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城中村改造實(shí)施辦法范文第1篇

為積極穩(wěn)妥推進(jìn)縣城舊城區(qū)和城中村改造，營(yíng)造宜居環(huán)境，提升城市整體形象，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，根據(jù)《國(guó)務(wù)院國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》、《市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償暫行辦法》和我縣城市總體規(guī)劃，現(xiàn)提出如下實(shí)施意見(jiàn)。

指導(dǎo)思想

堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以改善城市居住環(huán)境、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、構(gòu)建和諧社會(huì)為目標(biāo)，按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的思路，以“一例一案、成熟一個(gè)、改造一個(gè)”的方式，對(duì)縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)危舊房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后的區(qū)域或地段逐步進(jìn)行改造，實(shí)現(xiàn)建設(shè)生態(tài)、文明、宜居的山水人文新城目標(biāo)。

適用范圍及實(shí)施主體

本《意見(jiàn)》適用于縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的舊城區(qū)和城中村改造。

縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上的改造簡(jiǎn)稱舊城區(qū)改造，舊城區(qū)改造由縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局負(fù)責(zé)組織實(shí)施；集體土地上的改造簡(jiǎn)稱城中村改造，城中村改造由磁州鎮(zhèn)負(fù)責(zé)組織實(shí)施?？h成立舊城區(qū)和城中村改造指揮部，指揮部辦公室設(shè)在縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，具體負(fù)責(zé)舊城區(qū)和城中村改造的組織、協(xié)調(diào)、督導(dǎo)等工作。舊城區(qū)和城中村混雜區(qū)域的改造由縣政府指定單位組織實(shí)施。

運(yùn)作模式和報(bào)批程序

（一）縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、磁州鎮(zhèn)分別制定舊城區(qū)和城中村改造計(jì)劃，經(jīng)縣舊城區(qū)和城中村改造指揮部及其辦公室審核后報(bào)縣政府批準(zhǔn)后，按程序納入縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。城中村改造先由村（社區(qū)）集體制定改造規(guī)劃方案和實(shí)施方案，經(jīng)改造范圍內(nèi)80%以上住戶同意。

（二）縣規(guī)劃局根據(jù)舊城區(qū)和城中村改造計(jì)劃，結(jié)合城市總體規(guī)劃和各類專項(xiàng)規(guī)劃，出具規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，致函縣國(guó)土資源局。

（三）縣國(guó)土資源局依據(jù)規(guī)劃條件對(duì)改造區(qū)域進(jìn)行勘測(cè)定界，核準(zhǔn)各類用地面積，先行測(cè)算政府土地收益，并報(bào)縣政府。經(jīng)縣政府批準(zhǔn)的城中村改造區(qū)片，由國(guó)土局按程序履行集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)國(guó)有建設(shè)用地報(bào)批程序。

（四）按照《國(guó)務(wù)院國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》、《省國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法》、《市國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償暫行辦法》和《城市房屋征收補(bǔ)償安置辦法（暫行）》相關(guān)規(guī)定實(shí)施征收補(bǔ)償。

（五）審定征收成本，確定土地出讓起始價(jià)。征收補(bǔ)償完成后，由縣財(cái)政局結(jié)合房屋征收部門(mén)對(duì)征收成本進(jìn)行審定。征收成本中應(yīng)當(dāng)包括：投資人墊付的征收補(bǔ)償資金、雙方約定的利息、回遷安置房建造成本和工作經(jīng)費(fèi)等。

縣國(guó)土資源局根據(jù)規(guī)劃條件進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，測(cè)算土地出讓的評(píng)估、測(cè)繪、交易和各種稅費(fèi)后，結(jié)合征收成本合理確定土地出讓起始價(jià)。土地出讓方案報(bào)縣政府同意后實(shí)施。

（六）土地出讓后由摘牌單位按照基本建設(shè)程序辦理有關(guān)審批手續(xù)后進(jìn)行改造建設(shè)。

優(yōu)惠政策

（一）鼓勵(lì)多渠道融資，廣泛吸收社會(huì)資本參與舊城區(qū)和城中村改造。縣公布舊城區(qū)和城中村改造信息，公開(kāi)優(yōu)選意向投資人。

投資人參與土地競(jìng)買(mǎi)的，在同等條件下享有競(jìng)買(mǎi)優(yōu)先權(quán)，其先期墊付的征收成本（不含回遷安置房建造成本），經(jīng)財(cái)政部門(mén)結(jié)合縣房屋征收部門(mén)認(rèn)定并出具證明文件，可抵作土地競(jìng)買(mǎi)保證金。投資人不參與土地競(jìng)買(mǎi)的，退還墊付征收資金的80％，不付息。投資人參與土地競(jìng)買(mǎi)但未中標(biāo)的，由縣政府在土地出讓后，退還墊付資金并支付利息。

（二）投資人中標(biāo)后，應(yīng)按時(shí)將土地出讓金全部繳入縣財(cái)政。縣財(cái)政在土地出讓金全部繳納后15個(gè)工作日內(nèi)全額退還投資人墊付的征收成本?？h政府按土地出讓價(jià)款政府凈收益部分的5%，提取國(guó)有土地收益基金，按10％提取保障性住房建設(shè)基金，按10％提取農(nóng)田水利建設(shè)資金，按10％提取教育資金，按土地出讓面積×65元／平方米的15％提取農(nóng)業(yè)土地開(kāi)發(fā)資金。

對(duì)舊城區(qū)和城中村改造項(xiàng)目，按規(guī)定配建保障性住房的，不再提取保障性住房建設(shè)基金。

舊城區(qū)和城中村改造項(xiàng)目，須按稅法及有關(guān)政策規(guī)定繳納土地出讓契稅，由縣財(cái)政部門(mén)按程序列支，用于該項(xiàng)目回遷安置房建設(shè)。

（三）舊城區(qū)和城中村改造項(xiàng)目，回遷安置房的面積不計(jì)入配建廉租房和公共租賃住房的基數(shù)。

（四）舊城區(qū)和城中村改造項(xiàng)目，免繳征土地管理費(fèi)、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、城市道路占用挖掘費(fèi)、新型墻體材料專項(xiàng)基金等政府性基金和行政事業(yè)性收費(fèi)；按規(guī)定修建人防地下室的，免繳人防地下室異地建設(shè)費(fèi)。因地質(zhì)、地形和規(guī)劃等原因不宜建人防地下室的，由人民防空部門(mén)采取一事一議的辦法研究解決。

（五）城中村改造，規(guī)劃道路圍合內(nèi)的空閑地和非宅基地占規(guī)劃總用地面積的比例，不超過(guò)10％的，可與城中村一并公開(kāi)出讓，享受優(yōu)惠政策，超過(guò)10%的不享受優(yōu)惠政策。

（六）對(duì)開(kāi)發(fā)企業(yè)已經(jīng)通過(guò)出讓方式取得建設(shè)用地使用權(quán)的土地，因城市規(guī)劃調(diào)整，為城市道路、廣場(chǎng)、中小學(xué)校、公共綠地等城市公共設(shè)施拆遷騰地的，按“騰一補(bǔ)一、先拆后補(bǔ)”的原則進(jìn)行補(bǔ)償。有周轉(zhuǎn)用地的城中村和舊城區(qū)片，等面積置換；沒(méi)有周轉(zhuǎn)用地的城中村和舊城區(qū)片，按占地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行結(jié)算。

相關(guān)規(guī)定

（一）舊城區(qū)和城中村改造規(guī)劃方案一經(jīng)批準(zhǔn)，在其界定的范圍內(nèi)，縣規(guī)劃部門(mén)不再審批其他建設(shè)項(xiàng)目；改造范圍內(nèi)的所有產(chǎn)權(quán)單位，無(wú)論隸屬關(guān)系，應(yīng)服從該改造規(guī)劃方案，任何單位或個(gè)人不得在其規(guī)劃范圍內(nèi)私自進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物的新建、擴(kuò)建、翻建及改變地形、地貌等行為，否則，規(guī)劃、住建、國(guó)土等部門(mén)依法查處并在征遷補(bǔ)償時(shí)予以扣減。已經(jīng)出讓的土地應(yīng)嚴(yán)格按照規(guī)劃設(shè)計(jì)條件和土地出讓合同約定的有關(guān)條款執(zhí)行，不得隨意改變。因特殊原因確需改變的，須經(jīng)縣規(guī)委會(huì)和縣政府研究同意，變更出讓合同，補(bǔ)交土地出讓價(jià)款。

（二）土地出讓政府凈收益，由國(guó)土資源部門(mén)指定有資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，依據(jù)有關(guān)政策規(guī)定進(jìn)行測(cè)算，并報(bào)縣政府研究確定。

（三）舊城區(qū)非經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)施改造，符合城市規(guī)劃、不改變用地性質(zhì)，改造設(shè)計(jì)方案經(jīng)縣規(guī)委會(huì)批準(zhǔn)同意后可以在原址自行改造。舊城區(qū)商業(yè)、工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地實(shí)施改造，根據(jù)城市規(guī)劃需要改變用地性質(zhì)和條件的，應(yīng)補(bǔ)交土地出讓差價(jià)，辦理相關(guān)手續(xù)。原屬于劃撥用地改造的，應(yīng)按規(guī)劃條件繳納土地出讓價(jià)款，辦理出讓手續(xù)；屬于出讓用地的，按原出讓合同約定和規(guī)劃條件進(jìn)行改造。

（四）申請(qǐng)人參與土地競(jìng)買(mǎi)報(bào)名時(shí)，就征收補(bǔ)償、居民安置應(yīng)與縣房屋征收部門(mén)達(dá)成一致意見(jiàn)，并持有由縣房屋征收部門(mén)出具的推薦意見(jiàn)。土地競(jìng)得人必須承諾保證履行房屋征收部門(mén)與被征收人簽訂的住房安置合同，并首先進(jìn)行回遷安置房建設(shè)，回遷安置房確定房號(hào)后，方可依法銷售商品房。

（五）本《意見(jiàn)》實(shí)施前已經(jīng)摘牌的舊城區(qū)和城中村改造項(xiàng)目，在優(yōu)惠政策上仍按原土地出讓約定執(zhí)行。其中，未取得拆遷許可證的舊城區(qū)和城中村改造項(xiàng)目，由摘牌企業(yè)負(fù)責(zé)籌集征收補(bǔ)償資金，由縣政府補(bǔ)償安置后，將土地交給摘牌企業(yè)。

（六）改造后的居民小區(qū)在縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局和磁州鎮(zhèn)的指導(dǎo)下，成立居委會(huì)或經(jīng)小區(qū)居民選舉成立業(yè)主管理委員會(huì)，由居委會(huì)或業(yè)主管理委員會(huì)選擇有資質(zhì)的物業(yè)管理公司對(duì)小區(qū)物業(yè)進(jìn)行管理。

附則

城中村改造實(shí)施辦法范文第2篇

一、“城中村”改造的近期工作情況

(一)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，建立“城中村”改造工作的保障機(jī)制。我們把“城中村”改造工作列入我區(qū)十五建設(shè)規(guī)劃之中，并作為當(dāng)前工作的重中之重。專門(mén)成立了“城中村”改造工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)下設(shè)有辦公室，區(qū)委書(shū)記和區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任該項(xiàng)工作的總指揮，并安排有豐富城區(qū)工作經(jīng)驗(yàn)的副區(qū)長(zhǎng)張立同志具體負(fù)責(zé)?！俺侵写濉备脑旃ぷ鬓k公室同時(shí)建立各項(xiàng)工作制度，做到人員到位，職責(zé)到位，辦公經(jīng)費(fèi)落實(shí)到位。“城中村”改造建設(shè)的總體方案和實(shí)施辦法，正在著手研究制定之中。

(二)宣傳發(fā)動(dòng)，動(dòng)員群眾參與和支持“城中村”改造建設(shè)。“城中村”改造工作成功與否，關(guān)鍵在于能否得到群眾的理解和支持。自市委書(shū)記到街道調(diào)研“城中村”問(wèn)題之后，我們就組織人員深入社區(qū)，尤其是深入到初步確定的兩個(gè)試點(diǎn)村開(kāi)展宣傳發(fā)動(dòng)工作。先后召開(kāi)社區(qū)居民代表會(huì)議和試點(diǎn)村的村民大會(huì)，進(jìn)行個(gè)別走訪座談20多人次，印發(fā)、張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)50余條。街道干部還走村串戶，向群眾講清楚市委市政府改造“城中村”的意義，爭(zhēng)取群眾的理解和支持。到目前為止，兩個(gè)試點(diǎn)村都沒(méi)有出現(xiàn)群眾逆反心理和產(chǎn)生阻撓滋事的行為。

(三)調(diào)查摸底，做好試點(diǎn)村改造的前期準(zhǔn)備工作。在兩個(gè)試點(diǎn)村成立了由街道領(lǐng)導(dǎo)干部、社區(qū)居委會(huì)干部以及試點(diǎn)村村民小組組長(zhǎng)和群眾代表組成的工作組。對(duì)企業(yè)村和虎田村的人口、土地、房屋、集體資產(chǎn)、生活就業(yè)等情況進(jìn)行細(xì)致調(diào)查。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，有關(guān)試點(diǎn)村的物業(yè)數(shù)據(jù)如下：

企業(yè)村：居民85戶，人口463人。建筑面積：樓房占地面積有磚混結(jié)構(gòu)5260平方米，磚混結(jié)構(gòu)8721平方米，磚瓦結(jié)構(gòu)3600平方米?？盏孛娣e6360平方米。有集體就業(yè)用地135畝。

虎田村：居民162戶，人口605人。建筑面積：有樓房7192.08平方米,瓦房8968.94平方米,門(mén)樓66.18平方米,祖廳(瓦屋)308.21平方米,豬欄62個(gè),水井29個(gè)，水池3個(gè),沖涼房20間,簡(jiǎn)易廁所21間。

(四)招商引資，吸引投資公司一起商榷改造試點(diǎn)村。從我區(qū)的財(cái)政狀況、試點(diǎn)村的村集體經(jīng)濟(jì)和群眾收入狀況等實(shí)際出發(fā)，只有通過(guò)招商引資這個(gè)途徑才能進(jìn)行試點(diǎn)村的改造。目前，汪大置業(yè)投資有限公司有意向參與承辦企業(yè)村項(xiàng)目的改造建設(shè)，立意投資有限公司有意向參與虎田村項(xiàng)目的改造建設(shè)。汪大置業(yè)投資有限公司經(jīng)對(duì)企業(yè)村改造項(xiàng)目進(jìn)行周密調(diào)查后，現(xiàn)已初步形成項(xiàng)目建議書(shū)，計(jì)劃投資1.5億元和利用3年左右的時(shí)間，完成上沙村的改造任務(wù)；立意公司多次對(duì)我市“城中村”改造項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)研，與我區(qū)進(jìn)行了多次友好協(xié)商。該公司的股東一致同意在我市成立股份制開(kāi)發(fā)企業(yè)，計(jì)劃首期投資2個(gè)億，選擇包括虎田村在內(nèi)的1—2個(gè)項(xiàng)目，參與我市“城中村”改造。該公司還表示在我市打造樣板工程及標(biāo)志性工程，力爭(zhēng)創(chuàng)造全國(guó)“城中村”改造的“我市模式”。

(五)加強(qiáng)銜接，與市直部門(mén)通力合作做好有關(guān)工作。我們與市政策研究室、建設(shè)規(guī)劃、國(guó)土資源等有關(guān)部門(mén)一起，成立了“城中村”問(wèn)題的聯(lián)合調(diào)研組，調(diào)查撰寫(xiě)了《關(guān)于我市“城中村”問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告》。按照投資商的要求，我們及時(shí)與建設(shè)規(guī)劃銜接，由建設(shè)規(guī)劃派出專家繪制了兩個(gè)試點(diǎn)村的紅線圖，提供給客商作決策參考。為了進(jìn)一步落實(shí)市委、市政府提出的統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一建設(shè)的改造要求，我們報(bào)請(qǐng)市建設(shè)規(guī)部門(mén)停止兩個(gè)試點(diǎn)村居民自行報(bào)建房屋審批手續(xù)，已報(bào)批的項(xiàng)目也責(zé)令停止動(dòng)工興建。

二、試點(diǎn)村改造的目標(biāo)及今后工作打算

試點(diǎn)村改造的目標(biāo)是創(chuàng)造政府、村民和投資商的“三贏”局面。政府方面：通過(guò)城中村改造，將破舊屋村改造為具備東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)先進(jìn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)水平的都市新區(qū)。建設(shè)水平躍上新臺(tái)階。吸引各地資金參與我市建設(shè)。政府不投資，不追求經(jīng)濟(jì)回報(bào)，可以獲得合理的稅收來(lái)源。通過(guò)“城中村”改造推動(dòng)城市化進(jìn)程和創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位；村民方面：不用投資，將由原來(lái)傳統(tǒng)的簡(jiǎn)陋居住形態(tài)轉(zhuǎn)入到現(xiàn)代新建筑，享受現(xiàn)代生活。得到合理的補(bǔ)償和就業(yè)；投資商方面：獲得正常的投資回報(bào)。

下一步要做好的工作，主要有幾個(gè)方面：一是抓緊進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)估論證和立項(xiàng)報(bào)告審批工作；二是協(xié)助開(kāi)發(fā)商，按照項(xiàng)目?jī)?nèi)容具體要求組織實(shí)施；三是配合開(kāi)發(fā)商解決在建工程中遇到的實(shí)際問(wèn)題，加快項(xiàng)目進(jìn)程。

三、試點(diǎn)村工作中遇到的困難和問(wèn)題

招商引資是“城中村”改造工作的重要環(huán)節(jié)。連日來(lái)，我們積極與投資商加強(qiáng)聯(lián)系。有關(guān)客商為了進(jìn)行規(guī)范的技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，也要求我方向他們提供的正確資料和參數(shù)。有關(guān)試點(diǎn)村的確切用地面積、用地紅線圖、村現(xiàn)有物業(yè)面積及權(quán)屬情況、村戶數(shù)、人口構(gòu)成的詳細(xì)資料，村物業(yè)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及村民的補(bǔ)償意向等方面的問(wèn)題，我們已經(jīng)完成，并且及時(shí)地提供給有關(guān)客商。但有些問(wèn)題超出我區(qū)職能管理范圍，希望上級(jí)有關(guān)職能部門(mén)給予幫助解答。

(一)立意公司提出必須由上級(jí)職能部門(mén)給予解答的問(wèn)題，有幾個(gè)方面：

1、虎田村由集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，需經(jīng)過(guò)什么程序？預(yù)計(jì)在何時(shí)可以完成？轉(zhuǎn)變用地性質(zhì)交什么費(fèi)用？費(fèi)用由誰(shuí)分?jǐn)偅?/p>

2、項(xiàng)目用地轉(zhuǎn)到立意是否一定要走公開(kāi)出讓程序（不少城市是直接撥紅線，不搞掛牌、拍賣等程序的）。

3、項(xiàng)目地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（如有可能，希望政府提前做一個(gè)評(píng)估，可作為公司的決策依據(jù)）。

4、村民回建房的標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。

5、項(xiàng)目稅費(fèi)減免，可以考慮哪些項(xiàng)目。版權(quán)所有

6、地價(jià)返還或地價(jià)抵償?shù)木唧w操作方法。

(二)汪大置業(yè)有限公司要求有關(guān)職能部門(mén)必須給予解答的問(wèn)題，有幾個(gè)方面：

1、開(kāi)發(fā)用地如何辦理手續(xù)，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地費(fèi)用是多少。

2、項(xiàng)目實(shí)施改造時(shí)，房地產(chǎn)部分的集體土地變國(guó)有，辦理手續(xù)時(shí)間是否與回建時(shí)間同步。

3、企業(yè)村“城中村”改造項(xiàng)目的路網(wǎng)、供水、排水、供電走向等。居民住房面積(三層半)有沒(méi)有變動(dòng)，如果個(gè)別住戶要求加層，多出部分是否由居民負(fù)責(zé)。

4、要求政府給予相應(yīng)的優(yōu)惠條件，減免各項(xiàng)能減免的費(fèi)用（如報(bào)建費(fèi)、人防費(fèi)等等），建筑稅全免，營(yíng)業(yè)稅減半征收，實(shí)行先征后返原則，即按稅率征收后返還50%給開(kāi)發(fā)企業(yè)。

城中村改造實(shí)施辦法范文第3篇

[關(guān)鍵詞]城中村改造 利益協(xié)調(diào) 公共利益

〔中圖分類號(hào)〕D630.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕 1000-7326（2008）06-0069-05

伴隨著城市治理的興起，內(nèi)涵式城市化被提到議事日程，對(duì)人居環(huán)境較差的城中村改造成為推進(jìn)城市化的重要一環(huán)。由于城中村長(zhǎng)期積淀形成的多元利益結(jié)構(gòu)剛性，改造勢(shì)必會(huì)打破或重組政府、村民、集體和開(kāi)發(fā)商間的利益格局。大量研究表明，城中村的形成，政府難咎其職，不少城市之所以城中村大量形成，與政府的管理失當(dāng)不無(wú)關(guān)系。在當(dāng)代中國(guó)仍處于政府控制型社會(huì)階段的特定情勢(shì)下，要改造好城中村，政府在協(xié)調(diào)好多元利益相關(guān)者的關(guān)系以及多元利益協(xié)調(diào)中的角色定位十分重要。

廣州市和珠海市在珠三角城中村改造實(shí)踐中頗具典型性。珠三角是中國(guó)較早開(kāi)始伴隨著農(nóng)村工業(yè)化而快速農(nóng)村城市化的地區(qū)。與長(zhǎng)三角、環(huán)渤海城市群散見(jiàn)的低密度、低容積率、較少違法建設(shè)、較少集體資產(chǎn)的城中村不同，以廣州市為中心的珠三角地區(qū)星羅棋布的是高密度、大規(guī)模、高容積的建筑，絕大多數(shù)屬違章建造且集體資產(chǎn)殷實(shí)的“超級(jí)城中村”。這決定了珠三角城中村的治理與改造，相比其他區(qū)域顯得更為困難與復(fù)雜。廣州市和珠海市兩地城中村狀況不盡相同，前者的城中村問(wèn)題要比后者嚴(yán)重，改造的難度大。雖然兩者都位于珠三角地區(qū)，同屬?gòu)V東省管轄，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，城中村形成的歷史淵源和歷史時(shí)期大致相同，但政府在改造中運(yùn)用了完全不同的政策工具，改造的效果也不一樣。政府在改造中的利益協(xié)調(diào)角色定位及其政策實(shí)施效果值得實(shí)證研究。

一、廣州、珠海城中村的改造實(shí)踐

廣州市是廣東省的中心城市，改革開(kāi)放以來(lái)，城市發(fā)展速度很快。由于城市規(guī)劃跟不上城市的快速擴(kuò)張等原因，大量城區(qū)仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制。城市建設(shè)用地將其包圍，城中村現(xiàn)象較為嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市共有138個(gè)城中村。“廣州的城中村現(xiàn)象在一定的側(cè)面上典型地反映、濃縮著我國(guó)城市化進(jìn)程與城中村現(xiàn)象的內(nèi)在聯(lián)系”。[1] （P2） 年輕的珠海市共有26個(gè)城中村需要改造，均位于香洲區(qū)?？傉嫉孛娣e約340萬(wàn)平方米，需動(dòng)遷人口近20萬(wàn)。珠海市在珠三角地區(qū)率先以優(yōu)惠的政策鼓勵(lì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商介入城中村改造，取得了較好的效果。

（一）城中村改造的政策范例

廣州市在城中村改造中先后出臺(tái)了《關(guān)于加快村鎮(zhèn)建設(shè)步伐，推進(jìn)城市化進(jìn)程的若干意見(jiàn)》（穗〔2000〕17號(hào)）、《廣州市關(guān)于城中村改制工作的若干意見(jiàn)》（穗辦〔2002〕17號(hào)）等政策性文件，并堅(jiān)持以下改造原則：首先是不允許房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商參與。政府認(rèn)為開(kāi)發(fā)商參與改造城中村，意味著要提高容積率，開(kāi)發(fā)商把舊城區(qū)的多層舊房變成了高層新房，以致舊城區(qū)人口眾多，交通擁擠。其次是一村一策，即由各村自行設(shè)計(jì)改造方案，然后提交相關(guān)職能部門(mén)逐個(gè)逐級(jí)審批。再次是政府有限度支持。本著“政府不給錢(qián)村民，也不掙村民的錢(qián)”的基本理念，通過(guò)優(yōu)惠政策來(lái)進(jìn)行支持。最后是村集體經(jīng)濟(jì)和村民個(gè)人出資為主。按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，廣州市城中村改造的籌資方式主要是由區(qū)、鎮(zhèn)、村和村民以及社會(huì)共同融資籌集。之所以采取這種籌資方式，政府認(rèn)為，城中村改造后，主要受益者是村民本身。因此，村民對(duì)自己居住地的改造本身也應(yīng)負(fù)有責(zé)任。而珠海市改造城中村則是通過(guò)出臺(tái)《珠海市香洲區(qū)改造城中舊村建設(shè)文明社區(qū)配套政策實(shí)施辦法》、《關(guān)于配合城中舊村改建盤(pán)活空置商品房的鼓勵(lì)辦法》等政策，按照“政府引導(dǎo)，政策推動(dòng)，市場(chǎng)運(yùn)作”的理念，用政策妥善推動(dòng)改造：一是制定統(tǒng)一的安置、搬遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（如按1∶1.1或者1∶1.2補(bǔ)償①）地價(jià)優(yōu)惠（如“拆一減二免三”②）由政府監(jiān)督開(kāi)發(fā)商執(zhí)行，保障被拆遷改造的村民的切身利益；二是規(guī)定可采取貨幣、住宅多種形式安置，由被拆遷戶與開(kāi)發(fā)商協(xié)商；三是鼓勵(lì)被拆遷戶和開(kāi)發(fā)商租、購(gòu)空置商品房進(jìn)行安置，并給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。其核心是依靠房地產(chǎn)商實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，所有城中村改造項(xiàng)目，全部實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)制。改造一直堅(jiān)持六大原則：“規(guī)劃先行原則；一村一個(gè)拆遷方案，一區(qū)一個(gè)規(guī)劃的原則；社區(qū)新建原則；可持續(xù)發(fā)展原則；政府決定，決策推動(dòng)，市場(chǎng)運(yùn)作原則；繼承和發(fā)揚(yáng)具有嶺南特色的傳統(tǒng)文化的原則?！?/p>

（二）城中村改造的成效和困境

廣州的絕大部分城中村改造至今未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。究其原因，主要由于改造工程量大，改造需耗費(fèi)大量資金，每個(gè)村需動(dòng)用的改造資金都高達(dá)幾十億元，村集體、村民叫苦無(wú)法籌集如此龐大的改造資金，而政府又禁止外部市場(chǎng)資源的進(jìn)入，加上政府本身扶持資源不足，改造資金無(wú)法落實(shí)，因而參與的積極性不高，城中村改造幾乎陷入僵局。迄今為止，除了在撤村改制及新近推進(jìn)的獵德村改造有起色外，其它137條城中村改造無(wú)法起動(dòng)。而珠海市計(jì)劃改造的城中村目前已經(jīng)大部分完成，成為新城市社區(qū)。盡管珠海市的城中村改造政策能兼顧改造中的多方利益，但利益沖突的矛盾同樣存在，主要集中在改造中的利益補(bǔ)償談判。改造中個(gè)別村民、村集體向開(kāi)發(fā)商漫天要價(jià)或不履行協(xié)議，從而拖延了改造進(jìn)度。開(kāi)發(fā)商不得不求助于政府進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，但仍有不少個(gè)案協(xié)調(diào)不成，最終訴請(qǐng)法律途徑仲裁或訴訟解決。這些反映了村民、村集體在城中村改造中“生存理性”和“發(fā)展理性”支配下的弱者反抗，在合法不合理與合理不合法中游刃有余，這成了珠海市政府始料未及的利益協(xié)調(diào)困境。

二、城中村改造中的利益關(guān)系格局分析

廣州、珠海兩市城中村改造實(shí)踐表明，城中村改造存在著四方利益相關(guān)者主體：政府、村民、村集體和開(kāi)發(fā)商。各利益主體間形成了以政府為核心的，其它各利益主體之間互為制衡的利益場(chǎng)域。一是政府與村民間的關(guān)系。政府以社會(huì)多元利益（包括社會(huì)公共利益、政府自身政治利益和經(jīng)濟(jì)利益）代表的身份來(lái)推動(dòng)城中村改造。解決改造前后房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和補(bǔ)償問(wèn)題，是處理政府和村民之間關(guān)系的主要內(nèi)容。通過(guò)政策工具防止出現(xiàn)改造爛尾及村民無(wú)法回遷等問(wèn)題，也是政府的職責(zé)所在。二是政府與村集體間的利益關(guān)系。城中村的村集體與一般的村委會(huì)不同，在行政的隸屬關(guān)系上它是區(qū)一級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)上，又是一種“變異的新村社共同體”。[1] （P6） 它有自己的經(jīng)濟(jì)利益滲透其中，有自己的村辦公司和自身的大量物業(yè)，因而有自身利益的保護(hù)需求。但它又是政府的得力助手，包括改造的發(fā)動(dòng)和村民的組織動(dòng)員都離不開(kāi)村集體的協(xié)作配合。三是政府與開(kāi)發(fā)商間的關(guān)系。政府在確保城市發(fā)展規(guī)劃要求的前提下，兼顧開(kāi)發(fā)商的利益，確定合適的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，分擔(dān)合理的市政配套設(shè)施。同時(shí)還要考慮如何采取地價(jià)優(yōu)惠或補(bǔ)貼的方式，給開(kāi)發(fā)商適當(dāng)讓利。因此，讓利幅度的大小就成為雙方能否開(kāi)展合作的前提。四是村民與村集體間的關(guān)系。雖然兩者間總體利益是一致的，但由于信息的不對(duì)稱，村族群關(guān)系復(fù)雜、綜合素質(zhì)不高等原因，村民的利益在一定程度上是掌握在他們的代言人――村集體手中，兩者間往往村集體處于強(qiáng)勢(shì)主導(dǎo)地位。村集體在改造中既要保護(hù)好村民的切身利益和自身利益，又要配合好上級(jí)政府開(kāi)展工作。村集體在改造中始終扮演著十分重要的角色。 五是村民與開(kāi)發(fā)商間的關(guān)系。兩者間主要是拆遷安置補(bǔ)償問(wèn)題，主要考慮開(kāi)發(fā)商以何種方式、標(biāo)準(zhǔn)對(duì)村民進(jìn)行安置補(bǔ)償?shù)膯?wèn)題。一般情況下，在開(kāi)發(fā)商與村民之間，開(kāi)發(fā)商是強(qiáng)勢(shì)力量，而村民相對(duì)弱勢(shì)。所以政府會(huì)扶持村民，而限制開(kāi)發(fā)商。另外一種情況下，政府也要考慮開(kāi)發(fā)商利益，因?yàn)槌侵写甯脑煨枰_(kāi)發(fā)商資金來(lái)推動(dòng)。因此，政府在改造中的角色定位，將直接決定著開(kāi)發(fā)商與村民的關(guān)系。六是村集體與開(kāi)發(fā)商間的關(guān)系。開(kāi)發(fā)商獲得城中村改造權(quán)后，同樣離不開(kāi)村集體的支持和配合。由于村集體的特殊角色，開(kāi)發(fā)商必須得到村集體的支持，這是開(kāi)發(fā)商成功改造的重要保障。

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由上分析可見(jiàn)，城中村改造的真正難點(diǎn)就是如何協(xié)調(diào)好改造中的多重利益關(guān)系。政府在政治理性約束下，追求的目標(biāo)是多元利益，包括政治利益、公共利益與維護(hù)村民、村集體的既得利益及開(kāi)發(fā)商介入的社會(huì)平均收益，可依賴的資源是其掌控的公共權(quán)力和政策手段，采取組織化動(dòng)員的策略來(lái)動(dòng)員相關(guān)利益方參與改造。城中村的最終改造方案，實(shí)際上是政府、開(kāi)發(fā)商、村集體和村民這四方利益平衡的合約安排。城中村改造的實(shí)質(zhì)是通過(guò)解決產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、地價(jià)及拆遷補(bǔ)償安置四方面問(wèn)題來(lái)平衡政府、村民、村集體與開(kāi)發(fā)商四者間的利益關(guān)系。

三、兩地改造實(shí)踐的思考

珠海市改造城中村的成功之處在于充分發(fā)揮了政府“掌舵者”的功能，同時(shí)發(fā)揮各“劃漿”主體的能動(dòng)性，尤其是充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)器的作用，通過(guò)“政府引導(dǎo)、政策推動(dòng)和市場(chǎng)運(yùn)作”，適時(shí)進(jìn)行了政府管理創(chuàng)新和政策手段創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了相關(guān)利益方的“多贏”。廣州市不允許開(kāi)發(fā)商參與城中村改造，一方面，開(kāi)發(fā)商作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下城市建設(shè)主體力量之一，不準(zhǔn)其介入，使廣州市錯(cuò)過(guò)了城中村改造的最佳時(shí)機(jī)。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的火爆，村民的補(bǔ)償期望值越來(lái)越高，改造的難度也越大。而排斥開(kāi)發(fā)商進(jìn)入，等于失去了市場(chǎng)資金來(lái)源。另一方面，改造政策首先假設(shè)村民是城中村改造的受益者，而忽略了政府也是其中的得益者。村民和村集體在城中村轉(zhuǎn)制和改造過(guò)程中預(yù)期收益不明朗，利益設(shè)障面臨一定的風(fēng)險(xiǎn)，將村民、村集體定位為城中村改造中的“受益者”，不易得到村集體和村民的理解和認(rèn)同。由此可見(jiàn)，以下幾條利益協(xié)調(diào)原則是政府在城中村改造中需要認(rèn)真把握的。

1. 歷史理性和現(xiàn)實(shí)理性互為堅(jiān)持。城中村的建設(shè)規(guī)模已經(jīng)非常龐大，造成的問(wèn)題非常廣泛，涉及到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治等城市生產(chǎn)和生活的方方面面，其牽涉的利益關(guān)系更是錯(cuò)綜復(fù)雜。如果說(shuō)在城市化初期，城中村的擱置一邊促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了城市擴(kuò)張與城市政治和社會(huì)結(jié)構(gòu)的收益，那么，同樣是這個(gè)城市中極不和諧的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)日益暴露出的不利于社會(huì)和諧和城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的負(fù)面影響，則是它的代價(jià)，這種代價(jià)導(dǎo)致當(dāng)今城中村世界的各種利益沖突日積月累，成為城市化和諧推進(jìn)的攔路虎。政府必須冷靜承認(rèn)歷史，認(rèn)清責(zé)任，直面現(xiàn)實(shí)，權(quán)衡利弊，創(chuàng)新思路，在兼顧公平與效率的前提下，充分考慮政府政策工具推進(jìn)的可行性和操作性，才能收到預(yù)期效果。

2. 扶持與改造有機(jī)統(tǒng)一。珠海市在城中村改造中，政府主動(dòng)讓出了巨大的利益，包括眼前的或潛在的，從而調(diào)動(dòng)了多方面力量包括村民配合參與改造的積極性，而廣州市政策扶持不足。這說(shuō)明，城中村改造中政府必須進(jìn)行適當(dāng)讓利扶持。這里的政府讓利扶持，主要是指政府為鼓勵(lì)加速城中村改造，在城中村改造中進(jìn)行適當(dāng)投入，包括直接和間接的投入，顯性和隱性的投入，包括人力、物力、財(cái)力投入等。目前珠三角城市政府對(duì)城中村改造的讓利扶持主要包括拆遷改造中減免部分地價(jià)、收費(fèi)減免、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、改造前期專項(xiàng)投入、給村民購(gòu)買(mǎi)社保、幫助培訓(xùn)就業(yè)等。政府在城中村改造中扶持力度的大小，直接影響城中村改造的進(jìn)程和質(zhì)量。政府政策得當(dāng)，扶持適度，改造的效率就高，能充分調(diào)動(dòng)開(kāi)發(fā)商、村民、村集體等政體力量的積極性，吸引社會(huì)多方力量參與合作。反之，改造就舉步維艱，城中村改造邁不開(kāi)步子。

3. 政府與市場(chǎng)的互補(bǔ)。無(wú)論是當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)還是從經(jīng)濟(jì)學(xué)中衍生出來(lái)的政府經(jīng)濟(jì)學(xué)理論研究無(wú)不表明，政府與市場(chǎng)都是社會(huì)管理的有效手段或工具，兩者的社會(huì)功能和作用邊界既相對(duì)獨(dú)立又互為補(bǔ)充。但這兩者都不是萬(wàn)能的，都有失靈的時(shí)候。當(dāng)市場(chǎng)失靈的時(shí)候，政府必須適當(dāng)介入進(jìn)行干預(yù)；反之，當(dāng)政府失靈的時(shí)候，引入市場(chǎng)機(jī)制，可以有效彌補(bǔ)政府的缺陷，消除政府失靈。甚至于在特定情形下，即政府兼市場(chǎng)并行，也不失為一種有效的治理路徑。城中村改造作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城鄉(xiāng)二元體制下的特殊產(chǎn)物，延續(xù)至當(dāng)今社會(huì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，已成為城市政府在城市治理中一道繞不過(guò)去的坎。從表面上看，城中村改造是城市物質(zhì)形態(tài)的改造，屬于城市公共環(huán)境的治理范疇，但絕非一般的拆遷改造，而是牽涉到相關(guān)利益主體的利益大調(diào)整。這種利益關(guān)系經(jīng)過(guò)諸多的歷史沉淀，可謂盤(pán)根錯(cuò)節(jié)。因此，這種改造實(shí)質(zhì)就是一場(chǎng)利益相關(guān)者的利益重新安排。

四、城中村改造利益協(xié)調(diào)中的政府角色定位

通過(guò)對(duì)上述兩地城中村改造實(shí)踐的反思分析，筆者認(rèn)為政府在城中村改造中的利益協(xié)調(diào)中應(yīng)扮演好以下幾種角色。

（一）政府是以公共利益為基礎(chǔ)的多元利益協(xié)調(diào)者

政治學(xué)、行政學(xué)的許多經(jīng)典著作對(duì)政府的產(chǎn)生及其存在的理由作了大量闡釋。其中社會(huì)契約論認(rèn)為，為避免暴力社會(huì)的產(chǎn)生，個(gè)人將自己的一部分權(quán)利讓渡出來(lái)，同意接受“公意的指導(dǎo)”以保證個(gè)人的人身和財(cái)富。這樣就產(chǎn)生了一個(gè)道德的和集體的共同體。這種建立在社會(huì)契約上的國(guó)家的最高權(quán)力屬于全體人民。政府是的受托者，公意是國(guó)家的靈魂，它以公共利益為依歸。委托―理論則認(rèn)為，公民將權(quán)力委托給國(guó)家，再由國(guó)家委托給各級(jí)政府。社會(huì)中的每個(gè)個(gè)人會(huì)將各自享有的私權(quán)力一部分置于公共領(lǐng)域中，所有這部分置于公共領(lǐng)域中的私人權(quán)利，需要委托給一個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人來(lái)實(shí)施并保證獲利，這個(gè)機(jī)構(gòu)或個(gè)人因而獲得了所有廣大民眾委托的公共權(quán)力。一般而言，這個(gè)機(jī)構(gòu)就是政府。因此，政府是公眾為達(dá)成自身利益的選擇性設(shè)計(jì)。

基于這一前提，一般認(rèn)為，公共利益高于個(gè)人利益，所以在兩者發(fā)生沖突時(shí)，對(duì)個(gè)體財(cái)產(chǎn)的征用具有合法性與正當(dāng)性。正是基于這一原則，各國(guó)法律都賦予國(guó)家機(jī)關(guān)出于公共利益需要時(shí)征用或征收私人財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。具體到城中村改造問(wèn)題上，出于公共利益的目的，由政府來(lái)主導(dǎo)改造，有其合法性與合理性的考量。城市政府作為公共利益的代表，應(yīng)當(dāng)在城中村改造中發(fā)揮主導(dǎo)作用。然而，這里的問(wèn)題在于，當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)或政府部門(mén)以出于社會(huì)公共利益需要為由而對(duì)私有財(cái)產(chǎn)或集體財(cái)產(chǎn)采取征收或征用措施時(shí)，其爭(zhēng)議不在于為了公共利益應(yīng)否對(duì)私有財(cái)產(chǎn)或集體財(cái)產(chǎn)實(shí)施征用，而在于這種征用行為是否確實(shí)為了社會(huì)公共利益？[2] 因?yàn)榱⒎ㄉ系亩x不明確，會(huì)為公共利益的濫用留下空間。產(chǎn)生這種爭(zhēng)議的原因在于對(duì)公共利益的理解。事實(shí)上，公共利益不僅只是一個(gè)重要概念，它也是一種客觀具體的存在。究竟是否存在著一個(gè)所謂的公共利益？當(dāng)區(qū)域不同時(shí)，公共利益的體現(xiàn)也會(huì)各不相同。正如德國(guó)學(xué)者洛厚德提出的，公共利益是相關(guān)空間內(nèi)大多數(shù)人的利益，應(yīng)以地域基礎(chǔ)作為界定的標(biāo)準(zhǔn)。一定地域內(nèi)的大多數(shù)人的利益就足以形成公共利益。阿羅提出，不可能通過(guò)個(gè)人利益的加總而達(dá)到一個(gè)所謂的公共利益。因此，即使我們明確了公共利益的代表區(qū)域，也不存在著集合所有個(gè)人利益而形成的公共利益。因此，公共利益十分難以準(zhǔn)確界定，盡管理解起來(lái)不困難。更重要的是，盡管實(shí)現(xiàn)公共利益為城市政府推動(dòng)城中村改造提供了一種合法性解釋，但是作為國(guó)家權(quán)力的者――城市政府并不是一個(gè)超越了社會(huì)的社會(huì)利益代表者，也是一個(gè)嵌入社會(huì)之中的追求自身利益的行動(dòng)者。不排除當(dāng)個(gè)別城市政府拿公共利益來(lái)說(shuō)事時(shí)，往往是他們自己主張的公共利益，難以得到利益相關(guān)者的認(rèn)同。正如亨廷頓所言，傳統(tǒng)處理公共利益有三種方式：把公共利益與抽象的、實(shí)際的、理想的價(jià)值以及諸如自然法則、正義或者正確的理性等準(zhǔn)則等同起來(lái)；或者同某一特定人物（朕即國(guó)家）的、集團(tuán)的、階級(jí)（）的或大多數(shù)人的具體利益等同起來(lái)；或同個(gè)人之間（古典自由主義）或集團(tuán)之間競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中得出的結(jié)果等同起來(lái)。[3] （P12） 以上這些都是城市政府在改造中利益協(xié)調(diào)時(shí)應(yīng)十分注意的，要真正在切實(shí)維護(hù)公共利益的前提下，統(tǒng)籌好各利益相關(guān)者間的關(guān)系。

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（二）政府是多元利益主體、利益訴求渠道的構(gòu)建者

西方的城市政體理論（urban regime theory）[4] 指出，城市空間的變化是政體變遷的物質(zhì)反映。誰(shuí)是政體的成員，誰(shuí)是政體的主導(dǎo)者，會(huì)引起城市空間結(jié)構(gòu)的不同變化。城市權(quán)力是分散在城市政府和私人部門(mén)手中的，城市政體是一種合作性的制度安排。通過(guò)這種安排，城市政府和私人部門(mén)能夠形成管理城市的能力。城市政府擁有城市管治的資源：城市政府擁有立法和政策制定的權(quán)力，需要投資回報(bào)社會(huì)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、增加財(cái)政稅收的資本。城市政體雖然是一個(gè)理論分析模型，但它能夠使我們從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)分析城市發(fā)展的動(dòng)力構(gòu)成。城中村改造是相關(guān)利益主體訴求的結(jié)果。與城市政府各部門(mén)一樣，地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商、金融機(jī)構(gòu)、公眾機(jī)構(gòu)、政治家以及其它的促進(jìn)增長(zhǎng)組織組成的“動(dòng)力集團(tuán)”推動(dòng)“發(fā)展機(jī)器”來(lái)實(shí)現(xiàn)城市資產(chǎn)的交換價(jià)值，獲取資產(chǎn)的最大化收益或者財(cái)富。城中村改造的強(qiáng)烈呼聲則正是反映了這一發(fā)展要求。城中村改造客觀上為我們展示了一個(gè)多元社會(huì)[5] （P12） 時(shí)代條件下的多元利益沖突的微觀場(chǎng)景。從這個(gè)意義上來(lái)看，城中村改造實(shí)際上更要求城市政府找準(zhǔn)自己的定位，根據(jù)本地方或本區(qū)域內(nèi)的利益格局來(lái)確定自己的介入方式和程度，充分尊重改造中多元主體利益，構(gòu)建好利益相關(guān)者的利益協(xié)調(diào)渠道。

（三）政府是多元利益主體、利益訴求的仲裁者

在城中村改造中，參與改造的開(kāi)發(fā)商、村集體和村民均應(yīng)當(dāng)是受益主體，政府則應(yīng)是城中村改造中公平、公正和效率的維護(hù)者、監(jiān)管者和仲裁者。政府作為權(quán)力機(jī)構(gòu)，其行為可分為兩種：純粹的分利行為和生產(chǎn)性的分利行為。前者是指在創(chuàng)利未增加的情況下，政府分利的增加來(lái)自個(gè)人利益的減少，這必然是一種近乎掠奪性的侵權(quán)行為；后者是指政府作為市場(chǎng)秩序的一個(gè)內(nèi)在參與者，在推動(dòng)創(chuàng)利增加的同時(shí)，其利益也隨之增加。因此，創(chuàng)利是分利的前提，創(chuàng)利者的尋利行為是基礎(chǔ)性的和第一位的。然而，在城中村改造中，個(gè)別城市政府往往會(huì)因?yàn)樽约簽槠髽I(yè)創(chuàng)造了贏利機(jī)會(huì)，而要求從中分一杯羹，從而損害了自己作為中立第三方的身份，政府既是裁判員，又充當(dāng)了運(yùn)動(dòng)員，影響了原利益主體之間的利益分割。城中村改造中的利益分配需要得到村民的配合和支持。因此，城市政府應(yīng)積極地承擔(dān)起弱勢(shì)群體代言人的角色。正如有學(xué)者所言，“因?yàn)檫€需要政府從取向到評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的全面轉(zhuǎn)變。也就是說(shuō)，對(duì)政府和官員的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)當(dāng)僅僅看經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的多少，同時(shí)要看人民生活上是否得到了改善，社會(huì)與公平的秩序情況如何，社會(huì)治安狀況如何。這要重視社會(huì)政策的獨(dú)立指向作用。且這種獨(dú)立指向就是社會(huì)公平、秩序和社會(huì)安全穩(wěn)定”。[6] （P12） 在城中村改造中，城市政府要妥善處理好補(bǔ)償?shù)墓叫詥?wèn)題，即對(duì)于各村民的利益同等地予以照顧，而不能厚此薄彼，關(guān)鍵是要開(kāi)辟一個(gè)利益表達(dá)渠道，建立起相應(yīng)的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，這是確保城中村和諧改造的重要環(huán)節(jié)。而開(kāi)發(fā)商作為市場(chǎng)主體力量，其尋利行為是一種生產(chǎn)和創(chuàng)新行為。政府的城中村改造計(jì)劃為開(kāi)發(fā)商創(chuàng)造了這種利潤(rùn)空間。同樣，如果沒(méi)有開(kāi)發(fā)商的創(chuàng)利行為，政府就無(wú)利可分。因此，在城中村改造中政府也不能一味地偏向村民，和諧社會(huì)不能只考慮村民的利益，而是要讓各種利益主體都有其利益表達(dá)的渠道和途徑，讓各種利益都能得到妥善的統(tǒng)籌兼顧。同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督，只有政府管理者的行為真正受到了社會(huì)的監(jiān)督和法律的約束，其各種不規(guī)范行為才能受到有效制約，政府與個(gè)人、政府與市場(chǎng)才能建立起協(xié)調(diào)而有序的關(guān)系，形成相互合作和相互促進(jìn)的局面。

五、結(jié)論

當(dāng)代中國(guó)已進(jìn)入一個(gè)利益多元化的時(shí)代，各種利益矛盾沖突愈發(fā)突顯，需要政府出面來(lái)化解。本文研究的城市化進(jìn)程下的城中村改造中的利益協(xié)調(diào)角色定位，對(duì)當(dāng)代中國(guó)政府如何應(yīng)對(duì)協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)多元利益沖突也不無(wú)啟發(fā)。首先，當(dāng)代政府應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)當(dāng)前急劇轉(zhuǎn)型期的社會(huì)生態(tài)，適時(shí)更新施政理念，加強(qiáng)與社會(huì)多元利益主體的良性互動(dòng)與合作。其次，在事關(guān)社會(huì)公共利益的多元利益糾葛紛爭(zhēng)中，政府應(yīng)主動(dòng)承擔(dān)起歷史責(zé)任，積極擔(dān)當(dāng)起政府的主導(dǎo)角色，協(xié)調(diào)建構(gòu)好政府、市場(chǎng)和民眾多元利益關(guān)系。市場(chǎng)和政府作為解決人類事務(wù)的制度安排，各有其優(yōu)劣?！笆袌?chǎng)制度在私益物品的供給上是高效率的，但在公益物品的供給方面卻存在局限”。[7] （P306） 而政府的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)在于，它“能夠確定和實(shí)行所有權(quán)，費(fèi)用低于自愿團(tuán)體的費(fèi)用；并且隨著市場(chǎng)的擴(kuò)大，這些收益會(huì)更為顯著”。[8] （P8） 最后，政府必須充分發(fā)揮政府政策工具的調(diào)節(jié)作用，當(dāng)好社會(huì)利益沖突的協(xié)調(diào)者，確保各利益主體的利益關(guān)系平衡?！霸诂F(xiàn)代民主多元的社會(huì)狀態(tài)下，任何一項(xiàng)公共政策都是一系列復(fù)合性政策的產(chǎn)物，即由代表不同利益要求、不同價(jià)值偏好的決策參與者通過(guò)反復(fù)的競(jìng)爭(zhēng)、協(xié)商與合作的互動(dòng)過(guò)程而最終達(dá)成的共識(shí)”。[9] （P65）

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城中村改造實(shí)施辦法范文第4篇

貫徹市委、市政府關(guān)于加快建立“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”長(zhǎng)效機(jī)制，形成我市城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的決策要求，繼續(xù)解放思想，著力改革城鄉(xiāng)二元土地管理結(jié)構(gòu)，逐步建立健全城市和農(nóng)村一體化土地市場(chǎng)，構(gòu)建符合“首善之區(qū)”目標(biāo)要求、與我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的土地管理新局面。

二、基本原則

按照城鄉(xiāng)土地管理一體化的理念，完善土地利用總體規(guī)劃編制，合理確定農(nóng)用地、生態(tài)用地和建設(shè)用地的規(guī)模和邊界，實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展、保護(hù)資源、保持生態(tài)的和諧統(tǒng)一。按照加快建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系的要求，合理布局城鄉(xiāng)建設(shè)用地，優(yōu)化國(guó)土開(kāi)發(fā)格局，堅(jiān)持節(jié)約集約用地、努力提高土地產(chǎn)出率，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。堅(jiān)持立足我市實(shí)際，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)耕地資源和基本農(nóng)田，深化征地制度改革，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。按照依法、自愿、有償和“三個(gè)不得”(不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益)的原則，推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。

三、目標(biāo)任務(wù)

通過(guò)多部門(mén)的協(xié)同運(yùn)作、齊抓共管，努力構(gòu)建“統(tǒng)籌安排、規(guī)劃科學(xué)、權(quán)屬清晰、流轉(zhuǎn)活躍、使用規(guī)范、集約高效”的農(nóng)村土地市場(chǎng)，建立適應(yīng)*經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的農(nóng)村土地管理新機(jī)制。

(一)完善各級(jí)土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和建設(shè)宜居城市的“首善之區(qū)”的城市發(fā)展目標(biāo)和“東進(jìn)、西聯(lián)、南拓、北優(yōu)、中調(diào)”的城市發(fā)展戰(zhàn)略，與主體功能區(qū)規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃充分協(xié)調(diào)，針對(duì)我市土地利用圈層結(jié)構(gòu)及組團(tuán)式空間結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，按照“生態(tài)優(yōu)先、城鄉(xiāng)一體、節(jié)約用地、適度規(guī)?！钡囊?，編制完善市、區(qū)(縣級(jí)市)、鎮(zhèn)三級(jí)土地利用總體規(guī)劃。

(二)規(guī)范農(nóng)村土地登記。在我市完成集體土地登記(經(jīng)濟(jì)聯(lián)社一級(jí))覆蓋率96．2％的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)集體土地登記發(fā)證的細(xì)化分解工作，利用第二次土地調(diào)查成果，到2010年底基本完成我市集體土地所有權(quán)登記發(fā)證(經(jīng)濟(jì)合作社一級(jí))工作。

(三)加強(qiáng)農(nóng)村集體建設(shè)用地管理，盤(pán)活閑置宅基地、低效用地等存量集體建設(shè)用地，提高集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平。規(guī)范、促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，逐步建立城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則。出臺(tái)規(guī)范集體建設(shè)用地的管理政策，從申請(qǐng)、審批、流轉(zhuǎn)、監(jiān)督等方面進(jìn)行規(guī)范。

(四)依法有序地逐步開(kāi)放農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。2012年，全市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)率達(dá)到50％以上，其中流轉(zhuǎn)期限在3年以上的流轉(zhuǎn)率達(dá)到25％以上。

(五)建立適應(yīng)我市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的征地保障新機(jī)制。規(guī)范征地權(quán)行使，繼續(xù)完善征地補(bǔ)償辦法和標(biāo)準(zhǔn)，制訂征地區(qū)片綜合地價(jià)、青苗和地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)留用地管理辦法，貫徹落實(shí)《*市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》，切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民權(quán)益，保障其長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。

(六)建立耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)行耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制管理，加強(qiáng)違法用地查處，建立耕地保護(hù)利益激勵(lì)制度。

四、具體措施

(一)理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，加快推進(jìn)集體土地權(quán)屬登記。

1．建立健全農(nóng)村土地登記政策法規(guī)。嚴(yán)格執(zhí)行《*市農(nóng)村房地產(chǎn)登記規(guī)定》、《(*市農(nóng)村房地產(chǎn)登記規(guī)定)實(shí)施細(xì)則》、《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地登記準(zhǔn)備工作的通知》、《*市農(nóng)村土地登記發(fā)證工作方案》、《*市城鄉(xiāng)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)》等文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要，不斷完善、更新農(nóng)村土地登記制度，確保制度執(zhí)行到位。

2規(guī)范土地登記程序。選定基礎(chǔ)條件較好的2個(gè)區(qū)作為農(nóng)村土地登記試點(diǎn)，在試點(diǎn)過(guò)程中解決集體土地所有權(quán)主體確定、土地登記經(jīng)費(fèi)、地籍信息化管理等問(wèn)題，形成一套由土地登記申請(qǐng)一地籍調(diào)查一權(quán)屬審核一公告和注冊(cè)登記一頒發(fā)土地證書(shū)5個(gè)環(huán)節(jié)組成的管理運(yùn)作模式。運(yùn)作成熟后，在全市推廣。

3．建立全市統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地登記發(fā)證系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫(kù)。通過(guò)農(nóng)村集體土地登記發(fā)證系統(tǒng)生成審批表、公告以及宗地圖、宗地面積表、宗地界址點(diǎn)和土地登記卡、土地歸戶卡等相關(guān)文件，確保集體土地登記資料的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和統(tǒng)一化。

4．加強(qiáng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處。對(duì)有權(quán)屬爭(zhēng)議的土地，利用農(nóng)村登記發(fā)證系統(tǒng)，實(shí)行備案登記，并建立權(quán)屬爭(zhēng)議臺(tái)帳，移交各級(jí)調(diào)處機(jī)構(gòu)。通過(guò)加強(qiáng)土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處，加快推進(jìn)集體土地所有權(quán)登記發(fā)證。

(二)完善鎮(zhèn)村規(guī)劃和鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)合理布局。

1．按照城市化發(fā)展指引政策和建立宜居城市的要求，優(yōu)化土地利用布局和主體功能區(qū)土地規(guī)劃。充分發(fā)揮規(guī)劃的導(dǎo)向作用，促進(jìn)全市的土地利用圈層結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)布局的進(jìn)一步完善。因地制宜地合理確定生態(tài)保護(hù)用地和建設(shè)用地的邊界，做到集體建設(shè)用地、耕地、農(nóng)田保護(hù)區(qū)布局合理，實(shí)現(xiàn)保障發(fā)展、保護(hù)資源、保持生態(tài)、和諧統(tǒng)一。

2．按照“結(jié)構(gòu)升級(jí)、集聚發(fā)展、節(jié)約高效”的原則，推動(dòng)鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。合理確定農(nóng)民集中居住區(qū)的布局、規(guī)模。引導(dǎo)分散農(nóng)村居民點(diǎn)的適度集中歸并，集約節(jié)約用地。

(三)繼續(xù)做好耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)，維護(hù)農(nóng)民根本利益。

1．對(duì)耕地保護(hù)實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和責(zé)任追究制管理。對(duì)區(qū)(縣級(jí)市)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部保護(hù)耕地的情況進(jìn)行考核，并通過(guò)簽訂責(zé)任書(shū)將控制和查處“兩違”(違法用地、違法建設(shè))的責(zé)任納入到鎮(zhèn)(街)和相關(guān)職能部門(mén)的政績(jī)考核和經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)考核范圍內(nèi)。嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于建立土地執(zhí)法共同責(zé)任機(jī)制的意見(jiàn)》(穗辦〔2009〕1號(hào))，按照屬地管理的原則，落實(shí)地方黨委、政府及其派出機(jī)構(gòu)、相關(guān)職能部門(mén)和單位及其工作人員在土地執(zhí)法工作中的共同責(zé)任，對(duì)存在違法違規(guī)用地查處不力、驗(yàn)收不過(guò)關(guān)、失職瀆職等行為的，依法依紀(jì)追究責(zé)任。

2．嚴(yán)格土地執(zhí)法監(jiān)察，早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處、早報(bào)告。完善國(guó)土資源執(zhí)法體制，充實(shí)市、區(qū)兩級(jí)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍編制和經(jīng)費(fèi)，加快建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制。建立我市的土地執(zhí)法監(jiān)督檢查和聯(lián)席會(huì)議制度，構(gòu)建以市紀(jì)檢監(jiān)察、國(guó)土房管、規(guī)劃、城管、建設(shè)、公安、發(fā)展改革、工商、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、供水、供電、供氣等部門(mén)，以及各區(qū)(縣級(jí)市)黨委、政府為主體的土地執(zhí)法共同責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。建立市域范圍的土地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，利用衛(wèi)星遙感影像、航空拍攝照片等信息手段加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查。

3．開(kāi)辟耕地開(kāi)發(fā)補(bǔ)充新途徑，確保耕地占補(bǔ)平衡。加強(qiáng)耕地保護(hù)特別是基本農(nóng)田保護(hù)工作，加大農(nóng)用地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾力度，在做好調(diào)查統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)25度以下宜農(nóng)坡地的開(kāi)發(fā)整理工作。加強(qiáng)與省內(nèi)相關(guān)城市協(xié)作，多種形式開(kāi)展易地補(bǔ)充開(kāi)發(fā)耕地工作。

4．建立耕地保護(hù)利益激勵(lì)制度。建立健全基本農(nóng)田保護(hù)補(bǔ)償制度，按每年每畝200元補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，按照人均財(cái)力水平分類確定市、區(qū)(縣級(jí)市)負(fù)擔(dān)比例。堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的方針，通過(guò)財(cái)政、金融、稅收、社會(huì)保障、勞動(dòng)就業(yè)等政策支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展，積極落實(shí)國(guó)家現(xiàn)有有關(guān)稅收政策，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，從根源上杜絕違法用地。

(四)促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民收入。

1．鼓勵(lì)農(nóng)戶進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)農(nóng)戶發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實(shí)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)。流轉(zhuǎn)期限3年以上，且單體連片經(jīng)營(yíng)規(guī)模面積北部山區(qū)40畝以上的，其他地區(qū)50畝以上的，市、區(qū)(縣級(jí)市)財(cái)政各給予農(nóng)戶每年每畝一定數(shù)額的補(bǔ)助，對(duì)幫助農(nóng)戶成功流轉(zhuǎn)土地的村集體經(jīng)濟(jì)組織給予適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。具體由市農(nóng)業(yè)局牽頭制訂實(shí)施細(xì)則。

2．支持經(jīng)營(yíng)主體開(kāi)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。一是對(duì)以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股所組建的農(nóng)民專業(yè)合作社，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股(或出資)面積50畝以上、并經(jīng)工商部門(mén)注冊(cè)登記、章程和各項(xiàng)制度齊全、運(yùn)作規(guī)范、分配機(jī)制合理的，市農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)聯(lián)合市、區(qū)(縣級(jí)市)財(cái)政主管部門(mén)研究，給予每家一定金額的一次性補(bǔ)助。區(qū)(縣級(jí)市)和鎮(zhèn)(街)也應(yīng)給予一定的補(bǔ)助，具體由市農(nóng)業(yè)局牽頭制訂實(shí)施細(xì)則；二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限3年以上，農(nóng)田連片經(jīng)營(yíng)面積50畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，按照《關(guān)于規(guī)范*市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)配套設(shè)施用地管理的意見(jiàn)》(穗國(guó)房字〔2009〕156號(hào))規(guī)定，允許使用適當(dāng)比例土地作為配套設(shè)施用地。

3．加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的組織指導(dǎo)和管理。一是加強(qiáng)合同管理。流轉(zhuǎn)期限在1年以上的應(yīng)簽訂承包流轉(zhuǎn)合同，并報(bào)發(fā)包方和鎮(zhèn)(街)農(nóng)村土地承包管理部門(mén)備案，區(qū)(縣級(jí)市)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)參照市農(nóng)業(yè)局制定的《*市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同》(示范文本)統(tǒng)一執(zhí)行。二是區(qū)(縣級(jí)市)和鎮(zhèn)(街)農(nóng)業(yè)行政主管部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地承包管理工作的力量，協(xié)助本區(qū)域農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)戶委托流轉(zhuǎn)的土地根據(jù)相關(guān)條件設(shè)置經(jīng)營(yíng)主體準(zhǔn)入條件，并對(duì)經(jīng)營(yíng)主體的資信情況、經(jīng)營(yíng)能力、項(xiàng)目的可行性等進(jìn)行審查，努力使引入的經(jīng)營(yíng)主體和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目有較高經(jīng)營(yíng)水平和檔次。指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同簽訂、建立流轉(zhuǎn)臺(tái)帳和檔案、調(diào)解流轉(zhuǎn)矛盾糾紛。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)和服務(wù)工作。在集中流轉(zhuǎn)、連片開(kāi)發(fā)過(guò)程中，對(duì)個(gè)別不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，要出面協(xié)調(diào)，在承包方自愿的基礎(chǔ)上，可以采用本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)其他承包方的承包土地或集體經(jīng)濟(jì)組織的機(jī)動(dòng)地與其互換等措施，保證土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

(五)挖掘農(nóng)村集體土地潛力，規(guī)范集體建設(shè)用地管理。

1．盤(pán)活閑置宅基地，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。開(kāi)展全市宅基地利用現(xiàn)狀的清查摸底，建立宅基地退出機(jī)制，堅(jiān)持可耕種土地不減、農(nóng)民自愿的原則，實(shí)現(xiàn)合理布局、集約節(jié)約用地，建設(shè)具有特色、功能分區(qū)合理的新型農(nóng)民集中居住區(qū)。鼓勵(lì)農(nóng)民以宅基地(村莊建設(shè)用地)按一定標(biāo)準(zhǔn)置換集居區(qū)住宅。將農(nóng)民原有布局分散、數(shù)量龐大、使用效率低下及閑置宅基地集中整理，復(fù)耕還田，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡以及土地的集約節(jié)約利用。對(duì)規(guī)劃用于集居區(qū)外的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性用地，通過(guò)招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式出讓，出讓收益安排用于鎮(zhèn)村的集居區(qū)飲水、道路、環(huán)境、衛(wèi)生、教育以及文化等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)改善農(nóng)民生活條件和居住環(huán)境。

2．發(fā)展生態(tài)旅游農(nóng)業(yè)的新模式，提高農(nóng)用地綜合利用效益。在不破壞土地耕作層的前提下，充分利用農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，整合周邊生態(tài)資源，因地制宜發(fā)展旅游業(yè)等輔助產(chǎn)業(yè)，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)互動(dòng)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展模式，激活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入。

3．促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地合法流轉(zhuǎn)，規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地管理。抓緊出臺(tái)《*市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，規(guī)范、促進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目用地定額標(biāo)準(zhǔn)，允許采取土地使用權(quán)作價(jià)入股、土地租賃、合資合作等多種方式依法流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地使用權(quán)，在充分體現(xiàn)村民意愿的基礎(chǔ)上，明確流轉(zhuǎn)的條件、范圍，實(shí)行公開(kāi)、公平、公正的流轉(zhuǎn)。完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)配套政策。市財(cái)政局牽頭會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究制訂流轉(zhuǎn)涉及的政府非稅收入的征收管理規(guī)范性文件。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為土地所有者所取得的土地流轉(zhuǎn)收益，納入農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一管理，優(yōu)先用于本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障支出。具體實(shí)施辦法由市勞動(dòng)保障局牽頭會(huì)同有關(guān)部門(mén)制訂。強(qiáng)化用地全程監(jiān)管，通過(guò)發(fā)展改革委、建設(shè)、規(guī)劃、國(guó)土、勞動(dòng)保障等多部門(mén)以及各區(qū)(縣級(jí)市)政府的聯(lián)動(dòng)，將用地開(kāi)發(fā)建設(shè)每個(gè)環(huán)節(jié)跟蹤管理到位。逾期不建設(shè)或其他行為導(dǎo)致土地閑置的，土地行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正，按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理。

4．推進(jìn)“城中村”和舊村改造。嚴(yán)格執(zhí)行《*市舊城更新和城中村改造總體方案》，堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、村為主體、利益歸村、一村一策”的方針，鼓勵(lì)村集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)統(tǒng)籌拆除或功能置換、等量復(fù)建、適度增加公攤面積的方式推進(jìn)“城中村”和舊村改造。按照改善人居環(huán)境、保護(hù)歷史文化資源和充分照顧改造村民合法利益相結(jié)合的原則，編制“城中村”和舊村改造項(xiàng)目實(shí)施規(guī)劃和方案。按照“修舊如舊、建新如故”的原則，對(duì)歷史文化街區(qū)和特別保護(hù)建(構(gòu))筑物實(shí)行改造。探索集體建設(shè)用地與住房保障相結(jié)合的新方法，在建成區(qū)或城鄉(xiāng)結(jié)合部等居住配套設(shè)施較成熟的區(qū)域，結(jié)合“城中村”和舊村改造，利用農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)民多余住房租賃等措施，增加保障型住房尤其是廉租住房供應(yīng)，確保農(nóng)村低保戶或無(wú)勞動(dòng)能力的殘疾人家庭人均居住面積不低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的平均水平。研究制訂相關(guān)辦法，將“城中村”轉(zhuǎn)制居民納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

(六)加快征地制度改革，建立征地保障新機(jī)制。

1．加強(qiáng)和改進(jìn)留用地管理。抓緊出臺(tái)《*市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地管理辦法(試行)》。按照“集中留地、統(tǒng)籌利用”的原則，統(tǒng)一規(guī)劃留用地集中安置區(qū)，探索由區(qū)(縣級(jí)市)政府牽頭統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)留用地的模式，提高留用地利用效益，增加農(nóng)民土地資產(chǎn)收益。靈活運(yùn)用實(shí)物留地、物業(yè)補(bǔ)償、貨幣補(bǔ)償、參股經(jīng)營(yíng)、等價(jià)置換、指標(biāo)收購(gòu)等多種模式，多渠道保障被征地農(nóng)民長(zhǎng)久生計(jì)。加快解決全市歷史留用地問(wèn)題，統(tǒng)籌集中新增建設(shè)用地指標(biāo)優(yōu)先用于解決歷史問(wèn)題，確保在2012年底前基本解決。根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，引導(dǎo)有序利用經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地。

城中村改造實(shí)施辦法范文第5篇

一、近年來(lái)我市城市規(guī)劃建設(shè)工作的主要經(jīng)驗(yàn)與做法

近年來(lái)，我市圍繞“建設(shè)創(chuàng)新開(kāi)放宜居幸福的現(xiàn)代化新”的目標(biāo)，以城鎮(zhèn)規(guī)劃編制為先導(dǎo)，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為支撐，以著力保障和改善民生為重點(diǎn)，以發(fā)展壯大二三產(chǎn)業(yè)為主線，以制度改革和體制創(chuàng)新為動(dòng)力，全面實(shí)施城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，逐步形成了以中心城市為核心、以四個(gè)副中心城市為骨干、以三條發(fā)展帶為依托、以十三個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)為基點(diǎn)的市域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)，走出了一條資源節(jié)約、經(jīng)濟(jì)高效、環(huán)境友好、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)和諧發(fā)展的道路，先后榮獲了聯(lián)合國(guó)人居獎(jiǎng)、中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)等30多個(gè)世界級(jí)、國(guó)家級(jí)榮譽(yù)稱號(hào)。

一是強(qiáng)化城鎮(zhèn)規(guī)劃編制。先后編制實(shí)施了一系列城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃，提出了“以現(xiàn)代制造業(yè)、現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)和旅游度假業(yè)為主的生態(tài)化宜居城市”的定位。近年來(lái)，重點(diǎn)編制實(shí)施了新一輪《市城市總體規(guī)劃》、《建設(shè)國(guó)際精品城市發(fā)展策略研究》、《城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》、《城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》、《市域城鎮(zhèn)群規(guī)劃》、《城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略研究》等40多項(xiàng)重大規(guī)劃及研究，對(duì)全市城鎮(zhèn)化發(fā)展提出了科學(xué)性、統(tǒng)籌性、超前性的指導(dǎo)意見(jiàn)，提出了“精明的增長(zhǎng)，精當(dāng)?shù)牟季?，精深的文化，精致的環(huán)境，精心的策劃”的城鎮(zhèn)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。完成了全市所有建制鎮(zhèn)、80%村莊的新一輪村鎮(zhèn)規(guī)劃編制及調(diào)整。開(kāi)展了城市綜合交通、公共設(shè)施布局等專項(xiàng)規(guī)劃的編制。同時(shí)，依據(jù)城市總體規(guī)劃對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行了合理調(diào)整，設(shè)立了工業(yè)新區(qū)、榮成石島管理區(qū)，建制鎮(zhèn)由1994年的72個(gè)合并為42個(gè)，拉開(kāi)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新框架。目前，全市城市建成區(qū)面積擴(kuò)大到229平方公里。

二是強(qiáng)化城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。近年來(lái)，我市投資100多億元，連續(xù)實(shí)施了五輪“十大城建重點(diǎn)項(xiàng)目”，完成了公園、幸福公園、悅海公園、世昌大道、環(huán)山路、環(huán)海路、國(guó)際展覽中心、國(guó)際會(huì)議中心、燃?xì)鉄崃Φ瘸墙ㄖ攸c(diǎn)項(xiàng)目。實(shí)施了7輪城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治活動(dòng)，開(kāi)展了違法停車、廣告示范街、亮麗攤點(diǎn)群等20個(gè)專項(xiàng)治理，實(shí)施了14個(gè)小區(qū)、280多萬(wàn)平方米的配套整治，建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房11662戶、85萬(wàn)平方米。創(chuàng)建了等一批風(fēng)景名勝區(qū)。目前，全市城市居民人均城市道路面積25.5平方米，人均公園綠地面積21.4平方米，燃?xì)馄占奥?9.1%，污水處理率84.5%，多項(xiàng)指標(biāo)位居全國(guó)前列。

三是強(qiáng)化村鎮(zhèn)公益設(shè)施建設(shè)。實(shí)施了“百村示范、千村整治”工程，通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)、政策支持、示范帶動(dòng)等措施，層層簽訂責(zé)任狀，完善了村村通油路、通自來(lái)水工程。目前，全市村鎮(zhèn)道路總長(zhǎng)5703公里，硬化率達(dá)78%，村內(nèi)主要道路硬化、亮化均達(dá)到90%的村莊共有1176個(gè)；鎮(zhèn)區(qū)綠化覆蓋面積4716萬(wàn)平米、綠化覆蓋率32%，村內(nèi)已硬化街道綠化率達(dá)到85%以上的村莊共有990個(gè)。村莊設(shè)有醫(yī)療所1157個(gè)，新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋面達(dá)到97%。義務(wù)教育設(shè)施就近集中建設(shè)，共有文教設(shè)施183處、160萬(wàn)平方米。

四是強(qiáng)化體制機(jī)制保障。我市先后制定下發(fā)了《關(guān)于建設(shè)世界精品城市的意見(jiàn)》、《關(guān)于進(jìn)一步加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件，為城市規(guī)劃建設(shè)工作創(chuàng)造了寬松的政策環(huán)境，提供了廣闊的發(fā)展空間。實(shí)行了市政園林、建筑工程的“網(wǎng)上招投標(biāo)”，應(yīng)招標(biāo)工程招標(biāo)率連續(xù)6年保持100%。開(kāi)展了各類工程的質(zhì)量、安全生產(chǎn)、招投標(biāo)專項(xiàng)檢查，全市竣工工程合格率達(dá)到100%，90%的新建住宅達(dá)到建筑節(jié)能65%的標(biāo)準(zhǔn)。公園、國(guó)際展覽中心等3項(xiàng)工程榮獲中國(guó)建筑工程“魯班獎(jiǎng)”。理順了城市規(guī)劃、城管執(zhí)法、供排水、供熱等工作體制和機(jī)制。完成了市政公司、園林處等公用事業(yè)單位的改制。組建了城建項(xiàng)目公司，組織了20多個(gè)城建項(xiàng)目的社會(huì)化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)融資40多億元，促進(jìn)了全市城市規(guī)劃建設(shè)工作又好又快發(fā)展。

二、當(dāng)前我市城市規(guī)劃建設(shè)工作存在的主要問(wèn)題

對(duì)照科學(xué)發(fā)展觀的新要求，對(duì)照改革開(kāi)放的新形勢(shì)，對(duì)照干部群眾的新期待，我市的城市規(guī)劃建設(shè)工作還存在一些差距和不足，在一定程度上影響了貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的成效。主要表現(xiàn)在五個(gè)方面：

一是對(duì)城市“人居”品牌的開(kāi)發(fā)力度不夠。自然環(huán)境是我市最大的比較優(yōu)勢(shì)，在城市競(jìng)爭(zhēng)力評(píng)價(jià)中，我市人居環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力高于和。目前，我市仍停留在“單純地就人居環(huán)境論人居環(huán)境”的階段，對(duì)與之密切相關(guān)的第三產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)力度還不夠，致使我市在青煙威地區(qū)最強(qiáng)的人居環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)力沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的功能和作用。隨著我市工業(yè)新區(qū)的建成，我市第二產(chǎn)業(yè)將得到更快的發(fā)展，因此，應(yīng)從城市整體發(fā)展的戰(zhàn)略高度，充分依托人居環(huán)境優(yōu)勢(shì)，把開(kāi)發(fā)高端旅游業(yè)及配套服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)作為一個(gè)優(yōu)先發(fā)展的目標(biāo)。

二是粗放型用地模式亟待進(jìn)一步改進(jìn)。我市地處于山海之間，特殊的地理位置，使得我市可投入城市建設(shè)的土地資源十分緊缺。目前，市區(qū)適宜城市建設(shè)的土地還不到180平方公里，如果按照近十年來(lái)城市建設(shè)用地10%的年平均增長(zhǎng)速度，不到15年，我市建設(shè)將出現(xiàn)無(wú)地可用的窘境。目前，市區(qū)土地利用仍以粗放型為主，工業(yè)用地平均產(chǎn)出率約為4.72億元／平方公里，僅相當(dāng)于發(fā)達(dá)國(guó)家工業(yè)用地平均產(chǎn)出率的3%，相當(dāng)于上海工業(yè)區(qū)的9.6%，土地資源消耗相當(dāng)嚴(yán)重。因此，必須樹(shù)立土地資源高效利用的觀念，把良好的城市經(jīng)營(yíng)建立在高效率的土地資源配置上，而非狹隘地局限在對(duì)土地的出租和出讓上。當(dāng)前，應(yīng)著力提升項(xiàng)目建設(shè)集約化用地水平，進(jìn)一步優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，努力實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展由外延拓展向內(nèi)涵提升的轉(zhuǎn)變。

三是城市交通設(shè)施急需進(jìn)一步完善。我市三面環(huán)海，中部為山體，特殊的地理環(huán)境給城市交通架構(gòu)帶來(lái)了諸多前提性制約。目前，城市快速路網(wǎng)尚未形成，城市主次干道仍承擔(dān)著過(guò)境交通、組團(tuán)聯(lián)系交通等交通功能，功能的不斷重合降低了主次干道的通行能力；城市道路布局不合理，中心城區(qū)高等級(jí)城市道路比例偏低，低等級(jí)道路比例較高，整體路網(wǎng)的集散作用弱化，局部交通擁堵現(xiàn)象開(kāi)始顯現(xiàn)。目前市區(qū)機(jī)動(dòng)車保有量約14.8萬(wàn)輛，年增長(zhǎng)率為5.7%，隨著機(jī)動(dòng)車數(shù)量的不斷增加，市區(qū)交通擁堵?tīng)顩r將進(jìn)一步加劇。因此，急需啟動(dòng)我市城市快速路網(wǎng)建設(shè)，以有效協(xié)調(diào)并銜接城市快速交通、內(nèi)部交通、過(guò)境交通和軌道交通，形成快速便捷的一體化交通網(wǎng)絡(luò)。

四是城市建設(shè)對(duì)城市文化的挖掘深度不夠。文化是城市的靈魂。近年來(lái)，我市城市建設(shè)的質(zhì)量和檔次明顯提高，但文化藝術(shù)性尚顯不足，缺乏與城市歷史、民俗的必要結(jié)合和聯(lián)系，不能從深度上滿足人們對(duì)文化和智慧的興趣。今后，城市建設(shè)應(yīng)在深度挖掘城市文化上下功夫，要著力提煉、融合并綜合運(yùn)用不同時(shí)代的城市文化內(nèi)涵及特質(zhì)，延續(xù)城市文脈，精心塑造富有人文精神和文化特色的城市形象，不斷提升城市品位。

五是城市人居環(huán)境質(zhì)量有待進(jìn)一步提升。近年來(lái)，我們致力于精品城市和人居福地建設(shè)，取得了明顯成效，但城中村問(wèn)題作為城市快速擴(kuò)張留下的欠賬，一直困擾著城市建設(shè)發(fā)展。目前市區(qū)有81個(gè)城中村，基礎(chǔ)設(shè)施不配套、周邊環(huán)境臟亂差、居民生活不方便，嚴(yán)重制約了城市整體功能提升，影響人居城市形象。加快城中村改造進(jìn)程，成為改善城市形象與品位，提高群眾生活水平和人居環(huán)境質(zhì)量的迫切需要。

二、進(jìn)一步做好城市規(guī)劃建設(shè)工作的對(duì)策及建議

隨著城市現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷加快，我市已進(jìn)入全面提升城市內(nèi)涵、創(chuàng)新發(fā)展能力的新階段。站在新的起點(diǎn)上，如何進(jìn)一步提煉城市特質(zhì)、凸現(xiàn)城市特色與優(yōu)勢(shì)、實(shí)現(xiàn)城市整體功能在更高層次上的躍升，已經(jīng)成為需要深入思考和解決的重大課題。建議我市的城市規(guī)劃建設(shè)工作繼續(xù)以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人為本、統(tǒng)籌兼顧、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，加快建設(shè)設(shè)施完善、生態(tài)文明、環(huán)境優(yōu)美、底蘊(yùn)深厚、特色鮮明的世界精品城市，全力打造創(chuàng)新開(kāi)放宜居幸福的現(xiàn)代化新。

（一）綜合布局城鄉(xiāng)功能，促進(jìn)區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展。一是主動(dòng)接軌、，率先打造并融入膠東半島城市群。以區(qū)域性中心城市為依托，帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展的城市群和都市圈模式，是國(guó)外先進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)。威煙青三市是半島城市群“三核先導(dǎo)”（濟(jì)南、、—）中的兩個(gè)核心，是膠東半島制造業(yè)基地的主體。目前，三個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)協(xié)作能力還不夠強(qiáng)，有產(chǎn)業(yè)趨同化現(xiàn)象，客觀上減弱了的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。要立足“一體兩翼”區(qū)域發(fā)展格局，在半島城市群大框架下，建立與、兩市間資源、功能、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、文教等全方位、多層次、寬領(lǐng)域的交流、合作和接軌機(jī)制。重點(diǎn)加快編制《—接軌發(fā)展規(guī)劃》、《—接軌發(fā)展規(guī)劃》，力爭(zhēng)融入“半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”、“1小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”。通過(guò)主動(dòng)接軌都市圈、都市圈，率先實(shí)現(xiàn)膠東半島區(qū)域一體化，成為都市連綿區(qū)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、合作雙贏，打造中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)極。二是加快建設(shè)組合型城市，形成一體化都市圈。當(dāng)前，的城市發(fā)展重心逐步向南偏移，—文登—榮成組合型城市框架初現(xiàn)，要在“一個(gè)主中心、兩個(gè)副中心、五個(gè)協(xié)作區(qū)、三條發(fā)展帶、十三個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)”的A字型城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)格局下，進(jìn)一步打破行政區(qū)劃界限，把中心城市和榮成、文登、乳山、石島4個(gè)次中心城市（區(qū)）作為一個(gè)整體，注重城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、市域城市群規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、各項(xiàng)專業(yè)規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)，中心城市的老市區(qū)、高區(qū)、經(jīng)區(qū)、工業(yè)新區(qū)要有機(jī)融為一體，特別是工業(yè)新區(qū)，已經(jīng)成為重要節(jié)點(diǎn)，要主動(dòng)加快與中心市區(qū)、與文登市區(qū)的一體化。4個(gè)次中心城市（區(qū)）要主動(dòng)接受中心城市輻射，主動(dòng)相互對(duì)接、融合，實(shí)現(xiàn)“沿海東擴(kuò)、重心南移、有機(jī)銜接，輻射全境”的戰(zhàn)略性擴(kuò)張。在這個(gè)過(guò)程中，要堅(jiān)持積極引導(dǎo)、突出重點(diǎn)、有序發(fā)展的原則，既加快農(nóng)村向城市、農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)變，又要避免城鎮(zhèn)分散布局、低水平重復(fù)建設(shè)，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。要積極培育發(fā)展中心鎮(zhèn)。根據(jù)全市13個(gè)中心鎮(zhèn)的自然資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)以及區(qū)位優(yōu)勢(shì)，分別培育旅游觀光型、工業(yè)主導(dǎo)型、商貿(mào)流通型等產(chǎn)業(yè)特色鮮明、功能完善、具有合理輻射半徑、帶動(dòng)能力較強(qiáng)的小城市。要有序發(fā)展衛(wèi)星鎮(zhèn)。隨著中心城市、次中心城市的快速擴(kuò)張，必須注重對(duì)近郊和的小城鎮(zhèn)加以規(guī)劃控制。選擇距市區(qū)最近的幾個(gè)鎮(zhèn)，作為分散市區(qū)人口和服務(wù)職能的第一層次衛(wèi)星鎮(zhèn)，納入市區(qū)規(guī)劃統(tǒng)一控制范圍；選擇距市區(qū)較遠(yuǎn)的幾個(gè)鎮(zhèn)，作為分散市區(qū)市政、交通、能源等基礎(chǔ)設(shè)施的第二層次衛(wèi)星鎮(zhèn)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃。中心城市要重點(diǎn)編制草廟子、孫家疃、橋頭、崮山、初村、泊于6個(gè)鎮(zhèn)的總體規(guī)劃，做到與市區(qū)同步規(guī)劃、同步協(xié)調(diào)、同步發(fā)展。三是科學(xué)實(shí)施海岸線整理，優(yōu)先構(gòu)筑千公里幸福海岸城鎮(zhèn)群。市海岸線總長(zhǎng)986公里，占省海岸線總長(zhǎng)的1/3、全國(guó)的1/18，分布在孫家疃、崮山、成山、澤庫(kù)、海陽(yáng)所鎮(zhèn)等21個(gè)小城鎮(zhèn)，再加上港、石島港、龍眼港、張家埠港、乳山港等港口，組成了一條十分重要的沿海產(chǎn)業(yè)聚集帶，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)最雄厚、自然資源最豐富的區(qū)域。如果千公里海岸小城鎮(zhèn)的空間結(jié)構(gòu)得到最大的優(yōu)化，就會(huì)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，的區(qū)域發(fā)展將會(huì)進(jìn)一步上規(guī)模、上檔次、上效益。要嚴(yán)格實(shí)施《市海岸帶分區(qū)管制規(guī)劃》，進(jìn)一步明確海岸線21個(gè)小城鎮(zhèn)及其所屬港口的職能分工，保護(hù)性開(kāi)發(fā)沿海旅游資源、水產(chǎn)資源，推進(jìn)海洋產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、環(huán)海旅游、游艇產(chǎn)業(yè)、臨港工業(yè)、港口運(yùn)輸。對(duì)海岸線的整理要科學(xué)論證，嚴(yán)格控制，兼顧發(fā)展與環(huán)境，在盡量不破壞沙灘、礁石的前提下適度填海造陸，自然岸線、生活岸線、工業(yè)岸線要基本保持7：2：1的比例，形成高附加值的土地資源，把千公里幸福海岸建成生態(tài)線、旅游線、風(fēng)景線和產(chǎn)業(yè)帶，使沿海小城鎮(zhèn)群和港口群成為一串光彩奪目明珠。近期要編制《沙灘整治規(guī)劃》、《海水浴場(chǎng)利用規(guī)劃》、《游艇產(chǎn)業(yè)規(guī)劃》，搞好中心城市的金線頂、雙島灣、小石島、朝陽(yáng)港以及文登南海新區(qū)等濱海地帶的規(guī)劃設(shè)計(jì)，分級(jí)分期分批實(shí)施。

（二）加快完善各種交通設(shè)施，構(gòu)建區(qū)域立體交通網(wǎng)絡(luò)。一是構(gòu)筑以空港、海港、城際鐵路、高速公路、快速路為主的一體化區(qū)域交通體系。目前，市具有較好的交通設(shè)施基礎(chǔ)，下一步要重點(diǎn)抓好4個(gè)方面：1.空港。實(shí)施機(jī)場(chǎng)二期改造工程，建成4D級(jí)標(biāo)準(zhǔn)國(guó)際空港，開(kāi)辟至日本及東南亞周末航線，新建和擴(kuò)建環(huán)山快速路—嵩山路—威榮公路—機(jī)場(chǎng)路作為直達(dá)快速路，使市區(qū)至機(jī)場(chǎng)由1小時(shí)左右縮短到30分鐘以內(nèi)。2.海港。為實(shí)現(xiàn)與港、港的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，港口總體定位為省的干線港口，要加快實(shí)施新港三期、四期工程，主要發(fā)展客貨、散貨運(yùn)輸?？瓦\(yùn)方面將開(kāi)辟2條以上直航日本的國(guó)際海運(yùn)航線，增加赴韓國(guó)的航線班次，建設(shè)海運(yùn)客運(yùn)站，新建、擴(kuò)建疏港鐵路、公路。3.城際鐵路。對(duì)桃威鐵路溫泉鎮(zhèn)以南路段裁彎取直、變單線為電氣化復(fù)線，爭(zhēng)取早日建設(shè)“———榮成”城際鐵路，形成市區(qū)與文登、乳山以及的軌道交通快捷聯(lián)系。4.公路路網(wǎng)。新建濰榮高速公路，與全省高速公路網(wǎng)銜接，完善—大水泊—石島、—成山、榮成—文登—濰坊、文登—煙威快速路系統(tǒng)，貫通青煙威沿海城市群內(nèi)部快速走廊。二是構(gòu)筑市區(qū)以快速路和主干道為主的快速交通系統(tǒng)。市區(qū)現(xiàn)已形成“一主（中心城區(qū)）、二副（高區(qū)、經(jīng)區(qū)）”的三中心格局和帶狀組團(tuán)式城市格局，高區(qū)、經(jīng)區(qū)與中心城區(qū)的聯(lián)系主要以世昌大道、文化路、路、海濱路四條城市主干道為主。隨著城市的快速發(fā)展，現(xiàn)有交通網(wǎng)絡(luò)承受的壓力越來(lái)越大，已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形成了一定的制約。根據(jù)城市綜合交通規(guī)劃，未來(lái)我市城市路網(wǎng)將形成“環(huán)狀放射”的布局形態(tài)，近期將重點(diǎn)實(shí)施環(huán)山快速路及連接線工程。環(huán)山快速路沿里口山呈環(huán)狀建設(shè)，共設(shè)13條連接線與城市主要干路相連，規(guī)劃全長(zhǎng)19.7公里；連接線工程主要包括統(tǒng)一路、古寨東路等13條道路延伸工程。整個(gè)項(xiàng)目總投資約53億元。環(huán)山快速路及連接線工程全部實(shí)施后，市區(qū)將形成“一環(huán)四射”的合理交通布局，環(huán)山快速路作為“區(qū)間”快速通道，將進(jìn)一步改善中心城區(qū)、高區(qū)及經(jīng)區(qū)組團(tuán)間的聯(lián)系，方便區(qū)域間交通，避免過(guò)境車輛穿行市區(qū)的問(wèn)題，有效緩解市區(qū)主干路交通壓力。統(tǒng)一路南延等13條連接線道路，可以將市區(qū)部分車輛導(dǎo)入環(huán)山快速路，減緩市區(qū)交通壓力，提高中心城區(qū)交通網(wǎng)絡(luò)集散效能，有效減少交通堵塞。項(xiàng)目的實(shí)施，將對(duì)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到巨大的促進(jìn)作用，以統(tǒng)一路南延及環(huán)山快速路為例，據(jù)測(cè)算（按建設(shè)運(yùn)營(yíng)期18年），其產(chǎn)生的土地增效價(jià)值約為3億元，平均每年直接經(jīng)濟(jì)效益約3681萬(wàn)元。三是構(gòu)筑以大型車站為核心的綜合型交通樞紐體系。目前，市區(qū)火車站、汽車站布局基本合理，要進(jìn)一步開(kāi)展一體化整合，城際鐵路、輕軌交通、普通鐵路、汽車站、火車站、公交站、輕軌站在此交匯，與周邊在建和建成的樂(lè)天國(guó)際都會(huì)、時(shí)代購(gòu)物廣場(chǎng)、圣迪購(gòu)物廣場(chǎng)、安然納米商業(yè)設(shè)施、九龍城購(gòu)物廣場(chǎng)、嘉士客商業(yè)設(shè)施有機(jī)融為一體。要結(jié)合寶泉廣場(chǎng)改造、金線頂區(qū)域改造，分別建設(shè)華聯(lián)、金線頂?shù)容^大型公交樞紐。遠(yuǎn)期結(jié)合城市輕軌的發(fā)展，在路、文化路、世昌大道等預(yù)留用地建設(shè)輕軌樞紐。這些站點(diǎn)樞紐都要發(fā)展成地下、地上空間充分利用、綜合功能充分發(fā)揮的城市亮點(diǎn)。