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一、問(wèn)題的緣起

自1990年12月《行政復(fù)議條例》的公布到1999年4月《行政復(fù)議法》的公布以及2007年5月《行政復(fù)議法實(shí)施條例》的公布，這一系列關(guān)于行政復(fù)議方面法律的頒布與實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)的行政復(fù)議制度已經(jīng)初步形成并且在不斷完善與發(fā)展。行政復(fù)議制度在及時(shí)有效化解行政糾紛，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和維護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益方面發(fā)揮著不可或缺的作用。但是，隨著我國(guó)改革開(kāi)放地深入以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地發(fā)展，通過(guò)多年的實(shí)踐，我國(guó)的行政復(fù)議制度存在的問(wèn)題和弊端也逐漸暴露出來(lái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從09年到11年全國(guó)行政復(fù)議案件的數(shù)量都保持在10萬(wàn)件以下，但是行政復(fù)議案件的維持率卻逐年增高。縱觀世界主要法治發(fā)達(dá)國(guó)家，復(fù)議制度都發(fā)揮著解決行政糾紛的主導(dǎo)力量，是解決行政糾紛的“主力軍”，而在我國(guó)，信訪制度作為一種具有中國(guó)特色的帶有人治色彩的缺乏完整程序性規(guī)定的糾紛解決方式卻日益得到廣大人民群眾的青睞。我國(guó)每年信訪案件的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行政復(fù)議案件的數(shù)量，形成了我國(guó)“大信訪、小復(fù)議”的糾紛解決格局。這種格局的產(chǎn)生主要是因?yàn)槲覈?guó)的行政復(fù)議制度已經(jīng)不能滿足我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要，我們必須對(duì)行政復(fù)議制度進(jìn)行必要地改革與重構(gòu)。然而，行政復(fù)議制度存在的問(wèn)題紛繁復(fù)雜，既有制定之初存在的問(wèn)題，也有在實(shí)施過(guò)程中遇到的各種困境，因此我國(guó)的行政復(fù)議制度可以概括為“先天不足，后天畸形”。另一方面，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的改革對(duì)于改變我國(guó)當(dāng)前復(fù)議制度困境有著重大促進(jìn)作用，故而筆者擬從分析行政復(fù)議機(jī)關(guān)存在的困境，結(jié)合我國(guó)復(fù)議制度的實(shí)際，論述改革建議。

二、我國(guó)行政復(fù)議設(shè)置的困境

1．行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性?！靶姓?fù)議機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題是導(dǎo)致我國(guó)行政復(fù)議實(shí)踐效果不佳的一個(gè)重要原因?！缎姓?fù)議法》實(shí)施以后，雖然對(duì)復(fù)議機(jī)構(gòu)的職權(quán)規(guī)定和機(jī)構(gòu)設(shè)置有了明顯的改進(jìn)，但仍沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。分析了現(xiàn)行行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置與運(yùn)行中的不足，旨在擺脫當(dāng)前復(fù)議困境，有效實(shí)現(xiàn)復(fù)議目的?！蔽覈?guó)對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置主要規(guī)定在《行政復(fù)議法》第三條:“行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)?！边@表明，在我國(guó)行政復(fù)議案件是由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制工作機(jī)構(gòu)來(lái)辦理的。然而，復(fù)議機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其工作人員在人事與財(cái)政上完全受行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的控制，在組織關(guān)系上實(shí)際就是行政隸屬關(guān)系。這導(dǎo)致在審理具體的行政復(fù)議案件時(shí)，復(fù)議機(jī)構(gòu)受到了巨大的內(nèi)部壓力，不能有效行使復(fù)議權(quán)，從而使行政復(fù)議流于形式，完全等同于行政辦公程序，背離了復(fù)議制度的設(shè)計(jì)初衷。

2．我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)置的不合理導(dǎo)致其缺乏中立性。西南政法大學(xué)王學(xué)輝教授指出:“正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以人民可以接受的方式實(shí)現(xiàn)”。但是目前我國(guó)復(fù)議機(jī)構(gòu)的人員在很大程度上都是行政機(jī)關(guān)的工作人員，因此其作出的復(fù)議決定就很難保證其公正性，很難被行政相對(duì)人接受。法律的核心是公正，如果行政復(fù)議制度得不到廣大公民的信任，那么公民就會(huì)不接受，進(jìn)而就容易選擇信訪等方式，給社會(huì)的穩(wěn)定帶來(lái)眾多不確定因素。眾所周知，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人的上級(jí)行政主管機(jī)關(guān)，在具體的實(shí)踐中，下級(jí)機(jī)關(guān)在大多數(shù)情況下對(duì)于要實(shí)施的行政活動(dòng)尤其是一些重大而且社會(huì)影響力大的行政活動(dòng)時(shí)，往往都會(huì)事先去征求上級(jí)部門的意見(jiàn)，得到上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)的同意才會(huì)去進(jìn)行具體的實(shí)施。因此，在進(jìn)行行政復(fù)議時(shí)，否定下級(jí)機(jī)關(guān)的行政決定無(wú)疑就是否定自己，這種上下級(jí)行政隸屬關(guān)系導(dǎo)致復(fù)議機(jī)關(guān)難以依法公正地進(jìn)行案件的審議，也違背了自然公正正義原則中自己不做自己案件法官的基本原則。

3．我國(guó)行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定使行政復(fù)議機(jī)關(guān)在訴訟地位上陷入尷尬境地。我國(guó)《行政訴訟法》第二十五條第二款規(guī)定:“經(jīng)過(guò)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原具體行政行為的，做出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)唧w行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告?！边@樣的訴訟責(zé)任分配模式給我國(guó)的行政復(fù)議制度戴上了“訴訟枷鎖”，限制了行政復(fù)議功能的發(fā)揮，不利于實(shí)現(xiàn)行政訴訟應(yīng)有價(jià)值。

三、完善我國(guó)行政復(fù)議設(shè)置的改革出路

1．深化行政復(fù)議委員會(huì)改革，提高復(fù)議機(jī)關(guān)的獨(dú)立性。當(dāng)前，我國(guó)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)的性質(zhì)其實(shí)是一種分散的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，為了解決我國(guó)行政復(fù)議機(jī)關(guān)設(shè)置的此種困境，理論界和實(shí)務(wù)界都一致認(rèn)為設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)是一種比較成熟可行的模式。2008年國(guó)務(wù)院了《關(guān)于在部分省、直轄市開(kāi)展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作通知》中明確將有效集中行政復(fù)議權(quán)作為改革的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，改革的重點(diǎn)也放在本文討論的行政復(fù)議機(jī)關(guān)的設(shè)置上，讓其具有行政復(fù)議權(quán)，同時(shí)又保持其應(yīng)有的獨(dú)立性。在具體的改革實(shí)踐中，出現(xiàn)了兩種對(duì)復(fù)議委員不同定位的情況。一是將其定位為咨詢機(jī)構(gòu)，如北京市經(jīng)復(fù)議委員會(huì)案審會(huì)審議的行政復(fù)議案件在報(bào)請(qǐng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽發(fā)行政復(fù)議決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)附送《行政復(fù)議案件審議報(bào)告》。從這里可以看出，行政復(fù)議委員會(huì)作出的《行政復(fù)議案件審議報(bào)告》僅僅是復(fù)議決定的參考并沒(méi)有實(shí)際的拘束力。第二種做法則是將其定位為議決機(jī)構(gòu)。如《汕頭市人民政府關(guān)于開(kāi)展行政復(fù)議試點(diǎn)工作的公告》中就規(guī)定了行政復(fù)議委員會(huì)是行政復(fù)議案件的議決機(jī)構(gòu)。對(duì)于兩種完全不同的功能定位，筆者更傾向于將行政復(fù)議委員會(huì)定義為議決機(jī)構(gòu)。其一，只有將行政復(fù)議委員會(huì)定義為議決機(jī)構(gòu)，使其作出的復(fù)議決定具有現(xiàn)實(shí)拘束力，才能真正改變其“審案不決案”的扭曲狀態(tài)。其二，如果最終決議權(quán)不在復(fù)議委員會(huì)，那么何談行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與專業(yè)性，又何談復(fù)議委員會(huì)改革。

2．改變行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部人員構(gòu)成，提高復(fù)議結(jié)果的公正性與可接受性。在審理具體的行政復(fù)議案件時(shí)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)該根據(jù)本地的復(fù)議現(xiàn)狀以及案件的類型，適當(dāng)引入非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，通過(guò)在行政復(fù)議內(nèi)部組織中引入非國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員參與到具體的行政復(fù)議審議過(guò)程中，改變行政復(fù)議機(jī)構(gòu)中的人員成分，采取票決制，從而消除先前復(fù)議制度公正性不足的弊端。在具體的人員配置上，筆者認(rèn)為:對(duì)于復(fù)議專職人員應(yīng)該從行政部門法制辦中承擔(dān)復(fù)議工作超過(guò)一定年限具有充足的復(fù)議經(jīng)驗(yàn)，達(dá)到一定法律水平并且通過(guò)國(guó)家統(tǒng)一司法考試的工作人員中擇優(yōu)選擇。這主要是基于行政復(fù)議案件的專業(yè)性以及公眾對(duì)復(fù)議制度存在的信任危機(jī)等因素而做出的考量。對(duì)于非專職人員則可從高等院校、社會(huì)相關(guān)組織、律師以及其他專業(yè)人士中擇優(yōu)選取，具體的選取方式與選取程序可以適當(dāng)參照人民陪審員的選任方式和程序。

3．在行政訴訟中，一律以原行政機(jī)關(guān)為被告。對(duì)于都是解決行政糾紛主要途徑的行政訴訟與行政復(fù)議，二者在表面形式與實(shí)質(zhì)內(nèi)容上都存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，只有對(duì)二者進(jìn)行良好的銜接，才能使二者的功能得到相得益彰的發(fā)揮。這就需要在修改《行政訴訟法》時(shí)對(duì)相關(guān)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的訴訟模式做出適當(dāng)調(diào)整，從而為《行政復(fù)議法》的修改做好前期的準(zhǔn)備工作。因此，筆者認(rèn)為在行政復(fù)議機(jī)關(guān)訴訟模式的設(shè)置上，在修訂《行政訴訟法》時(shí)應(yīng)該一律規(guī)定原行政機(jī)關(guān)為被告。原因如下:其一，讓行政復(fù)議機(jī)關(guān)充當(dāng)被告，與行政復(fù)議的行為性質(zhì)相悖逆。行政復(fù)議制度作為一種解決行政爭(zhēng)議的救濟(jì)制度，其本身的性質(zhì)就決定了其居中裁判的角色，如果將行政復(fù)議機(jī)關(guān)的行為納入到法院的行政審判中，那么就是對(duì)行政復(fù)議與行政訴訟共有的居中裁判本質(zhì)屬性的忽視與違背，與法理不符，也悖反于國(guó)外的通行做法。其二，從我國(guó)的具體行政復(fù)議實(shí)踐來(lái)看，如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)充當(dāng)行政訴訟的被告，那么出于自身考慮，行政機(jī)關(guān)為了避免給自己帶來(lái)訴訟的負(fù)累，它會(huì)選擇對(duì)于行政復(fù)議申請(qǐng)能不受理就不受理，能不改變就不改變的消極做法，這就會(huì)阻塞我國(guó)的行政復(fù)議通道，使行政復(fù)議應(yīng)有的公信力喪失。其三，如果讓復(fù)議機(jī)關(guān)充當(dāng)被告，那么意味著復(fù)議決議要進(jìn)行司法審查，這將會(huì)使復(fù)議機(jī)關(guān)喪失對(duì)行政復(fù)議的責(zé)任心與積極性，而且會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致復(fù)議陷入無(wú)所作為的境地。

作者：鄧超單位：西南政法大學(xué)