格和財政等優(yōu)惠和鼓勵政策，來推動環(huán)境友好技術(shù)、清潔生產(chǎn)技術(shù)、廢棄物資源化技術(shù)在服務行業(yè)的廣泛適用。但是，從目前的經(jīng)濟政策的導向來看，促進服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的政策效果并不理想。自2008年中央就設立了促進服務業(yè)發(fā)展的專項資金，為此中央財政部和商務部聯(lián)合頒布了《中央財政促進服務業(yè)發(fā)展專項資金管理辦法》以促進服務業(yè)發(fā)展專項資金的管理，充分發(fā)揮專項資金使用效益。該辦法第7條指出專項資金重點支持服務業(yè)發(fā)展的關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)，其中包括與節(jié)能減排、環(huán)境保護相關的服務業(yè)項目，具體涉及到再生資源回收利用、報廢汽車回收拆解、二手車流通、舊貨流通、流通領域節(jié)能減排和綠色低碳流通體系建設等方面。專項資金采取獎勵、貸款貼息和財政補助三種方式分配到具體的項目中去。為此山東、遼寧、海南三個省，九江、廈門、長春市特別出臺了適用于當?shù)貙ｍ椯Y金申報及管理的《服務業(yè)專項資金暫行管理辦法》，其他各地也積極組織符合申報條件的企業(yè)申報項目資金支持，但是在各地的申報通知當中，依舊是以營業(yè)額、銷售額等指標為導向，對于節(jié)能減排環(huán)境保護的服務業(yè)項目的支持力度不能滿足服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的實際需求。

二、我國服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟政策法制不足的成因

(一)服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展實踐的落后

服務業(yè)又稱第三產(chǎn)業(yè)，是在第一產(chǎn)業(yè)———農(nóng)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)———工業(yè)部門全面發(fā)展到一定水平的基礎上形成的國民經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)部門。自建國以來，政府全力推進第一、第二產(chǎn)業(yè)部門的發(fā)展，依賴農(nóng)業(yè)和工業(yè)來拉動國民經(jīng)濟的增長，直到施行經(jīng)濟體制改革之后，國家才開始重視第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前循環(huán)經(jīng)濟在第一、二產(chǎn)業(yè)中己開展，尤其是制造業(yè)，并取得初步成效。我國的服務業(yè)發(fā)展很大程度上仍是傳統(tǒng)的線性經(jīng)濟高投入、高消耗、高排放、高產(chǎn)出模式，服務業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟也還未引起國家及其他社會層面的足夠重視。相關的實踐開展的較少，僅在餐飲住宿、旅游、物流等傳統(tǒng)的服務業(yè)部門推進實施了綠色節(jié)能制度，能源循環(huán)利用程度較低，總體來看還處在啟蒙和探索階段，與先進國家具有一定差距。人們的物質(zhì)享受，是以犧牲自然資源為代價的，在追求更好的物質(zhì)享受的同時。為了迎合和刺激消費者的愈加膨脹的消費需求，服務業(yè)出于短期經(jīng)濟利益的考慮往往忽視了長遠的人類生態(tài)利益，客觀上導致了人類活動對自然資源的過度索取，導致了資源危機的加劇。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟解決當前環(huán)境和資源問題的金鑰匙。服務業(yè)是提供消費產(chǎn)品和服務的產(chǎn)業(yè)，要實施循環(huán)經(jīng)濟就要從根本上引導消費者從“過度消費”的理念轉(zhuǎn)向崇尚自然、注重資源節(jié)約的“適度消費”和“綠色消費”理念，在消費的同時注意廢棄物的資源化，建立循環(huán)消費的觀念。同時，倡導服務業(yè)市場主體樹立節(jié)約資源、清潔生產(chǎn)的理念，鼓勵引導服務主體實施清潔生產(chǎn)，采用節(jié)能、節(jié)水和其他有利于環(huán)境保護的技術(shù)和設備。并且在各地建立城市廢棄物資源化利用和無害化的產(chǎn)業(yè)鏈。目前，我國部分城市和地區(qū)在不同規(guī)模和不同水平上實施以上內(nèi)容的服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式，但這種循環(huán)經(jīng)濟實踐畢竟是分散的、低水平的、小規(guī)模的，幾乎還沒有哪個行業(yè)能做到內(nèi)部流程的循環(huán)。成熟的服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展模式還尚未形成，從而制約著服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟法制建設。

(二)公眾循環(huán)經(jīng)濟意識薄弱、參與度不高

循環(huán)經(jīng)濟是一個新的理念，在國際上興起的時間只有二十多年，在國內(nèi)也是近幾年的事情。雖然在國際上，有不少先進和成功的做法，但是在我國目前還處于部分行業(yè)、部分地區(qū)實踐和理論研究的起步階段。許多國家的實踐證明，公眾參與是促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展不可缺少的重要手段。近年來，我國已經(jīng)頒布實施了《循環(huán)經(jīng)濟促進法》，但公眾對循環(huán)經(jīng)濟的范疇，減量化生產(chǎn)、資源再利用、循環(huán)利用的原則、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的必要性、緊迫性，具體通過哪些手段和方式來發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，如何通過法制建設來為循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展提供制度保障等問題，仍然了解很少。構(gòu)建循環(huán)型服務業(yè)需要行業(yè)內(nèi)所有的市場主體和公民對循環(huán)經(jīng)濟的內(nèi)涵和具體制度高度認同，在此基礎上配合政府的政策規(guī)劃將各項具體的制度落實到自身的行動中去。因此，政府應通過多種渠道激發(fā)社會主體參與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的積極性。一方面制定有效的激勵措施，激發(fā)服務業(yè)主體的積極性。另一方面進行大規(guī)模和大范圍的宣傳，在公民中進行普及宣傳倡導循環(huán)經(jīng)濟和綠色消費。

三、健全完善我國服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟政策法制的對策

目前，促進服務業(yè)的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的法律制度和政策主要集中于餐飲、旅游等傳統(tǒng)行業(yè)中，實施情況也不盡人意。在批發(fā)零售、金融、物流、通信等現(xiàn)代服物業(yè)的相關立法中，循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的理念及具體制度還未能體現(xiàn)?，F(xiàn)有的法規(guī)從效力等級來看，主要表現(xiàn)為部門規(guī)章、地方政府規(guī)章、標準和政府規(guī)范性文件，完善的法律體系尚未建立。反觀循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展水平領先國家的循環(huán)經(jīng)濟法律體系，基本由綜合性的循環(huán)經(jīng)濟促進法、專門的循環(huán)經(jīng)濟法律法規(guī)與循環(huán)經(jīng)濟配套或促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)定三部分組成。所以，要健全和完善服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟法律體系，就要建立由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、標準和規(guī)范性文件所組成的服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟法律體系。同時具體來說如下。

(一)制定專門的服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟綜合立法

我國現(xiàn)有的《循環(huán)經(jīng)濟促進法》是一部綜合性的法律，涉及的內(nèi)容較廣泛，具體的制度可以被應用到國民經(jīng)濟各個部門，規(guī)定一些較宏觀的、覆蓋面較廣的內(nèi)容，諸如循環(huán)經(jīng)濟的概念及相關術(shù)語、基本方針、指導思想、基本原則、基本法律制度和責任等，因此該法不可能針對發(fā)展服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟做出詳細而周全的規(guī)定。為了推動服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，依據(jù)《循環(huán)經(jīng)濟促進法》制定一部具體的、有針對性和可操作性強的《服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟促進法》來協(xié)調(diào)服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展顯得尤為重要。《服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟促進法》是針對服務業(yè)節(jié)約資源，廢棄物綜合循環(huán)利用的專門法。其指導思想應該是:在整個服務周期貫徹循環(huán)發(fā)展理念，推進服務主體綠色化，服務過程清潔化，促進服務業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，引導人們樹立綠色循環(huán)低碳理念，建立綠色消費模式，實現(xiàn)服務業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。服務業(yè)是由零售、餐飲娛樂、房地產(chǎn)、旅游、物流、金融、通信、信息咨詢等若干個分產(chǎn)業(yè)部門組成，這些部門在經(jīng)濟生活中提供的產(chǎn)品和服務種類不同，具體的運作模式也跨度較大，需要因地制宜的制定和實施有差異的循環(huán)經(jīng)濟具體制度。但從宗旨上來說，樹立綠色消費觀念，確保服務業(yè)生產(chǎn)與自然環(huán)境相協(xié)調(diào)，保護和改善生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)資源的永續(xù)利用等立法目標應該貫徹在所有的制度當中。積極鼓勵服務業(yè)市場主體的節(jié)能減排行為，禁止各種浪費資源破壞生態(tài)環(huán)境的行為。落實政府、企業(yè)、公民在服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展中的義務和責任。

(二)制定服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的專項立法

服務業(yè)涉及多個行業(yè)，提供產(chǎn)品具有很大的差異性，具體物質(zhì)的循環(huán)利用工藝及技術(shù)要求在制度設計上要進行區(qū)別對待。所以，有必要根據(jù)不同的行業(yè)和產(chǎn)品，制定不同的體現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟理念和原則的單項法規(guī)。例如，制定適用于零售行業(yè)廢棄包裝物回收及循環(huán)利用的《包裝容器材料收集和循環(huán)利用法》;制定推動城市餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理的《餐廚廢棄物回收法》;制定適用于通信業(yè)廢舊手機、電池、充電器資源化利用的《廢舊電池、手機回收利用條例》等。社會再生產(chǎn)的末端是消費者，在傳統(tǒng)的環(huán)境法律體系中，消費者承擔著很少的環(huán)境保護義務。但在服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟法律體系中，消費者應當承擔更多的義務。因此，通過制定《綠色消費法》來引導公眾樹立與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的價值觀和消費觀，實行資源的綜合利用，可以最大限度地使廢物減量化、再利用、資源化和無害化，從而把危害環(huán)境的廢物減少到最低限度。在綠色生產(chǎn)和綠色消費方面，政府的綠色采購能夠發(fā)揮巨大的作用。一方面政府作為國家最大的采購方，能夠購買較大份額的綠色節(jié)能產(chǎn)品，從而形成經(jīng)濟規(guī)模并實現(xiàn)資源節(jié)約、環(huán)境保護的作用。另一方面，政府在進行綠色采購的同時在社會上起到示范和引領作用，從而使得各個消費群體提高環(huán)保意識。因此，有必要在我國已有的《政府采購法》基礎上制定《政府綠色采購條例》，從而進一步深化政府綠色采購制度，進一步推進服務業(yè)節(jié)能產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費規(guī)模。

(三)加強地方服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟立法

根據(jù)《中華人民共和國立法法》中的規(guī)定，地方為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際需要和具體情況，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。我國地域遼闊，各地服務業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平不一，實施循環(huán)經(jīng)濟的基礎條件會受到經(jīng)濟發(fā)展的制約。因此，在發(fā)展服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的過程中，地方政府可以結(jié)合地方實際需要制定專門的服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)，如服務業(yè)清潔生產(chǎn)、包裝容器材料收集和循環(huán)利用、餐廚廢棄物回收、綠色消費、綠色旅游等方面的地方條例與各省、自治區(qū)和直轄市現(xiàn)有的服務業(yè)環(huán)境管理、資源節(jié)約等方面的地方條例，共同構(gòu)成地方服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟的地方法規(guī)體系。但是，一定要注意地方服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟立法與國家立法及國家的與之相關的法律的關系相協(xié)調(diào)。只有促進多種規(guī)則的宏觀協(xié)調(diào)發(fā)展，才能更好地發(fā)揮地方循環(huán)經(jīng)濟立法的作用，為真正實現(xiàn)經(jīng)濟的循環(huán)發(fā)展起到保駕護航的作用。

(四)構(gòu)建并完善與服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟相關的政策體系

1、科技政策

循環(huán)經(jīng)濟模式下的服務業(yè)科技政策包含兩個方面:(1)資源綜合利用的技術(shù)研究與開發(fā)政策。循環(huán)經(jīng)濟是一種技術(shù)依托型的經(jīng)濟發(fā)展模式，我國的服務業(yè)長久以來屬于勞動力密集型行業(yè)，節(jié)能、資源循環(huán)利用技術(shù)的研發(fā)及應用實施情況較為滯后，不能滿足發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的現(xiàn)實要求。所以，國家應該從現(xiàn)階段的實際情況出發(fā)設立專項基金用于支持服務業(yè)資源循環(huán)利用領域的技術(shù)研究和開發(fā)活動。并且同時制定信貸傾斜、稅收減免、投資優(yōu)惠等措施，引導服務業(yè)主體將更多的資金投入到技術(shù)研究與開發(fā)的創(chuàng)新活動中。(2)資源綜合利用技術(shù)的培訓與推廣政策。先進的節(jié)能、資源循環(huán)利用技術(shù)開發(fā)出來后，政府應當推動這些資源綜合利用技術(shù)在服務業(yè)中廣泛應用，分批分次組織企業(yè)培訓，促使他們掌握新技術(shù)，進而在實踐中大范圍推廣。

2、政府獎勵政策

對于那些為減少資源消耗和保護環(huán)境有突出貢獻的專利及發(fā)明，政府可以制定專門的獎勵政策。同時，對于積極參與服務業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展有重大貢獻的企業(yè)和個人，政府也應該給予物質(zhì)或者精神的獎勵，以調(diào)動公眾參與的積極性。在這方面，我們可以借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，美國、英國、日本都曾設立國專門的政府獎項來充分調(diào)動環(huán)境科學技術(shù)工作者的積極性和創(chuàng)造性，鼓勵對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展做出重要貢獻的單位和個人。目前我國政府環(huán)境獎勵主要集中在工業(yè)和農(nóng)業(yè)領域，今后要不斷向服務業(yè)傾斜。

作者：張博 單位:甘肅政法學院民商經(jīng)濟法學院