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土地管理論文范文第1篇

一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權(quán)力強制地對他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認為，土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼?。骸锻恋胤ā罚_1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業(yè)的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼?。骸锻恋胤ā?，臺1996年版，第494頁。）他人的土地所有權(quán)并不因國家的征用行為而消滅。

在現(xiàn)代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時須依嚴格的程序防止國家權(quán)力對他人財產(chǎn)權(quán)進行不適當(dāng)干預(yù)；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項權(quán)利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟，獲得公正、必要的補償。

名義上，我國現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用?！稇椃ā芬?guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國憲法》第十條。）《國家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國家征地”而發(fā)生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應(yīng)理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）

實際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)。《土地管理法實施條例》即規(guī)定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國家建設(shè)征用的土地，屬于國家所有。”（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現(xiàn)行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權(quán)力對他人土地權(quán)或土地他項權(quán)利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權(quán)予以強制征收而是對他人的土地他項權(quán)利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當(dāng)劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國家公權(quán)力的過分干預(yù)，應(yīng)是保護土地資源的一項重要內(nèi)容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權(quán)和土地立法中應(yīng)注意的一個問題。

二、土地征收的性質(zhì)土地征收為國家憑借公權(quán)力對集體土地所有權(quán)予以強制剝奪，不以集體土地所有權(quán)人的同意為必要條件。這正如《國家建設(shè)征用土地條例》所言，“國家建設(shè)征用土地”，“被征用社隊干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO(shè)征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補償。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第四十七條。）強制性和補償性是土地征收的兩個基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發(fā)動到土地征收的具體實施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。

在實施土地征收時，必然涉及到法律適用的問題?！稇椃ā?、《土地管理法》、《國家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)承認，國家為社會管理的需要，須行使行政管理權(quán)，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，行政機關(guān)如果從部門利益出發(fā)行使社會管理的職能，則有可能導(dǎo)致行政權(quán)的濫用及權(quán)利保護的不力。對土地征收性質(zhì)予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應(yīng)具有合法性；土地征收必須嚴格依法實施，禁止濫用土地征收權(quán)。

土地征收雖具有強制性，但這并不意味著可以任意為之?！稇椃ā泛汀锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進行界定并非容易?，F(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹慎的態(tài)度。如何進一步明確公共利益范圍是立法的一個任務(wù)。而由于《國家建設(shè)征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)的效力對土地征收來說有其現(xiàn)實意義。（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第2條規(guī)定，“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理?！保┘词狗煞ㄒ?guī)之間的效力可通過立法原則及技術(shù)解決，對“公共利益”、“國家建設(shè)”與“經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及社會公共事業(yè)”的理解和解釋，將會對土地征收產(chǎn)生影響。有學(xué)者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、森林保護事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所《中國物權(quán)法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟政策間作嚴格界定，對完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟政策，需要使用農(nóng)民土地的，應(yīng)采用財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)則，而不再實行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動產(chǎn)物權(quán)取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關(guān)系。土地征收行為目的應(yīng)具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強制性的基礎(chǔ)。

土地征收是國家行使其“最高所有權(quán)”的體現(xiàn)。我國并不存在私人土地所有權(quán)，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關(guān)系的主體只能是國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。集體由其內(nèi)部成員構(gòu)成。集體財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，既是其自身財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，同時也是其成員財產(chǎn)的實現(xiàn)。土地征收既涉及農(nóng)民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認土地征收法律關(guān)系主體的特定性，可以將因?qū)嵤┙?jīng)濟政策而引起的土地開發(fā)排除在土地征收之外。這對維護集體經(jīng)濟組織及其成員的利益具有現(xiàn)實意義。以此為基礎(chǔ)，還可以說，土地征收權(quán)具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權(quán)利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟組織不能以實施經(jīng)濟政策的名義進行土地征收，亦不應(yīng)通過國家達到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是對補償和安置方案的實施?！罢魇昭a償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條。）對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！边@便是土地征收爭端解決機制，政府的裁決為終局裁決。當(dāng)土地征收爭端發(fā)生時，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護，則司法救濟請求權(quán)的行使應(yīng)為集體土地所有權(quán)人及其成員的權(quán)利。問題在于，集體土地所有權(quán)人及其成員以什么途徑尋求救濟？

憲法對多種經(jīng)濟成份并存的確認，要求對國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)予以平等的一體保護。國家實施土地征收時，一方面有權(quán)行使其“最高所有權(quán)”；另一方面，“最高所有權(quán)”的行使應(yīng)在一定范圍和限度內(nèi)進行，否則即構(gòu)成土地征收權(quán)的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟開發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)未能予以平等的一體保護的體現(xiàn)。為防止土地征收權(quán)的濫用，除了需對征收土地的目的進行嚴格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上考慮其他措施。（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準(zhǔn)土地的機關(guān)同意延期使用的土地外，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回，并報原批準(zhǔn)機關(guān)備案?！保?/p>

前已述及，強制性和補償性是土地征收的基本特征。土地征收的強制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強制性并不能導(dǎo)致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學(xué)者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺灣地區(qū)，土地所有人如對于政府征收其土地而引起補償數(shù)額爭端時，應(yīng)以行政爭訴程序解決，而非審理私權(quán)的普通法院所審理。可參考張曼?。骸锻恋胤ā?，臺1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關(guān)系，且土地征收的公益性是強制性的基礎(chǔ)，但強制性與行政行為之間并不具有必要的因果關(guān)系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時的土地購買請求權(quán)，雖具有強制性，但并不能否定該請求權(quán)的民事屬性。（注：臺灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請求土地所有人，以相當(dāng)價額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第199頁。）實際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權(quán)只有依法律或法律的原因進行，且該法律對損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對公共利益進行公平衡量之后確定；對損害賠償?shù)母叩陀袪幾h時可以向地方法院。）土地征收主要涉及土地所有權(quán)的變更及對原土地所有人與他項土地權(quán)利人的補償。國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)的一體保護，要求土地征收應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上進行，而不是厚此薄彼，在土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強制性為開端的土地征收，與土地所有權(quán)的變更及土地征收補償?shù)膶嵤?，?yīng)是一個連續(xù)的過程，是一個不可分割的整體。土地征收時，土地所有權(quán)的變更與其說是國家行使社會經(jīng)濟管理職能的一個結(jié)果，還不如說是權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種方式；從這個意義上說，土地征收所引起的土地所有權(quán)的變動使得土地征收的后果具有物權(quán)性。土地征收補償金的確定，與其以行政管理的方式進行，不如在平等的基礎(chǔ)上為之，以既能保障不同民事主體財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，又能激活農(nóng)村土地市場的發(fā)展。

從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強制性、土地征收的補償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說，土地征收是民事行為。

三、土地征收與物權(quán)變動土地所有權(quán)的本質(zhì)，在于它是土地所有權(quán)人對土地所享有的排他性的權(quán)利。對土地所有權(quán)人占有、使用、收益、處分土地的權(quán)利的干預(yù)或剝奪，一般構(gòu)成對土地所有權(quán)的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權(quán)移于國家之手。土地征收權(quán)的核心，在于不需要土地所有人的同意而強制取得其土地。土地征收權(quán)與土地所有權(quán)沖突的結(jié)果，在一定程度上是土地征收權(quán)對土地所有權(quán)排他性的否定。

土地征收權(quán)的行使，實際上是使不動產(chǎn)物權(quán)發(fā)生了變動。物權(quán)的發(fā)生、變更和消滅，構(gòu)成物權(quán)的變動。探討土地征收與物權(quán)變動的關(guān)系，可進一步認識土地征收對集體土地所有權(quán)的影響，以及集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)時所涉及到的物權(quán)法上的問題。從廣義上說，物權(quán)的變更包括主體的變更、客體的變更及內(nèi)容的變更；而嚴格意義上的物權(quán)變更則是客體和內(nèi)容的變更。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權(quán)的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲?。土地征收時土地所有權(quán)的變更涉及到土地所有權(quán)的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權(quán)，而集體喪失了被征收土地的所有權(quán)。土地征收也會引起征收土地物權(quán)內(nèi)容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權(quán)的消滅是相對的消滅。

土地征收引起的物權(quán)變動，屬于非依法律行為的物權(quán)變動。它不要求具備依法律行為的不動產(chǎn)物權(quán)變動的要件，即須為有處分權(quán)人所為，須有物權(quán)變動的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權(quán)，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強制力介入便可發(fā)生物權(quán)變動，且物權(quán)的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第77頁以下。）經(jīng)土地征收取得的國有土地所有權(quán)不需登記實際上已為實踐所采?！巴恋氐怯浭菄乙婪▽型恋厥褂脵?quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項權(quán)利的登記?！保ㄗⅲ涸瓏彝恋毓芾砭帧锻恋氐怯浺?guī)則》第二條。）

一般情況下，土地征收引起的土地物權(quán)變更，特別是土地所有權(quán)變動具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權(quán)不能恢復(fù)到原來的狀態(tài)?！耙颜饔枚赀€不使用的土地，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權(quán)限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊耕種。生產(chǎn)隊在耕種期間，不準(zhǔn)在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設(shè)需要使用時，生產(chǎn)隊必須立即交還，不得再提出補償、安置的要求?！保ㄗⅲ骸秶医ㄔO(shè)征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對因征收引起的土地所有權(quán)變動不可逆性的探討。

對土地征收需對其目的進行嚴格限制，以防土地征收權(quán)的濫用；而對土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權(quán)的正當(dāng)性。上述對經(jīng)征收的土地不予使用達一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應(yīng)該是存在征收土地的需要再進行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達一定期限不予使用，則按審批權(quán)限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊耕種”的情形也是對土地資源的浪費。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權(quán)的結(jié)果顛倒。因征收而引起的土地所有權(quán)變動的不可逆性不是沒有疑問。

土地征收引起的土地所有權(quán)變動的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權(quán)的濫用及維持國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)之間必要的靜態(tài)平衡，當(dāng)征收的土地不予使用達一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時，能否恢復(fù)原土地所有人的所有權(quán)，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應(yīng)是征收土地前就設(shè)定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費及土地征收權(quán)的濫用。公共利益為國家和社會的一個永恒主題，在物權(quán)變動上限制土地征收權(quán)的濫用時，能否考慮既能保證土地征收權(quán)的正當(dāng)性、又能維護及促進公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來所需的土地，在未為需用以前，預(yù)為呈請核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對我們應(yīng)該有所啟發(fā)。）

對集體土地的征收，除涉及集體土地所有權(quán)外，還涉及土地他項權(quán)利，即土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的其他土地權(quán)利，如抵押權(quán)、租賃權(quán)等。集體土地所有權(quán)的變動，是否、能否引起土地他項權(quán)利的變動？在集體土地使用權(quán)的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。（注：《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實施，集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)后，在集體土地上設(shè)定的以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)因集體土地使用權(quán)的消滅而成“虛權(quán)”。抵押權(quán)為一種期待權(quán)；當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)以集體土地使用權(quán)抵押時，因集體土地使用權(quán)的消滅而使債權(quán)人的債權(quán)難以實現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押和抵押權(quán)的關(guān)系以及抵押人和抵押權(quán)人之間的關(guān)系將是抵押制度的一個難題。土地征收后，集體土地地上權(quán)、租賃權(quán)一般也消滅，同時也會涉及到對地上權(quán)人、租賃權(quán)人的補償問題。這在下文會有所述及。

四、土地征收引發(fā)的主要問題客觀地講，土地征收的社會影響具有兩面性。如果土地征收權(quán)行使得當(dāng)，可以增進社會福利，促進土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權(quán)，則構(gòu)成對集體及其成員財產(chǎn)權(quán)的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當(dāng)程度對土地征收本身有重要影響。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會經(jīng)濟秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個過程。在此背景下，重視對土地征收引發(fā)的主要問題顯得必要而又緊迫。

土地征收的補償性問題目前還未進行深入、全面的研究?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定的補償費標(biāo)準(zhǔn)是否合理需要進一步考慮?！巴恋匮a償費”應(yīng)是農(nóng)地地價的直接體現(xiàn)，而農(nóng)地地價則為農(nóng)地所有權(quán)在未來年期收益的資本化區(qū)域平均價格。由于農(nóng)地市場的不發(fā)達，如何確定農(nóng)地地價，使其趨于客觀、合理需要一個過程。就集體土地的地上權(quán)和租賃權(quán)而言，土地征收的補償涉及到地上附著物及青苗的補償，特別是地上附著物的補償與集體土地使用權(quán)的價值緊密聯(lián)系，進而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進土地征收的正當(dāng)性和合理性，又能推動農(nóng)村土地市場的發(fā)展，值得認真研究。

直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農(nóng)地制度：一個分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經(jīng)濟研究》，北京大學(xué)出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收入來自農(nóng)業(yè)以外，但土地征收的補償費和安置費等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補償費和安置費的確定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從如何維持社會保障所要求的生活水平出發(fā)。實際上，這也是在維護農(nóng)村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農(nóng)村的公共利益也不容忽視，否則會助長城鄉(xiāng)差別。

“土地補償費用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著及青苗的所有者所有。”（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補償費的歸屬容易確定；而土地補償費的歸屬則可能引起爭端?！稗r(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理?！保ㄗⅲ骸吨腥A人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權(quán)事實上的虛位，（注：參見王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學(xué)出版社，1997年版，第99頁。）可能會導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織之間因土地征收補償費的歸屬發(fā)生爭端。集體經(jīng)濟組織之間因土地補償費發(fā)生的爭端應(yīng)由物權(quán)法調(diào)整。

土地管理論文范文第2篇

2002年末，中國電信管線GIS系統(tǒng)建設(shè)項目啟動，要求各省、地、縣級電信部門必須采購自己轄區(qū)的電子地圖，并希望是大比例尺的。由于GIS的專業(yè)性較強，電信部門的領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)人員對電子地圖、GIS以及MAPGIS了解很少，因此很有必要將電子地圖的要求和制作過程做一個詳細的介紹，這正是本文的目的。

2關(guān)于電子地圖定義和分類

2.1電子地圖的定義

隨著時代的變遷，科學(xué)的發(fā)展，計算機制圖技術(shù)與傳統(tǒng)手工制圖方式相比，實現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，電子地圖產(chǎn)品也就應(yīng)運而生了。電子地圖是按照一定的組織方式，分別以記錄、文件、數(shù)據(jù)庫等形式，將正確的地圖數(shù)據(jù)存儲在有關(guān)介質(zhì)上的數(shù)字地圖，它是一種矢量化的圖件，支持無極放大。

2.2電子地圖的分類

國內(nèi)外有許多的廠商在生產(chǎn)、銷售各種形式的電子地圖，這些電子地圖多已公開出版，一般不涉及密級問題。主要有以下三種。

1）以光盤出版物為載體的電子地圖，它們大多是專題地圖，以專業(yè)內(nèi)容為主，既有矢量格式，又有柵格格式，其中以小比例尺的柵格數(shù)據(jù)為主。

2）網(wǎng)絡(luò)地圖，即在Internet上供用戶查詢的地圖。由于柵格數(shù)據(jù)應(yīng)用廣泛且使用方便，網(wǎng)絡(luò)地圖主要以柵格數(shù)據(jù)為主。此類地圖一般內(nèi)容精練，以交、邊界、水系、居民地等為主要要素，有的涵蓋了全球范圍。

3）GIS、GPS行業(yè)用的專業(yè)地圖，定位精度高，數(shù)據(jù)采集一般都源于紙介質(zhì)的地形圖，很多數(shù)據(jù)來源于某些國家級權(quán)威測繪成圖單位，如美國的地質(zhì)調(diào)查局（USGS數(shù)據(jù)），人口調(diào)查局（TIGER數(shù)據(jù)）。這些數(shù)據(jù)經(jīng)由專業(yè)公司加工成各種所需的數(shù)據(jù)，包括增加、刪除、整飾等工作，精練成大眾或?qū)I(yè)數(shù)據(jù)。

3MAPGIS對電信電子地圖的要求

在電信專業(yè)GIS系統(tǒng)中，MAPGIS需要的數(shù)字地圖一般為兩類：地理底圖數(shù)據(jù)和專業(yè)電信管網(wǎng)數(shù)據(jù)，二者比例尺可以不同。在全省集中模式時，除需要本地網(wǎng)地理底圖外，還需要一張全省行政區(qū)劃略圖。全省行政區(qū)劃略圖和本地網(wǎng)地理底圖必須采用相同的坐標(biāo)系和坐標(biāo)單位。下面就將二種形式的地圖做一個詳細的說明。

1）對于MAPGIS本地網(wǎng)管線管理系統(tǒng)所使用的地圖數(shù)據(jù)精度要求如表1。

2）MAPGIS對全省行政區(qū)劃略圖數(shù)據(jù)精度要求如表2。

表1MAPGIS本地網(wǎng)管線管理系統(tǒng)地圖數(shù)據(jù)精度表

文件格式

MAPGIS65

文件大小限制

無限制，可以管理海量數(shù)據(jù)。

比例尺

理論上：1:500或1：1000或1：2000用來采集管線數(shù)據(jù)很方便，減少管線數(shù)據(jù)制作成本和時間；但是考慮費用等實際情況，只要用戶能完成管線數(shù)據(jù)的制作，MAPGIS對比例尺不作具體要求。推薦：市區(qū)采用1：500～1：2000，縣城采用1：10000，郊區(qū)采用1：50000。

坐標(biāo)系

獨立平面直角坐標(biāo)或經(jīng)緯度坐標(biāo)，坐標(biāo)單位是米。

方里網(wǎng)坐標(biāo)值

要求

大地基準(zhǔn)點

要求

數(shù)據(jù)分幅

要求，專業(yè)GIS管線數(shù)據(jù)是由不同比例尺數(shù)據(jù)拼接而成，所以數(shù)據(jù)必須分幅存放。

底圖數(shù)據(jù)根據(jù)國家標(biāo)準(zhǔn)圖式的要求分層管理，具體可分為：

控制點、

居民地和垣柵、

交通、

獨立地物、

公共設(shè)施、

水系、

地貌、

境界植被層、

地圖庫文件格式為*.dbs，將各個分幅數(shù)據(jù)建立成一個地圖庫，方便數(shù)據(jù)檢索和查詢以及數(shù)據(jù)采集等功能。

圖層名稱后面的“必須”表示該層不能缺少，“可選”表示該層可以沒有。

同一層的要素用同一顏色表示

點文件（格式為*.wt，內(nèi)容包括注記和子圖）

─控制點層（黑色）：必須

─居民地和垣柵層（黑色）：必須

─交通（紅色）：必須

─獨立地物（黑色）：可選

─公共設(shè)施（黑色）：必須

─水系（藍色）：可選

─地貌（棕色）：可選

─植被（綠色）：可選

─境界（黑色）：必須

─其它（黑色）：可選

線文件(格式為*.wl，同一層內(nèi)各級要素用不同參數(shù)區(qū)分，如鐵路和公路用不同的參數(shù)分開)

─控制點層（黑色）：必須

─居民地和垣柵層（黑色）：必須

─交通（紅色）：必須

─獨立地物（黑色）：可選

─公共設(shè)施（黑色）：必須

─水系（藍色）：可選

─地貌（棕色）：可選

─植被（綠色）：可選

─境界（黑色）：必須

─其它（黑色）：可選

區(qū)文件(格式為*.wp)

─居民地：面狀居民地，可選

─水系：面狀水系，可選

─綠地：花壇、公園、林地等，可選

（如果擔(dān)心顏色遮蓋影響其它目標(biāo)突出，可以不選。）

表2MAPGIS對全省行政區(qū)劃略圖數(shù)據(jù)精度表

文件格式

MAPGIS65

文件大小限制

無限制

比例尺

1:250,000–1:1,000,000

坐標(biāo)系

獨立平面直角坐標(biāo)或經(jīng)緯度坐標(biāo)，坐標(biāo)單位為米。

方里網(wǎng)坐標(biāo)值

要求

大地基準(zhǔn)點

不要求

數(shù)據(jù)分幅

不要求

包含數(shù)據(jù)

點文件（格式為*.wt，內(nèi)容包括注記和子圖）

─主要城市（注記和子圖）：必須

線文件(格式為*.wl)

─道路：必須

主干鐵路

主干公路(國道、高速公路、主要公路等)

─境界線（省界、市界、縣界）：必須

區(qū)文件(格式為*.wp)：必須

─行政區(qū)內(nèi)填上不同的顏色

4如何制作滿足系統(tǒng)要求的電子數(shù)據(jù)

要制作滿足電信專業(yè)管線GIS系統(tǒng)要求的電子數(shù)據(jù)，一般要求數(shù)據(jù)制作人員必須對MAPGIS地理信息系統(tǒng)平臺軟件比較熟悉，了解MAPGIS數(shù)字制圖的工藝流程。

數(shù)據(jù)制作分為地理底圖數(shù)據(jù)和專業(yè)數(shù)據(jù)。地理底圖數(shù)據(jù)一般通過購買后轉(zhuǎn)換而來，專業(yè)管網(wǎng)數(shù)據(jù)可以通過購買后轉(zhuǎn)換而來或直接在地理底圖上采集形成。下面以制作電子底圖數(shù)據(jù)為例說明數(shù)據(jù)的制作流程。

4.1格式要求

如果電信部門采購的數(shù)據(jù)格式不是MAPGIS65格式，可以利用MAPGIS自帶的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換模塊將其它格式數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換過來。目前市場常見的數(shù)據(jù)格式多為ARC/INFO格式數(shù)據(jù)和AutoCAD的DXF數(shù)據(jù)，由于格式的差異，必須在編輯好兩種軟件的符號、線型、顏色、圖層、圖案等對照表后，數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)換才會符合格式要求。即使如此，轉(zhuǎn)換過來的數(shù)據(jù)仍需要進行數(shù)據(jù)的整理和完善。

4.2制作要點

1）數(shù)據(jù)整理，包括圖層、顏色、符號、線型的檢查和拓撲錯誤檢查。

2）數(shù)據(jù)分幅存放，分成不同的目錄，按照不同圖層名存放在計算機里。

3）數(shù)據(jù)誤差校正和投影檢查，最終保存形式為規(guī)定坐標(biāo)系下的以米為測量單位的大地坐標(biāo)。

土地管理論文范文第3篇

1.1特色化館藏建設(shè)的必要性

要改變圖書館舊有的館藏結(jié)構(gòu)，指導(dǎo)思想是首先需要解決的問題。由于隸屬機構(gòu)的原因，各地方社科院圖書館之間一直是“塊狀”并列的兄弟關(guān)系，缺少必要的交流與協(xié)作，各館均為獨立建設(shè)、獨自發(fā)展。加之哲學(xué)社會科學(xué)領(lǐng)域?qū)W科眾多、內(nèi)容涵蓋的范圍廣，圖書館的館藏建設(shè)基本上都是遵循“小而全”、“大而全”的辦館方針，無法形成自己的收藏特色和收藏優(yōu)勢，并且各館的重復(fù)與短缺現(xiàn)象大量并存，不僅造成了資金和資源的極大浪費，也使得圖書館專業(yè)化服務(wù)的水平和質(zhì)量難以提高。這樣的狀況如果再不加以扭轉(zhuǎn)，那么在失去特色的同時也將失去自己作為專業(yè)圖書館存在的價值。

1.2特色化館藏建設(shè)要重點突出“專業(yè)性”和“地方性”的特點

為科研服務(wù)，為地方經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)是各地方社科院圖書館的辦館宗旨和工作重點，要建立特色化館藏?zé)o疑是要重點突出其自身的這種“專業(yè)性”和“地方性”的特點。

1.2.1“專業(yè)性”就是要突出本院的學(xué)科優(yōu)勢

經(jīng)過多年的發(fā)展，各地方社科院的社科研究工作都已形成了自己一定的特色學(xué)科和優(yōu)勢學(xué)科，它們可以說是各地方社科院的“金字招牌”，也是各地方社科院今后的發(fā)展重點。圖書館進行“專業(yè)性”特色館藏的建設(shè)，就是要聯(lián)系本院社科研究中的這些“特色”和“優(yōu)勢”，重點組織和采購與此相關(guān)的文獻信息資源，通過對這些學(xué)科的專業(yè)文獻及參考用書的合理收集形成本院重點學(xué)科和特色學(xué)科的藏書優(yōu)勢，在滿足科研需要的同時創(chuàng)建自己的“專業(yè)性”特色館藏。

1.2.2“地方性”就是要加強對地方文獻的搜集

地方文獻是對地方政治、經(jīng)濟、文化、教育、地理以及重要人物事件、民間風(fēng)俗等方面內(nèi)容進行客觀反映的文獻書籍。各地區(qū)社科機構(gòu)的研究對象和黨政領(lǐng)導(dǎo)部門所制定的種種政策無不受本地區(qū)的這些因素所制約，這就決定了地方文獻在促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和文化事業(yè)的發(fā)展中有著其它類型文獻資料無可替代的重要借鑒作用。作為地方社會科學(xué)專業(yè)圖書館，各地方社科院圖書館有必要在立足于對本地區(qū)的實際情況了解的基礎(chǔ)上，研究分析出與其它地區(qū)不同的又具有開發(fā)意義的問題，進行情報資料的挖掘和搜集，創(chuàng)建具有“地方性”特點的特色館藏，直接為社科研究服務(wù)，為當(dāng)?shù)攸h、政領(lǐng)導(dǎo)部門的決策服務(wù)。

2突破圖書館原有的服務(wù)模式，大膽引進“學(xué)科館員”制度，為重點學(xué)科和重點課題提供對口性跟蹤服務(wù)，使圖書館的參考咨詢工作向縱深發(fā)展

2.1“學(xué)科館員”制度的概念及其發(fā)展現(xiàn)狀

“學(xué)科館員”制度是指以學(xué)科為對象，依托具有圖情專業(yè)學(xué)科背景、又擁有某一類學(xué)科的專業(yè)知識，熟悉圖書館館藏結(jié)構(gòu)和資源利用手段、具有較強的信息捕捉和組織加工能力的圖書館高級專門服務(wù)人員，與某一學(xué)科建立對口服務(wù)的模式。它對促進圖書館信息資源交流，提高信息資源利用率和為科研服務(wù)的能力，實現(xiàn)圖書館服務(wù)創(chuàng)新都具有重要意義。

2.2地方社科院圖書館有必要建立“學(xué)科館員”制度

地方社科院圖書館的服務(wù)對象是從事社科研究的專業(yè)人員，他們對文獻需求的最大特點就是學(xué)科專業(yè)性強。隨著我國哲學(xué)社會科學(xué)事業(yè)逐漸步入良性發(fā)展的軌道，社會科學(xué)的各個研究專業(yè)對所需文獻信息資料的質(zhì)量要求越來越高。作為社科研究的信息基地，各地方社科院圖書館如果還只是進行一些傳統(tǒng)的、被動的信息參考和咨詢服務(wù)顯然已經(jīng)不能適應(yīng)科研工作的發(fā)展和科研人員的要求。為適應(yīng)服務(wù)對象的發(fā)展，圖書館需要對其服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)方式進行大膽創(chuàng)新。

2.3地方社科院圖書館建立“學(xué)科館員”制度需要注意的幾個問題

2.3.1在借鑒它館經(jīng)驗的同時要看到差異的存在

“學(xué)科館員”制度起源于高校圖書館，目前比較成熟的經(jīng)驗也大都來自于高校圖書館。而科研專業(yè)圖書館無論是在館藏資源、人才結(jié)構(gòu)還是在服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容等方面都與高校圖書館存在差異，各地方社科院圖書館建立“學(xué)科館員”制度，需要借鑒其它類型圖書館的建設(shè)經(jīng)驗，但同時也要充分考慮到這些差異的存在。

2.3.2對“學(xué)科館員”的資格不搞一刀切

“學(xué)科館員”并非誰都能干，對“學(xué)科館員”的選拔是有資格要求的，但是不能搞“一刀切”，更不能照搬國外的標(biāo)準(zhǔn)去規(guī)定、統(tǒng)一“學(xué)科館員”的條件。要結(jié)合社會科學(xué)研究的特點，著眼于館員的綜合素質(zhì)和實際工作能力，重點挑選那些工作經(jīng)驗豐富、具備相應(yīng)的知識結(jié)構(gòu)并有良好職業(yè)道德和溝通能力、愛學(xué)習(xí)肯鉆研的館員擔(dān)任“學(xué)科館員”。

2.3.3根據(jù)本院、本館的實際選擇服務(wù)對象，不搞面面俱到

社會科學(xué)研究門類眾多，各學(xué)科和專業(yè)之間的劃分也越來越細，基于圖書館的部門建制和人才結(jié)構(gòu)等方面的現(xiàn)狀，目前大多數(shù)地方社科院圖書館尚不具備為全院每個專業(yè)都配備“學(xué)科館員”的能力，因此，服務(wù)對象的確立非常重要。圖書館要結(jié)合自己的館藏優(yōu)勢和人才狀況，著重選擇那些重點學(xué)科、重點專業(yè)培養(yǎng)和建立對口的“學(xué)科館員”，成熟一個，發(fā)展一個，不搞面面俱到，防止制度走樣變形。

2.3.4注重實用價值，不拘泥于傳統(tǒng)的模式

針對各地方社科院圖書館高水平服務(wù)人員普遍較少的現(xiàn)狀，“學(xué)科館員”制度不要拘泥于其傳統(tǒng)的模式，即一人對一所、一人對一個學(xué)科的服務(wù)模式，而應(yīng)更加注重它的實用價值?？梢赃x擇“學(xué)科團隊”的形式，由圖書館有學(xué)科專長的人員領(lǐng)銜組建“學(xué)科團隊”，采取一個團隊對應(yīng)一個科研所、一個學(xué)科，一個團隊對應(yīng)多個科研所、多個學(xué)科的服務(wù)模式，以緩解當(dāng)前人才資源不足的壓力。

3改革傳統(tǒng)的人事管理制度，創(chuàng)建可持續(xù)發(fā)展的人力資源管理新機制

人事管理制度在圖書館的制度體系中處于核心地位，它決定著館員的選用和配備標(biāo)準(zhǔn)。合理而先進的人事管理制度直接影響著館員工作的積極性、創(chuàng)造性的發(fā)揮，是建立一支精干、高效、穩(wěn)定的館員隊伍的重要改革措施。

由于體制的原因，各地方社科院圖書館基本上都還是沿用傳統(tǒng)的人事管理制度，尤其是在用人方式和組織結(jié)構(gòu)等方面沒有太大變化。這種傳統(tǒng)的人事管理制度強調(diào)的是對紀律和制度的約束，對館員服務(wù)品種的創(chuàng)新和服務(wù)質(zhì)量的提高沒有系統(tǒng)的考慮，不利于形成良好的用人機制，制約了圖書館的發(fā)展。各地方社科院圖書館要進行特色化館藏建設(shè)、創(chuàng)新服務(wù)方式并建立“學(xué)科館員”制度都需要有一支高品質(zhì)的館員隊伍作保證，需要營造和建設(shè)吸引、培養(yǎng)高素質(zhì)的館員隊伍的環(huán)境和機制。因而有必要對傳統(tǒng)的人事管理制度進行改革，建立可持續(xù)發(fā)展的圖書館人力資源管理新機制。

3.1建立科學(xué)合理的崗位責(zé)任制

圖書館崗位責(zé)任制就是要把圖書館的總體目標(biāo)細化或分解、劃分為個人目標(biāo)的過程。它把工作任務(wù)和要求落實到每個職工身上，明確規(guī)定他們的崗位職責(zé)和工作任務(wù)，并對其數(shù)量和質(zhì)量確立標(biāo)準(zhǔn)。圖書館建立科學(xué)合理的崗位責(zé)任制是強化館員的崗位責(zé)任意識、增進圖書館工作效率、確保圖書館服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，對地方社科院圖書館管理科學(xué)化程度的提高有著重要的意義。

3.2制定完善的館員培訓(xùn)和發(fā)展制度

“培訓(xùn)和發(fā)展”是一個組織進行人力資源開發(fā)和管理的重要手段，是“終生教育”、“終生學(xué)習(xí)”新理念的具體表現(xiàn)。各地方社科院圖書館要謀求發(fā)展，就不能忽視館員的發(fā)展。館員的發(fā)展是圖書館發(fā)展的基礎(chǔ)，也是圖書館發(fā)展的前提，因此，圖書館需要建立完善的館員培訓(xùn)制度。要根據(jù)圖書館業(yè)務(wù)機制和專業(yè)化特點制定相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)方案，并幫助每個館員制定持之以恒的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃，有意識地提高館員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，以適應(yīng)圖書館未來發(fā)展的需要。在大力引進人才的同時，要重點培養(yǎng)一批優(yōu)秀館員朝著“學(xué)科館員”方向發(fā)展。

3.3構(gòu)建并適用高效能的激勵機制

以發(fā)揮人的潛能，調(diào)動人的積極性、創(chuàng)造性為主旨的激勵是進行人力資源管理和開發(fā)的基本途徑和重要手段。各地方社科院圖書館在人力資源管理中適用有效的激勵手段并輔之以客觀合理的考評機制能夠激發(fā)和培養(yǎng)館員的工作需要和工作動力，調(diào)動他們的工作熱情并使之保持持續(xù)的積極狀態(tài)，促進圖書館的工作不斷創(chuàng)新和發(fā)展。

土地管理論文范文第4篇

土地調(diào)查，需要創(chuàng)新土地利用監(jiān)測技術(shù)與方法。在土地類型識別技術(shù)中，開展南方丘陵多云多雨區(qū)域土地利用遙感監(jiān)測關(guān)鍵技術(shù)研究，利用高分、多源遙感數(shù)據(jù)提取和分析各類地物的光譜和空間信息，實時準(zhǔn)確把握土地利用動態(tài)。在土地質(zhì)量管理監(jiān)測中，優(yōu)化耕地質(zhì)量等級監(jiān)測布點技術(shù)，提升耕地質(zhì)量監(jiān)測效果。

土地評價，要創(chuàng)新土地利用效率評價方法與技術(shù)，開展新型城鎮(zhèn)化過程中的土地利用效率評價，為提升土地利用綜合效率與效益，節(jié)約集約利用土地提供科學(xué)依據(jù)。土地評價指標(biāo)體系仍然是各種土地評價的重要研究內(nèi)容，如果指標(biāo)體系設(shè)計缺乏針對性和科學(xué)性，所得結(jié)果難以解釋現(xiàn)實，甚至與實際相悖。土地規(guī)劃，應(yīng)針對當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度改革，創(chuàng)新村級土地利用規(guī)劃技術(shù)與方法。此謂“村級”可包括村莊、小流域、小型農(nóng)場、生態(tài)農(nóng)莊和農(nóng)業(yè)生態(tài)園等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基層單元。

需要建立公眾參與式規(guī)劃編制技術(shù)體系，研究以自下而上為主的規(guī)劃技術(shù)路線，提升規(guī)劃的合理性、可行性。在土地利用與管理實踐中應(yīng)注重土地功能的認知，開展功能分類基礎(chǔ)研究，建立土地功能價值評估體系，探討社會經(jīng)濟發(fā)展過程中土地功能演變規(guī)律及時空耦合機理。土地保護，尤其是耕地保護在土地利用與規(guī)劃研究和實踐中始終占有重要的地位。技術(shù)上，探討耕地質(zhì)量保護、提升、修復(fù)等新技術(shù)，完善新增或整治耕地質(zhì)量等級折算方法；制度上，探索我國耕地保護補償?shù)拈L效機制，研究農(nóng)民耕地保護協(xié)會的運作機制。應(yīng)兩型社會建設(shè)目標(biāo)的要求，加強農(nóng)村閑置土地研究，探索農(nóng)村閑置土地的界定、評價與處置的理論、技術(shù)與管理辦法。南方稻田作物多熟制現(xiàn)代化生產(chǎn)條件下的土地可持續(xù)利用是個新課題，可以開展稻田質(zhì)量保育、土地生產(chǎn)力變化規(guī)律等研究。

國內(nèi)外土地利用研究選題視角不同。國內(nèi)學(xué)者多為問題導(dǎo)向，從實踐出發(fā)，開展調(diào)查和實證研究，以尋求解決矛盾、改造世界居多。國外學(xué)者多為理論導(dǎo)向，傾向于從歷史資料、野外調(diào)查和數(shù)據(jù)分析中，提煉總結(jié)性、概括性的命題，關(guān)注土地利用內(nèi)在因子的作用機制和運動規(guī)律，以求真、認識世界居多。

作者：段建南 單位：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院教授

土地管理論文范文第5篇

我們經(jīng)常看到的消息是某農(nóng)村的農(nóng)民因為得知所在地方的土地將被政府征用，于是抓緊時間連夜建造房屋甚至是樓房。接著是政府連夜突擊檢查這些被稱為違章建筑的房屋，最終這些違章建筑被拆除大部分，少數(shù)所謂“釘子戶”因為“抗法”被繩之以法關(guān)起來了。

農(nóng)民為什么這樣做呢？政府為什么采取這樣的措施呢？政府的這種合法行為是否正當(dāng)呢？是否存在對農(nóng)民的歧視呢？歧視性的制度設(shè)計在道德上又有什么理由呢？也許，有些問題是無法正面回答的，或者有些問題只能作為而問題存在。

二、我國現(xiàn)行土地征用制度

土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給予農(nóng)村集體和農(nóng)民個人補償后，將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小?/p>

學(xué)者指出，我國《憲法》第10條規(guī)定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，這是我國實行土地征用的憲法依據(jù)。土地征用具有下列特征：1、國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家；2、國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強制性；3、國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要；4、國家建設(shè)征用土地必須以土地補償為必備條件；5、國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地。[1]

三、國外的有關(guān)法律制度

（一）美國

土地征用在美國被稱為“最高土地權(quán)的行使”。美國《憲法》第五條修正案規(guī)定：“非依正當(dāng)程序，不得剝奪任何人的生命，自由或財產(chǎn)；非有合理補償，不得征用私有財產(chǎn)攻公共使用?！泵绹?lián)邦憲法還在其第十四條修正案中要求州政府依據(jù)正當(dāng)法律程序取得私有財產(chǎn)并保證不得拒絕法律對公民的平等保護。各州憲法對此問題也有類似規(guī)定。

在美國，征收主要分兩種形式。第一種稱為Policepower，通常直譯為警察權(quán)，是政府為了保護公眾健康、安全、倫理以及福利而無償對所有人的財產(chǎn)施以限制乃至剝奪的行為。警察權(quán)包括土地區(qū)劃（Zoning）、建筑以及健康法規(guī)（BuildingandHealthCode），讓移要求（Set-backRequirement）、土地分割（Abatement）、污染（Pollution）以及出租管制（RentalControl）等。警察權(quán)準(zhǔn)許政府規(guī)劃私人土地，而不需要支付補償。這種征用的方式得以適用的場合非常有限，并受到相關(guān)法律的嚴格制約。第二種是有償征收，英文稱為“eminentdomain”或“condemnation”，指政府依法有償取得財產(chǎn)所有人的財產(chǎn)的行為。以下討論的主要是指第二種征收形式。[2]

美國聯(lián)邦憲法第五條修正案關(guān)于有償征收（eminentdomain）的規(guī)定具有決定性的意義，該修正案規(guī)定了征收的三個要件：1、正當(dāng)?shù)姆沙绦颍―ueprocessoflaw）；2、公平補償（Justcompensation）；3、公共使用（Publicuse）。

1、正當(dāng)?shù)姆沙绦?/p>

通常，征收行為應(yīng)當(dāng)遵循如下步驟：（1）預(yù)先通告。（2）政府方對征收財產(chǎn)進行評估。（3）向被征收方送交評估報告并提出補償價金的初次要約，被征收方可以提出反要約（counter-offer）。（4）召開公開的聽證會（Publichearing）說明征收行為的必要性和合理性，如果被征收方對政府的征收本身提出質(zhì)疑，可以提出司法挑戰(zhàn)，迫使政府放棄征收行為。（5）如果政府和被征收方在補償數(shù)額上無法達成協(xié)議，通常由政府方將案件送交法院處理。為了不影響公共利益，政府方可以預(yù)先向法庭支付一筆適當(dāng)數(shù)額的補償金作為定金，并請求法庭在最終判決前提前取得被征收財產(chǎn)。除非財產(chǎn)所有人可以舉證說明該定金的數(shù)額過低，法庭將維持定金的數(shù)額不變。（6）法庭要求雙方分別聘請的獨立資產(chǎn)評估師提出評估報告并在法庭當(dāng)庭交換。（7）雙方最后一次進行補償價金的平等協(xié)商，為和解爭取最后的努力。（8）如果雙方不能達成一致，將由普通公民組成的民事陪審團來確定“合理的補償”價金數(shù)額。（9）判決生效后，政府在30天內(nèi)支付補償價金并取得被征收的財產(chǎn)。[3]

2、公平補償

（1）主體的公平。即有權(quán)得到補償?shù)牟粌H僅包括財產(chǎn)的所有人，還應(yīng)當(dāng)包括財產(chǎn)相關(guān)的收益人，如房地產(chǎn)的承租人。

（2）客體的公平。即取得補償?shù)膶ο蟛粌H僅包括房地產(chǎn)本身，還應(yīng)當(dāng)包括房地產(chǎn)的附加物，以及與該房地產(chǎn)商譽有關(guān)的無形資產(chǎn)（Goodwill）。

（3）估價的公平。這是指法律要求補償?shù)膬r金應(yīng)當(dāng)以“公平的市場價值（fairmarketvalue）”為依據(jù)。至于什么才是公平的市場價值，目前最有效的方式是：雙方分別聘請的獨立的資產(chǎn)評估師提出評估報告。如果各自的評估報告結(jié)論相差懸殊，則由法庭組成的陪審團裁定。人們可以抱怨，資產(chǎn)評估師的報告并非完美和科學(xué)，但是在先階段經(jīng)濟科學(xué)的發(fā)展水平上，除此之外，人們實在沒有什么更好的辦法來解決這個問題。在司法實踐中，美國法院通常都認定高出政府補償價格的評估報告。因此，有關(guān)政府征收方面的法律案件，通常都是職業(yè)律師們竭力追逐的目標(biāo)。在律師費用的收取上，與交通肇事案件和醫(yī)療事故案件一樣，大多采用不勝訴不收費的方式（canbehandledonacontingencybasedonapercentageoftheamounttheattorneyobtainsoverandabovetheamountofthecondemningagency‘offer），如果勝訴，律師可以從當(dāng)事人額外期待的政府補償金中獲得較大比例的金額。如果政府一方勝訴，另一方也不需要為此支付政府方的訴訟費用。[4]

根據(jù)美國財產(chǎn)法，“合理補償”是指賠償所有者財產(chǎn)的公平市場價格，包括財產(chǎn)的現(xiàn)有價值和財產(chǎn)未來贏利的折扣價格。美國土地征用補償根據(jù)征用前的市場價格為計算標(biāo)準(zhǔn)，它充分考慮到土地所有者的利益，不僅補償被征土地現(xiàn)有的價值，而且考慮補償土地可預(yù)期、可預(yù)見的未來價值；同時，還補償因征用而導(dǎo)致相鄰?fù)恋厮姓摺⒔?jīng)營者的損失，充分保障了土地所有者的利益。[5]

3、公共使用

在此，法律對公共使用的內(nèi)涵采用了廣義的解釋。首先，公共使用的規(guī)則排除了政府利用行政權(quán)利損害某個個體利益的同時使另一個體收益，比如征收A的住房給B開設(shè)零售商店，就不能構(gòu)成公共使用。但公共使用并不意味著政府征收的財產(chǎn)只能或給一般公眾使用。政府征收財產(chǎn)又立即轉(zhuǎn)讓給多數(shù)私人使用，同樣構(gòu)成公共使用。

（二）加拿大

加拿大的土地征用制度沿用的是英聯(lián)邦的體制，在征用土地方面一直進展比較順利，較好地解決了國家、征地機構(gòu)和個人的利益關(guān)系。加拿大對土地征用的補償是建立在被征土地的市場價格基礎(chǔ)上，依據(jù)土地的最高和最佳用途，按當(dāng)時的市場價格補償。具體來看，加拿大的土地征用補償包括：（1）被征用部分的補償，必須依據(jù)土地的最高和最佳用途，根據(jù)當(dāng)時的市場價格補償。（2）有害或不良影響補償（如嚴重損害或滅失價值），主要針對被征用地塊剩余的非征地，因建設(shè)或公共工作對剩余部分造成的損害，還包括對個人或經(jīng)營損失及其他相關(guān)損失的補償。這種補償不僅包括被征地，還包括受征地影響相鄰地區(qū)的非征地。（3）干擾損失補償，被征地所有者或承租人因為不動產(chǎn)全部或基本征用，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。[6]

（三）英國

英國對土地征用的補償作了較詳盡的規(guī)定，包括土地征用補償原則、補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)、土地征用補償?shù)墓纼r日期、補償爭議的處理等。具體來看，土地征用補償原則是：土地征用補償以愿意買者與愿意賣者之市價為補償?shù)幕A(chǔ)，補償以相等為原則，損害以恢復(fù)原狀為原則。土地征用補償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)：（1）土地（包括建筑物）的補償，其標(biāo)準(zhǔn)為公開市場土地價格；（2）殘余地的分割或損害補償，其標(biāo)準(zhǔn)為市場的貶值價格；（3）租賃權(quán)損失補償，其標(biāo)準(zhǔn)為契約未到期的價值及因征用而引起的損害；（4）遷移費、經(jīng)營損失等干擾的補償；（5）其他必要費用支出的補償（如律師或?qū)＜业馁M用、權(quán)利維護費用等）。補償?shù)墓纼r日期是指土地征用機關(guān)在行使土地征用權(quán)時，應(yīng)通知被征用土地的所有權(quán)人及其他權(quán)利人，但其取得土地往往會在通知后的幾個月或更長時間，在地價上漲的情況下，土地征用補償?shù)墓纼r日期成為十分關(guān)鍵的議題。英國土地征用評估準(zhǔn)則規(guī)定，假如補償金額為雙方所同意時，則以土地征用通知日期為估價日期。假如土地征用補償爭議上訴時，則以土地法庭聽證的最后一日為估價日期。[7]

（四）德國

德國的土地征用補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)為：（1）土地或其他標(biāo)的物損失的補償，其標(biāo)準(zhǔn)為以土地或其他標(biāo)的物在征用機關(guān)裁定征用申請當(dāng)日的移轉(zhuǎn)價值或市場價值；（2）營業(yè)損失補償，其標(biāo)準(zhǔn)為在其他土地投資可獲得的同等收益；（3）征用標(biāo)的物上的一切附帶損失補償。德國被征用土地的補償價格計算與英國一樣，也是以官方公布征用決定時的交易價格為準(zhǔn)。在城市再開發(fā)區(qū)，為了防止利用預(yù)期的公共開發(fā)事業(yè)進行投機活動，政府規(guī)定，凡因預(yù)測土地將變?yōu)楣灿玫囟鸬膬r格上漲，都不能計入補償價格。對補償金額有爭議時，應(yīng)依法律途徑向轄區(qū)所在的土地法庭提訟，以充分地保障被征地所有權(quán)人的合法權(quán)益。同時各類補償費由征收受益人直接付給受補償人，且各類補償應(yīng)在征收決議發(fā)出之日起1個月內(nèi)給付，否則征收決議將被取消。另外，德國的土地征用補償方法，除了現(xiàn)金補償，還有代償?shù)匮a償、代償權(quán)利地補償?shù)?。[8]

（五）法國

法國的土地征用補償價格是以征用裁判所一審判決之日的價格為基準(zhǔn)計算的。同時為了控制補償，被征用不動產(chǎn)的用途以公布征用規(guī)定1年前的實際用途為準(zhǔn)。

（六）瑞士

瑞典有關(guān)法律規(guī)定，土地補償費中不包括預(yù)期土地將變?yōu)楣灿玫囟鸬膬r格上漲的部分，以抑制通過改變土地用途，提高土地補償費的投機行為。瑞典對土地征用補償價格的計算，以10年前該土地的價格為準(zhǔn)。

（七）日本

依據(jù)日本《土地征用法》的規(guī)定，重要的公用事業(yè)都可運用土地征用制度，征用損失的補償以個別支付為原則，而支付的財物，原則上以現(xiàn)金為主，補償金額須以被征用的土地或其附近類似性質(zhì)土地的地租或租金為準(zhǔn)。日本的土地征用補償是根據(jù)相當(dāng)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)來定的，在大多數(shù)情況下以完全補償標(biāo)準(zhǔn)確定土地補償費。具體來看，日本征用土地的補償包括5個部分：（1）征用損失補償，對征地造成的財產(chǎn)損失進行補償，按被征用財產(chǎn)的經(jīng)濟價值即正常的市場價格補償；（2）通損補償，對因征地而可能導(dǎo)致土地被征者的附帶性損失的補償；（3）少數(shù)殘存者的補償，對因征地使得人們脫離生活共同體而造成的損失的補償；（4）離職者的補償，對因土地征用造成業(yè)主失業(yè)損失的補償；（5）事業(yè)損失補償，對公共事業(yè)完成后所造成的污染對經(jīng)濟和生活損失等的補償。另外，日本的土地征用補償方法，除了現(xiàn)金補償，還有替代地補償（包括耕地開發(fā)、宅地開發(fā)、遷移代辦和工程代辦補償?shù)龋?/p>

（八）韓國

韓國土地征用補償主要包括以下幾個方面：（1）地價補償，為土地征收補償?shù)闹饕糠郑?990年韓國統(tǒng)一以公示地價為征收補償標(biāo)準(zhǔn)；（2）殘余地補償，土地征用可能導(dǎo)致殘余地價值減低或因殘余地須修建道路等設(shè)施和工程應(yīng)予以補償；（3）遷移費用補償，對被征地上的定著物，不是進行公益事業(yè)所必須的，應(yīng)給予遷移補償費用；（4）其他損失補償，對土地征用致使被征者或關(guān)系人蒙受經(jīng)濟損失時，應(yīng)給予相應(yīng)的補償。同時，韓國在建設(shè)部設(shè)立了中央土地征用委員會，在漢城特別市、直轄市及道設(shè)立地方土地征用委員會，對土地征用的區(qū)域、補償、時期等進行裁決。

（九）新加坡

在新加坡，有關(guān)土地征用補償?shù)臎Q定由土地稅務(wù)兼行政長官作出，但補償金額由專業(yè)土地估價師評估，以公告征用之日的市價為補償標(biāo)準(zhǔn)。土地補償?shù)捻椖堪ㄒ蛲恋卣饔迷斐赏恋胤指畹膿p害、被征用的動產(chǎn)與不動產(chǎn)的損害、被迫遷移住所或營業(yè)所所需的費用、測量土地、印花稅及其他所需要合理的費用等。

四、公共目的之認識

對于“公共目的”，各國（地區(qū)）解釋不盡相同。日本解釋為“解決公共事業(yè)建設(shè)”，如根據(jù)城市規(guī)劃確定的道路、公園建設(shè)，根據(jù)河川法進行的堤防等建設(shè)，根據(jù)港灣法進行的港灣建設(shè)等。韓國解釋為“公益事業(yè)需要”，所謂“公益事業(yè)”是指：1、有關(guān)國防、軍事建設(shè)事業(yè)；2、鐵路、公路、河川、港口、上下水道、電氣、煤氣、廣播、氣象觀測、航空等建設(shè)事業(yè)；3、國家或地方公共團體設(shè)立的辦公場所、工廠、研究所、公園、市場等建設(shè)事業(yè)；4、國家或地方公共團體指派的建設(shè)者，由他們所進行的住宅建設(shè)事業(yè)或住宅用地開發(fā)事業(yè)；5、其他根據(jù)法律可以征用或使用土地的事業(yè)。由此可見，對“公共目的”的解釋有很大的彈性，在一些國家（地區(qū)），“政府的意圖都被看成是公共目的，并可為此而征用土地?！笨梢哉f，如何準(zhǔn)確界定“公共目的”的范圍是各國（地區(qū)）土地征用制度建設(shè)中的主要難題之一。[9]

學(xué)者指出，我國現(xiàn)行法律并沒有確定“公共目的”的內(nèi)容與范圍，因此認為，“在市場經(jīng)濟條件下，為了既不破壞土地市場的競爭規(guī)則，又保證有足夠的公共用地來源，各國（地區(qū)）政府都將”非公共目的“用地和”公共目的“用地區(qū)別對待：對前者的流動不過多地干預(yù)，對后者，政府則充分運用特權(quán)，保證在需要時能獲得土地。但是，這樣做必須有一定的前提條件，即在法律法規(guī)上明確界定”公共目的“的內(nèi)容和范圍，否則就無法將兩類用地區(qū)分開來，從而采取不同政策。根據(jù)各國（地區(qū)）的經(jīng)驗，結(jié)合我國實情，”公共目的“的內(nèi)容和范圍可明確為：1、政府機關(guān)和社會團體用地；2、交通用地；3、水利及能源設(shè)施用地；4、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地；5、教育（學(xué)校、基礎(chǔ)性科研單位用地）；6、國防軍事用地；7、其他公益事業(yè)用地?！盵10]

從嚴格限定公益性用地范圍的角度看，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。學(xué)者指出，“我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，‘國家為了公共利益的需要’，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，我們認為，”公共利益“應(yīng)嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定”公共利益用地“的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決?！盵11]

我們正確地認識了所謂公共目的或者公共利益，確立公共用地范圍，才能正當(dāng)?shù)剡M行土地征用，否則就是正當(dāng)性缺乏的王霸行為。

五、現(xiàn)狀、疑問與檢討

在我們中國大陸的每一個城市，幾乎都有所謂經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，或者高新科技開發(fā)區(qū)。這些開發(fā)區(qū)真的就是為了公共利益嗎？可以簡單地否定：不是！這里面只有政府的政績目標(biāo)。

政府為什么可以為所欲為呢？政府可以不受到限制嗎？我們的議題是：不動產(chǎn)交易的自由與限制。我們?yōu)槭裁床豢梢詫φ饔猛恋氐男袨檫M行評判呢？政府的自由行為的限度應(yīng)該確立怎樣的標(biāo)準(zhǔn)呢？

過去的假設(shè)是：政府是無所不知、無所不能、無私而高效的。但是，計劃經(jīng)濟的失敗，已經(jīng)證實了，政府一樣會出現(xiàn)與市場失靈相同的所謂政府失靈。統(tǒng)一支配資源一樣會導(dǎo)致浪費。比如在土地上的浪費與破壞甚至污染。

針對土地尤其是耕地的被破壞，中央政府也采取過一些措施，以反對和禁止盲目開發(fā)。但是結(jié)果并不樂觀。其原因就在于，制訂規(guī)則者就是頭號違反規(guī)則者。這個判斷勿需證明，只要我們?nèi)タ纯匆恍┑胤秸约捌渌块T、機關(guān)新的辦公大樓就足夠了。問題主要是，我們經(jīng)?？吹胶吐犚娝^國家建設(shè)項目上馬，這些大型建設(shè)項目是不是就完全符合公共目的呢？其中有一些國有大型企業(yè)征用土地，就很難準(zhǔn)確地判定為公共利益目的。也就是說，我們應(yīng)該正確地并且是嚴肅地指出，判斷其公共利益目的應(yīng)該進行聽證會和認證會來加以確立。我的意思是說，政府的行為不一定都是公共行為，有時也有政府的私自行為——為了政府眼前利益的行為。尤其那些具有市場競爭性質(zhì)的企業(yè)的征用土地行為，根本就不具有公共性。因此，以征用的方式獲得土地使用權(quán)，這種手段的正當(dāng)性是可疑的。

也就是說，政府利用自己的權(quán)力，將農(nóng)村的集體土地征用，僅支付價格極低的經(jīng)濟補償，然后，將以低廉價格獲得的土地，投入到有高額回報的競爭領(lǐng)域——這不是掠奪是什么呢？耶林說：為權(quán)利而斗爭。這個判斷的簡單含義就是弱者反抗強者。政府是強者，農(nóng)民是弱者。但是農(nóng)民的反抗方式是什么呢？他們并沒有揭竿而起，他們只是在聽說政府將要征用他們的土地了，于是就開始“種植”房屋。農(nóng)民為什么要這樣做呢，原因很簡單，第一，政府可以賣地，不保護耕地，我們自己為什么還珍惜土地呢？第二，糧食與蔬菜又能補償幾文錢呢？第三，價格的差異那么大，我們自己為什么不想辦法讓土地增殖呢？這就是農(nóng)民最簡單的算盤，也是農(nóng)民最簡單和無奈的反抗。

從力量對比上來看，農(nóng)民是處于劣勢。農(nóng)民沒有自己的組織，即使有所謂村民委員會，也已經(jīng)實際上是政府的基層單位了，盡管我們聲稱村民委員會是農(nóng)村農(nóng)民的自治組織。進一步的問題是，自共和國成立之后，作為農(nóng)民自治組織的農(nóng)會就逐漸地消失了。亦即作為勞動者的工人，今天還有工會可以參加，但是農(nóng)民沒有農(nóng)會可以參加了。當(dāng)農(nóng)民的利益被侵害了，能夠代表他們的組織卻沒有。單個的農(nóng)戶是不具有與政府交涉的能力的。于是農(nóng)民的劣勢地位就更加強化了。

由于農(nóng)村土地所有權(quán)制度的模糊性，缺乏真正的權(quán)利主體，而且集體土地所有權(quán)在法律上是一種虛假的權(quán)利，因為這種所有權(quán)缺乏支配權(quán)（如處分權(quán)），而民法學(xué)原理告訴我們，支配權(quán)是所有權(quán)的核心。所以農(nóng)村土地其實就是政府砧板上的待砍切的魚肉而已。

我們應(yīng)該看到的是，共和國成立以來的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民政策，都是歧視政策。盡管時代高喊：以糧為綱。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)家的統(tǒng)計，改革前的工業(yè)原始積累，幾乎完全從農(nóng)民手中獲得原始資金，主要手段就是工農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)之間的所謂剪刀差。坦率地說，農(nóng)產(chǎn)品低廉的價格“打造”了中國大陸解放后的重工業(yè)等城市經(jīng)濟。這種掠奪性的財富其金額有多少呢？保守地說也應(yīng)該是數(shù)以千億元人民幣。

改革后的情況是否好轉(zhuǎn)呢？沒有！而且是變本加厲地掠奪！改革后，經(jīng)濟建設(shè)的需要，尤其是城市化進程的加大，除了城市工業(yè)產(chǎn)品與農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品剪刀差問題沒有改善，更進一步地開始掠奪農(nóng)村土地資源——學(xué)者稱“圈地運動”。僅這場空前絕后的中國圈地運動，政府就獲得了9萬億元的財富。

今天，一些農(nóng)民已經(jīng)完全失去了土地。比如一些城市周邊地方的農(nóng)民。所謂“失地農(nóng)民”問題，現(xiàn)在已經(jīng)成為一個社會問題，而不僅僅是經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科的單一領(lǐng)域問題。我們不禁要問：沒有土地了，他們還是農(nóng)民嗎？這是一個辛酸的問題。答案是：不稱呼他們農(nóng)民又稱呼他們什么呢？他們的戶口是農(nóng)村的，不是城市的。這是一個無奈的答案。他們在角色上，是沒有歸屬感的，而且他們在安全感上的缺乏也是不爭的事實。如果失去土地的農(nóng)民有一天覺醒了，他們說：我們失去了土地，不就是失去了枷鎖了嗎？！到那時，如果真的這樣的話，恐怕局面就不好收拾了。

六、給政府的建議

政府要克制自己的態(tài)度和行為，扭轉(zhuǎn)過去的行為模式，不要成天打農(nóng)民的主意了，要平等地對待農(nóng)民兄弟。其實這也就是市場經(jīng)濟所應(yīng)該奉行的一般規(guī)則。既然我們已經(jīng)義無返顧地選擇了市場經(jīng)濟的道路，我們就應(yīng)該奉行其規(guī)則。

土地是一種稀缺而不可再生的資源，是一種最重要的資本，因此我們不僅要說保護它，還要在制度設(shè)計上真正實踐這種理念。政府、城市以及工商業(yè)者若需要土地，就應(yīng)該按照市場價格向農(nóng)民兄弟發(fā)盤。

我們知道，有一種研究投資者行為的分析模式，稱為“匪幫模式”。一般可以將之分為兩種：遷徙匪幫模式和常駐匪幫模式。前者是毀滅性的，后者是具有可持續(xù)發(fā)展眼光的。若我們依然選擇遷徙匪幫模式，農(nóng)村將被徹底毀滅?？梢哉f，我們每一個人都來自農(nóng)村，或者說我們的祖籍是某鄉(xiāng)村，先輩是來自農(nóng)村的，那里是我們的故鄉(xiāng)?！白蛱焱砩?，我又夢見我回到了我的曼德里?！盵12]——這是城市人的回故鄉(xiāng)之路。如果我們要執(zhí)意去毀滅農(nóng)村，就是要毀滅我我的故土以及夢回故鄉(xiāng)的道路。

注釋：

[1]參見姚長飛：《論土地征用》.

[2]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革》，id=13399.

[3]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革》，id=13399.

[4]參見周大偉：《美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判解——兼議中國城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革》，id=13399.

[5]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》.

[6]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒.

[7]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》.

[8]參見陳和午：《土地征用補償制度的國際比較及借鑒》.

[9]楊玲、晏群：《國外土地征用制度比較及借鑒》，id=2790

[10]楊玲、晏群：《國外土地征用制度比較及借鑒》，id=2790