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土地規(guī)劃用途分類及含義范文第1篇

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地管理；策略

一、我國(guó)農(nóng)村土地管理的現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）土地使用結(jié)構(gòu)單一

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革之后，農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)收入在一定程度上有所減少，有些農(nóng)村為了改變這種經(jīng)濟(jì)落后的現(xiàn)狀，將法律政策以及相應(yīng)的法規(guī)拋到腦后，隨意出讓土地的使用權(quán)限和經(jīng)營(yíng)權(quán)。而且在規(guī)劃土地使用結(jié)構(gòu)時(shí)，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)，只看到眼前的短淺利益，將集體土地的產(chǎn)權(quán)隨意丟棄。有些村的農(nóng)民在不知情的情況下已經(jīng)被轉(zhuǎn)讓了土地的承包權(quán)，導(dǎo)致很多農(nóng)村的優(yōu)質(zhì)耕地資源被用作商業(yè)用途，使得農(nóng)村的土地可持續(xù)利用率大為降低。

（二）土地資源的短缺與浪費(fèi)

我隨我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的開(kāi)展，農(nóng)民隨意搶建以及違建房屋建筑事件經(jīng)常會(huì)發(fā)生。在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，土地資源短缺顯得尤為嚴(yán)重。一些農(nóng)村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)為了顯示個(gè)人能力和政績(jī)，將“圈地”引入農(nóng)村土地管理戰(zhàn)略中，造成資源的極大浪費(fèi)。與此同時(shí)，由于我國(guó)城鎮(zhèn)化速度過(guò)快的不健康發(fā)展，各個(gè)農(nóng)村地區(qū)相互比較經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，爭(zhēng)先恐后建立新的城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化的擴(kuò)張速度達(dá)到前所未有的高度。而一方面又有很多閑置土地被用剩下來(lái)，導(dǎo)致粗獷用地現(xiàn)象突出。耕地面積的缺乏與城鎮(zhèn)用地之間形成了難以解決的矛盾沖突，使很多農(nóng)民的利益都無(wú)法得到應(yīng)有的保障。

二、農(nóng)村土地的集體管理措施

加強(qiáng)集體土地的監(jiān)督管理工作是促進(jìn)新農(nóng)村體制下農(nóng)村土地管理水平的第一步。通過(guò)建立村、縣、鄉(xiāng)三級(jí)的綜合化巡查網(wǎng)絡(luò)，開(kāi)展周期性的土地巡查工作，加強(qiáng)對(duì)違法利用土地的個(gè)人或單位的審判制度，徹底改變?yōu)E用農(nóng)民土地的違法行為。進(jìn)行多渠道、多層次地宣傳保護(hù)土地策略，特別是一些規(guī)劃農(nóng)村土地用地的法律規(guī)章制度。在一些地方性的電視臺(tái)播出相應(yīng)的土地法律條約和土地利用制度，加強(qiáng)宣傳體系，在報(bào)紙廣播中也要定期宣傳國(guó)家對(duì)農(nóng)村土建建設(shè)的規(guī)劃政策和相關(guān)土地調(diào)整信息，借助新聞媒體的動(dòng)態(tài)傳播讓所有農(nóng)民都能合法保護(hù)和使用土地。此外，必須嚴(yán)格制止在農(nóng)村耕地中的挖土挖沙行為，嚴(yán)厲打擊破壞土地的任何違法犯罪行為，對(duì)于構(gòu)成嚴(yán)重刑事責(zé)任的，依法進(jìn)行處理。與此同時(shí)，必須嚴(yán)格遵守農(nóng)村住宅基地的審批制度。一戶農(nóng)村人口只能有一處合法住宅。每個(gè)住宅用地的面積不能超過(guò)150，選用的住宅地址必須要經(jīng)過(guò)相關(guān)的規(guī)劃認(rèn)可。嚴(yán)禁村委會(huì)或者農(nóng)村社團(tuán)隨意更改土地租用協(xié)議或者簽訂一些土地使用條約，改變耕地的合理用途和各種非法占用耕地的行為。

三、城鎮(zhèn)化下的農(nóng)村土地的規(guī)劃管理

在我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐中，對(duì)農(nóng)村土地的規(guī)劃管理顯得尤為重要。這是由于農(nóng)村土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體土地規(guī)劃以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系建設(shè)是關(guān)系到我國(guó)國(guó)土面積、人口統(tǒng)計(jì)以及產(chǎn)業(yè)布局設(shè)置的基礎(chǔ)性項(xiàng)目，對(duì)促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平的發(fā)展和科學(xué)發(fā)展觀的實(shí)施都有重要意義。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地的規(guī)劃管理要注意以下幾個(gè)問(wèn)題。

（一）提高規(guī)劃的科學(xué)性

根據(jù)我國(guó)頒布的土地管理法律法規(guī)以及城鄉(xiāng)總體規(guī)劃法律中，對(duì)于農(nóng)村土地利用的規(guī)劃布局作出了相應(yīng)的闡釋與說(shuō)明。在城鎮(zhèn)和農(nóng)村的編制過(guò)程中，由于兩種規(guī)劃項(xiàng)目存在交叉性，在范圍、時(shí)間、流程以及技術(shù)上都有著差異和共同之處。所以在有效銜接兩者的過(guò)程中還存在著一些遺留問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，對(duì)于土地的總體規(guī)劃布局難以有效滿足各類土地供給的優(yōu)化順序和優(yōu)化需求，難以精確預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)和速度以及城鎮(zhèn)化發(fā)展所需要的土地面積等問(wèn)題。對(duì)土地進(jìn)行頻繁的規(guī)劃設(shè)計(jì)以及盲目增加城鎮(zhèn)土地的占地面積，將不利于土地資源的優(yōu)化配置，對(duì)于農(nóng)村土地的規(guī)劃結(jié)構(gòu)也將帶來(lái)不利的影響。

在土地規(guī)劃的分級(jí)上，國(guó)土的總體規(guī)劃利益要高于城鄉(xiāng)土地規(guī)劃，前者在用地的規(guī)模以及規(guī)劃結(jié)構(gòu)上具有領(lǐng)導(dǎo)作用。因此，在城鎮(zhèn)化體制下，對(duì)于農(nóng)村徒弟的規(guī)劃要符合總體土地規(guī)劃的原則。將土地規(guī)劃的數(shù)據(jù)資料、分類以及人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)做到協(xié)調(diào)一致。

（二）提高農(nóng)村人口參與規(guī)劃的積極性

對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行有效的規(guī)劃管理是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村協(xié)調(diào)穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵，應(yīng)該調(diào)動(dòng)起農(nóng)民參與土地規(guī)劃建設(shè)的熱情和信心，鼓勵(lì)農(nóng)民參與到規(guī)劃管理活動(dòng)中，并將各項(xiàng)工作公開(kāi)化、透明化，提高科學(xué)規(guī)劃性和公眾的信任度。制定相應(yīng)的土地規(guī)劃措施之前必須要將你定的草案做相關(guān)的公告說(shuō)明，采用多種渠道尋求專家以及公眾的合理建議。只有調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與規(guī)劃的積極性，才能保證各項(xiàng)工作的有序有效進(jìn)行。

（三）提高土地管理的權(quán)威性

為了實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村土地規(guī)劃管理的約束性和權(quán)威性，需要建立提要完善的科學(xué)的土地規(guī)劃編制以及約束制度。在進(jìn)行土地總體規(guī)劃之前，必須要經(jīng)過(guò)本機(jī)人大的提審；對(duì)于土地的使用年度計(jì)劃等腰向本級(jí)人民法院作出相關(guān)的計(jì)劃報(bào)告。上級(jí)處理下級(jí)的土地違法使用行為必須要做到強(qiáng)有力的管束。對(duì)于城鎮(zhèn)化土地建設(shè)的具體規(guī)劃應(yīng)該做到全面化和系統(tǒng)化，必須經(jīng)由相關(guān)的法律條例的審批，不能擅自修改土地使用條例；對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)和總體的土地規(guī)劃問(wèn)題，應(yīng)該有村委會(huì)一致同意或者由村民集體會(huì)議商量之后再同意實(shí)施，沒(méi)有經(jīng)過(guò)公開(kāi)討論的政策和措施不能隨意實(shí)施，上級(jí)有關(guān)部門也不能越權(quán)。

四、規(guī)范土地管理的措施

農(nóng)村土地的集約型利用的含義是指對(duì)農(nóng)村土地增加資金投入從而獲得用地的最大報(bào)酬。一般情況下，我們將單位面積上的土地使用資本和需要的勞動(dòng)力來(lái)確定土地的集約化程度。在進(jìn)行農(nóng)村土地的管理時(shí)，我們應(yīng)該處理好徒弟的使用與節(jié)約化問(wèn)題，應(yīng)該堅(jiān)持農(nóng)村土地資源的有效利用準(zhǔn)則，將土地的最大潛力挖掘出來(lái)，以集約和高效為基本原則，使得投入和產(chǎn)出的比例相互協(xié)調(diào)。重視優(yōu)化配置管理是指在城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，對(duì)農(nóng)村和土地資源的不合理使用對(duì)提高土地資源的使用效率是十分不利的。引起這個(gè)問(wèn)題的主要原因是農(nóng)村土地資源的短缺在加上無(wú)法進(jìn)行高效資源利用。要想徹底改變這個(gè)局面，就必須要提高土地資源的優(yōu)化配置，提高投入和產(chǎn)出的效率。農(nóng)村土地的集約型建設(shè)是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的關(guān)鍵，其本質(zhì)是土地資源的可持續(xù)發(fā)展與利用，這也是我國(guó)農(nóng)村土地建設(shè)的根本任務(wù)和準(zhǔn)則。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，在中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的道路下，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理的綜合化策略能夠緊跟時(shí)展的步伐，堅(jiān)決維護(hù)了農(nóng)村人民的集體利益。但是這是一項(xiàng)艱巨而繁重的浩大工程，需要國(guó)家和政府以及農(nóng)民群眾的不懈努力。只有堅(jiān)定不移地堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，在法治社會(huì)下不斷提高自身的土地維權(quán)意識(shí)，才能有效合理地利用農(nóng)村土地資源，加快農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)化建設(shè)，真正帶動(dòng)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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土地規(guī)劃用途分類及含義范文第2篇

關(guān)鍵詞：褐色土地；識(shí)別；再利用；污染物

中圖分類號(hào)：F301.24 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1004-9479.2013.03.020

20世紀(jì)后半葉，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、變化的市場(chǎng)和生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步，導(dǎo)致許多發(fā)達(dá)國(guó)家傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)沒(méi)落和外遷，從而在城市內(nèi)遺留下來(lái)一些不用的或者廢棄的、通常有被污染風(fēng)險(xiǎn)的地塊，人們稱之為“褐色土地”或者“棕地”（Brownfield site）[1-3]。褐色土地再開(kāi)發(fā)可以推動(dòng)城市土地的再生性循環(huán)使用，因此受到許多國(guó)家和地方政府、企業(yè)以及民間非贏利組織的極大關(guān)注。隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的加速，一些城市在“退二進(jìn)三”的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中遺留下褐色地塊，給城市可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)“生態(tài)陰影”[4-6]。如何識(shí)別這些褐色土地，成為城市土地循環(huán)再利用的前提和關(guān)鍵的第一步。

1 褐色土地概念的界定

褐色土地概念的界定是進(jìn)行褐色土地識(shí)別的前提和基礎(chǔ)。國(guó)外對(duì)褐色土地的研究已經(jīng)有幾十年的歷史，不同國(guó)家和區(qū)域?qū)稚恋赜胁煌睦斫夂驼J(rèn)知[7-15]（表1）。英國(guó)是最早將荒廢的工業(yè)地塊描述為褐色土地的國(guó)家，并將褐色土地列為一種相對(duì)于綠地（Greenfield）體系的空間模式[7]。美國(guó)是最早正式界定褐色土地概念的國(guó)家，美國(guó)環(huán)保署（USEPA）和住房與城市發(fā)展部（HUD）定義的褐色土地概念在國(guó)際上接受最為廣泛。

至今，全世界仍沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的褐色土地定義，這個(gè)詞在不同的國(guó)家和制度下有不同的含義。例如，在美國(guó)法律解釋中，污染被強(qiáng)調(diào)為褐色土地的主要成分；而在英國(guó)規(guī)劃文本中，褐色土地可能是一個(gè)先前開(kāi)發(fā)過(guò)的為非農(nóng)利用的土地；在德國(guó)，褐色土地既指城市內(nèi)部的不用的建筑，也指城市內(nèi)部需要再開(kāi)發(fā)和再更新的區(qū)域；而在法國(guó)，褐色土地指先前開(kāi)發(fā)過(guò)的空間，暫時(shí)或者明確廢棄的，需要在未來(lái)重新利用，且可能部分被占用、廢棄或者污染的地塊。從表1分析，國(guó)外褐色土地有以下幾個(gè)共同的特征：①褐色土地是已經(jīng)開(kāi)發(fā)過(guò)的土地；②位于城市地區(qū)；③當(dāng)前被廢棄的；④需要再利用；⑤有被污染或潛在污染的問(wèn)題。

在中國(guó)，對(duì)褐色土地的研究起步較晚，對(duì)褐色土地的概念界定主要停留在特征描述階段，對(duì)于褐色土地識(shí)別還未形成系統(tǒng)的、權(quán)威的識(shí)別體系[16]。在土地規(guī)劃、利用實(shí)踐中，土地再開(kāi)發(fā)活動(dòng)大部分是對(duì)先前開(kāi)發(fā)過(guò)的土地，如工業(yè)區(qū)或者老的居住區(qū)的再利用。由于中國(guó)城市建設(shè)和轉(zhuǎn)型極其快速，不是所有的地塊都在再開(kāi)發(fā)之前真正地被遺棄，而且先前的活動(dòng)如工業(yè)生產(chǎn)可能已經(jīng)引起那些地塊的污染問(wèn)題。因此，國(guó)內(nèi)關(guān)于工業(yè)廢棄場(chǎng)地、污染土地的研究較多[17-22]，關(guān)于褐色土地或棕地的研究處于起步階段[1-3，23]。盡管國(guó)內(nèi)有學(xué)者嘗試定義褐色土地或棕地，但基本是借用歐美國(guó)家，特別是美國(guó)關(guān)于褐色土地的定義。

結(jié)合國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)褐色土地概念的理解，本文將褐色土地定義為：特定時(shí)間期限內(nèi)，位于城市市區(qū)內(nèi)已開(kāi)發(fā)的，被先前的活動(dòng)所廢棄或置換的，可能被污染但又需要再利用的土地。根據(jù)這個(gè)定義，潛在的褐色土地就是現(xiàn)在正使用，未來(lái)將成為褐色土地的地塊。

2 褐色土地的識(shí)別方法

褐色土地的識(shí)別是指根據(jù)預(yù)先定義的褐色土地標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待評(píng)地區(qū)地塊進(jìn)行篩選的過(guò)程，或?qū)⒋u(píng)地塊特征與預(yù)先定義的褐色土地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比較、核實(shí)的過(guò)程。褐色土地的識(shí)別是建立在褐色土地概念內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，對(duì)于褐色土地概念的不同理解，將導(dǎo)致不同的識(shí)別結(jié)果。同時(shí)，識(shí)別褐色土地也是進(jìn)行褐色土地分類和再開(kāi)發(fā)利用的前提，識(shí)別的結(jié)果將對(duì)決策者的管理措施產(chǎn)生重要影響。

在國(guó)外，并沒(méi)有統(tǒng)一的或普遍適用的方法來(lái)識(shí)別褐色土地[24-25]。褐色土地的識(shí)別的一般方法是將待評(píng)地塊和預(yù)先定義的褐色土地特征進(jìn)行比較，全部符合預(yù)先定義的褐色土地特征的地塊，即是褐色土地[26-28]。這種識(shí)別的過(guò)程屬于被動(dòng)識(shí)別過(guò)程，提出識(shí)別的主體可以是政府，也可以是非政府組織和個(gè)人。因此，待評(píng)地塊信息的收集至關(guān)重要，識(shí)別過(guò)程需要信息量也較大，需要收集目前遺棄的老的工業(yè)地塊精確造冊(cè)、污染活動(dòng)的環(huán)境記錄、稅收記錄、再開(kāi)發(fā)登記等信息。這些信息主要來(lái)源于各級(jí)政府和社區(qū)。由于國(guó)外土地屬于個(gè)人所有，個(gè)人擔(dān)心土地被識(shí)別為褐色土地后，影響土地買賣及使用價(jià)值，因此很難從個(gè)人獲得準(zhǔn)確的信息，對(duì)褐色土地識(shí)別造成很大的困難。

也有學(xué)者提出了一些新的技術(shù)方法來(lái)識(shí)別褐色土地，如借助高光譜遙感監(jiān)測(cè)手段和GIS 手段進(jìn)行褐色土地類型識(shí)別[16]。Cheng（2011）基于USEPA褐色土地概念及GIS方法，改進(jìn)Coffin 和 Thomas褐色土地識(shí)別的流程，以深圳福田區(qū)為例，識(shí)別中國(guó)褐色土地[29]。該框架分為四步（表2），即通過(guò)將當(dāng)下可以用來(lái)識(shí)別待評(píng)地塊信息與褐色土地的特征聯(lián)系起來(lái)，而不是依靠查詢精確造冊(cè)信息、注冊(cè)廢棄或者開(kāi)發(fā)應(yīng)用等信息方式來(lái)識(shí)別褐色土地。通過(guò)四個(gè)步驟識(shí)別位于環(huán)境退化區(qū)域地塊，且這一區(qū)域?yàn)楣I(yè)用地、現(xiàn)在是欠稅的或是潛在的廢棄財(cái)產(chǎn)，則可能是褐色土地。這一識(shí)別框架改進(jìn)了國(guó)外識(shí)別褐色土地的做法，通過(guò)識(shí)別中國(guó)待評(píng)地區(qū)內(nèi)環(huán)境責(zé)任和查詢污染費(fèi)和稅收記錄來(lái)識(shí)別褐色土地，比較符合中國(guó)的國(guó)情，但是識(shí)別的工作量較大，且過(guò)度依賴政府的公告信息。

根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備和土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，被先前的活動(dòng)所廢棄或置換的，但又需要再利用的土地，將在當(dāng)?shù)卣膰?guó)土資源管理部門進(jìn)行儲(chǔ)備，最終以招標(biāo)拍賣掛牌的形式進(jìn)行土地使用權(quán)拍賣。因此，對(duì)特定時(shí)間期限內(nèi)城市褐色土地的識(shí)別，均可以通過(guò)對(duì)進(jìn)行掛牌的地塊進(jìn)行識(shí)別即可。這既保證了地塊信息的準(zhǔn)確性和完整性，又大大減輕了識(shí)別工作量。本文研究的褐色土地識(shí)別框架和流程，如圖1所示。

褐色土地識(shí)別分為兩個(gè)階段，第一階段為無(wú)污染地塊識(shí)別階段，第二階段為疑似污染地塊的確定階段。通過(guò)識(shí)別的褐色土地類型分為三類，如表3所示。

3 褐色土地識(shí)別實(shí)踐：以福州市為例

根據(jù)褐色土地別框架和流程，本文以2011年為識(shí)別年限，以福建省福州市為例說(shuō)明褐色土地的識(shí)別方法。數(shù)據(jù)來(lái)源于福州市國(guó)土資源局2011年1-12月公開(kāi)出讓國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)的公告，共18份公告，涉及35宗（宗地編號(hào)30與36地塊相同），總面積350.5公頃。

3.1 第一階段識(shí)別

根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展第一次全國(guó)污染源普查的通知》和《第一次全國(guó)污染源普查方案》的相關(guān)規(guī)定，將識(shí)別地塊原土地利用活動(dòng)對(duì)照《重點(diǎn)污染源行業(yè)分類》標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選，選出福州市無(wú)疑似污染地塊25宗，這些地塊原來(lái)土地用途為商服、住宅、公共綠地，規(guī)劃土地用途不變，歸為褐色土地類型Ⅰ，面積為306.6公頃，占所有褐色土地總量的87.5%。將原土地用途為《重點(diǎn)污染源行業(yè)分類》中化工、機(jī)電、木業(yè)、溫泉療養(yǎng)、鐵路、啤酒生產(chǎn)、電子和印刷地塊10宗（表4）選出，這些地塊存在疑似污染，進(jìn)入第二階段識(shí)別。

3.2 第二階段識(shí)別

城市土壤污染和地下水污染相對(duì)于大氣而言比較隱蔽，且在長(zhǎng)期積累過(guò)程中才逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。因此對(duì)疑似地塊的識(shí)別主要關(guān)注生產(chǎn)活動(dòng)可能對(duì)土壤和地下水造成污染的工業(yè)企業(yè)用地、危險(xiǎn)有毒物品倉(cāng)儲(chǔ)地、廢水廢渣容器盛放地等。

3.2.1環(huán)境污染信息收集

地塊環(huán)境污染信息包括：（1）該地塊歷史用途、變遷情況；（2）生產(chǎn)過(guò)程中使用的原材料、生產(chǎn)工藝及其可能產(chǎn)生的污染物排放狀況、排放去向等相關(guān)資料：（3）危險(xiǎn)或有毒物品的貯存；（4）地塊內(nèi)及周邊環(huán)境水文狀況等記錄；（5）環(huán)境事故報(bào)導(dǎo)。收集方式包括網(wǎng)絡(luò)信息收集和相關(guān)人員的采訪。最終福州市疑似污染地塊環(huán)境污染資料收集情況如表5所示。

3.2.2采樣分析

在查詢疑似地塊生產(chǎn)工藝流程的基礎(chǔ)上，通過(guò)合理布點(diǎn)與采樣重點(diǎn)分析地塊內(nèi)已知使用過(guò)的化學(xué)物質(zhì)、有毒有害物質(zhì)、生產(chǎn)工藝過(guò)程中可能的跑冒滴漏行為。樣品采集與分析按照《土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》（HJ/T 166-2004）、《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618-1995）及《土壤元素的近代分析方法》等進(jìn)行，國(guó)家未規(guī)定分析方法，參考?xì)W美等國(guó)家的分析方法確定。評(píng)價(jià)方法采用直接比較法，即將檢測(cè)結(jié)果與所執(zhí)行的相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)直接進(jìn)行比較，以直接地表示濃度是否超標(biāo)。結(jié)果如表6所示。

4 結(jié)論

褐色土地的識(shí)別，是以褐色土地的定義為基礎(chǔ)，通過(guò)第一階段無(wú)污染地塊識(shí)別和第二階段疑似污染地塊的確定，最終將待評(píng)地塊識(shí)別為無(wú)污染地塊、輕微污染且污染物濃度低于標(biāo)準(zhǔn)值和重污染且污染物濃度高于標(biāo)準(zhǔn)值三種類型，為褐色土地的在開(kāi)發(fā)和利用奠定基礎(chǔ)。

至今，全世界沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的褐色土地定義，究其根源，各國(guó)褐色土地概念內(nèi)涵的確定，是為褐色土地識(shí)別和再開(kāi)發(fā)、利用服務(wù)的。因此，國(guó)外褐色土地概念的界定和不同國(guó)家和區(qū)域?qū)稚恋赜胁煌睦斫夂驼J(rèn)知，反映了各國(guó)工業(yè)化過(guò)程對(duì)土地利用的認(rèn)識(shí)。發(fā)達(dá)國(guó)家已先后完成工業(yè)化和城市化的過(guò)程，而我國(guó)正進(jìn)入快速的工業(yè)化和城市化階段，急需建立適合我國(guó)褐色土地識(shí)別的褐色土地概念，為我國(guó)褐色土地的再開(kāi)發(fā)和利用奠定基礎(chǔ)。國(guó)外褐色土地的識(shí)別方法高度依賴政府部門完善信息制度，不符合我國(guó)現(xiàn)有基礎(chǔ)，而Cheng以深圳福田為例，提出了識(shí)別中國(guó)褐色土地的方法，比較符合我國(guó)的國(guó)情，但是識(shí)別的工作量較大，且過(guò)渡依賴政府的公告信息，忽視各利益相關(guān)者的訴求、特別是公眾參與，而且對(duì)具體地塊污染物的識(shí)別相對(duì)模糊，不利于褐色土地的未來(lái)開(kāi)發(fā)和再利用。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)行的土地儲(chǔ)備和土地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，建立起以對(duì)特定時(shí)間期限內(nèi)招標(biāo)拍賣掛牌的地塊進(jìn)行識(shí)別框架和流程，以此來(lái)識(shí)別城市褐色土地，是一個(gè)既符合我國(guó)國(guó)情，又高效的褐色土地識(shí)別方法。

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土地規(guī)劃用途分類及含義范文第3篇

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；以租代征；土地管理法；建設(shè)用地；憲法

中圖分類號(hào)：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494-（2012）01-0119-05

一、“以租代征”：一個(gè)值得認(rèn)真研究的土地流轉(zhuǎn)法律問(wèn)題

目前，很多學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地以“以租代征”的方式流轉(zhuǎn)，嚴(yán)重?cái)_亂了國(guó)家的土地管理秩序，逃避了國(guó)家對(duì)土地利用的監(jiān)管，危害了國(guó)家的土地財(cái)政及耕地安全，應(yīng)該予以嚴(yán)厲打擊，而目前 “以租代征”之所以屢禁不止，說(shuō)明國(guó)家對(duì)“以租代征”懲處力度還不夠，因此，為徹底解決“以租代征”，必須加大打擊力度[1]。

然而，初步的調(diào)查結(jié)果顯示，“以租代征”之所以滋生并在全國(guó)各地迅速蔓延，并非國(guó)家對(duì)“以租代征”行為“懲處不嚴(yán)、打擊不力”，而是沒(méi)有從本源上去查找病因，因而未能 “對(duì)癥下藥”。調(diào)查結(jié)果表明，以租代征”之所以產(chǎn)生并迅速蔓延，根源在于建設(shè)用地的國(guó)家壟斷制度和嚴(yán)格的農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批制度本身存在不合理之處。根據(jù)《土地管理法》第43、44、45條之規(guī)定，除興建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和興建鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)可以使用集體土地以外，所有的建設(shè)用地均需使用國(guó)有土地，而農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地，首先需要省級(jí)政府或國(guó)務(wù)院進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批，然后再辦理土地征收手續(xù)，只有土地征收手續(xù)辦完了，法律意義上的合法國(guó)有土地使用權(quán)才得以產(chǎn)生。由于國(guó)家既要力保18億畝耕地紅線不被突破，又要滿足日益增長(zhǎng)的建設(shè)用地需求，中央政府能夠提供的國(guó)有土地指標(biāo)不僅有限，而且價(jià)格也大大超過(guò)農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)的實(shí)際承受能力。這些有限的國(guó)有土地指標(biāo)被層層分解，等到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)，國(guó)有土地指標(biāo)基本上也就沒(méi)有了，即便有一些指標(biāo)，其價(jià)格也不是個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)所能支付得起的。為求生存和發(fā)展，一些企業(yè)只能鋌而走險(xiǎn)，選擇“以租代征”方式使用土地。

當(dāng)然，根據(jù)《土地管理法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)可以以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義使用集體土地，但是，集體農(nóng)用土地如果轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，同樣要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的土地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，同樣要支付高昂的土地占用費(fèi)。農(nóng)民個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)既耗不起時(shí)間來(lái)等待漫長(zhǎng)的、繁瑣的土地審批，也交不起高昂的土地占用費(fèi)。如果一切都按照現(xiàn)行《土地管理法》的規(guī)定來(lái)舉辦企業(yè)，絕大多數(shù)農(nóng)民通過(guò)舉辦企業(yè)來(lái)發(fā)家致富的夢(mèng)想是根本無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。因此，對(duì)所有的“以租代征”行為一概以違法論處，表面上看似嚴(yán)格執(zhí)法，但實(shí)際上卻等于直接剝奪了一些農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)，從而違反憲法平等原則，實(shí)際上對(duì)這些企業(yè)的所有者造成事實(shí)歧視[2]。所以，本文認(rèn)為，要根治“以租代征”問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在憲法平等原則和權(quán)利保障原則的指引下，修改《土地管理法》，取消國(guó)家建設(shè)用地國(guó)家壟斷制度，在符合國(guó)家總體規(guī)劃的前提下，允許集體土地自由進(jìn)入土地市場(chǎng)，最終建立起以“市場(chǎng)交易為主、國(guó)家強(qiáng)制征收為輔”的建設(shè)用地國(guó)家管理制度，而不應(yīng)當(dāng)對(duì)“以租代征”行為一概以違法論處。

二、“以租代征”的成因分析

(一)現(xiàn)行建設(shè)用地國(guó)家壟斷制度和農(nóng)地轉(zhuǎn)用國(guó)家審批制度不合理

1．農(nóng)村個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)很難以合法方式取得用地指標(biāo)?，F(xiàn)行《土地管理法》第43規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第17條也明確規(guī)定“承包方要維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！睆纳鲜龇l中可以清晰地看出，我國(guó)在土地管理方面實(shí)行的是土地用途的嚴(yán)格管制制度和建設(shè)用地國(guó)家壟斷制度。根據(jù)上述法律規(guī)定，只有為滿足興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設(shè)住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）公共設(shè)施建設(shè)等三種用地需要，才能使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，其他任何形式的將農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的行為均為非法行為。

然而，國(guó)家為了確保耕地總量不降低和保持糧食產(chǎn)量的穩(wěn)定和持續(xù)提高，一直實(shí)行上述嚴(yán)格的土地用途國(guó)家管制制度和建設(shè)用地國(guó)家審批制度，國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)一直是由中央政府分配給省級(jí)地方政府，省級(jí)地方政府再將用地指標(biāo)逐級(jí)分配到市（地）、縣級(jí)地方政府的，市（地）、縣級(jí)政府對(duì)于有限的國(guó)有土地用地指標(biāo)，往往用在能夠體現(xiàn)出本地政府政績(jī)的重點(diǎn)項(xiàng)目和重大項(xiàng)目或交通、醫(yī)院、教育、綠化等公共建設(shè)上，等到了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）基層政府這一級(jí)，幾乎沒(méi)有什么指標(biāo)了。還有一些省份把指標(biāo)全部或大部分直接留在省里，這樣更加劇了指標(biāo)緊張和與基層政府的矛盾。

調(diào)查資料顯示，很多縣級(jí)城市，通過(guò)招商引資，形成了合作意向，但因?yàn)槟貌坏接玫刂笜?biāo)，很多項(xiàng)目無(wú)法落實(shí)，極大影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。以2011年為例，2011年全國(guó)計(jì)劃供地指標(biāo)共670萬(wàn)畝，但31個(gè)省(區(qū)、市)全年用地需求總計(jì)就達(dá)到1616萬(wàn)畝，31個(gè)省(區(qū)、市)普遍反映，供地計(jì)劃只能滿足其三分之一的用地需求，其中有8個(gè)省份今年的用地缺口超過(guò)40萬(wàn)畝，像新疆用地需求預(yù)計(jì)將達(dá)120萬(wàn)畝以上[3]。河南省每年建設(shè)用地約45萬(wàn)畝，但國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)卻只有17.5萬(wàn)畝，合法用地差額為28.5萬(wàn)畝，面對(duì)這28.5萬(wàn)畝國(guó)家合法用地建設(shè)需求，河南省政府只能面臨兩種選擇：一是堅(jiān)決執(zhí)行國(guó)家的建設(shè)用地指標(biāo)政策，不允許任何企業(yè)違法占地；二是默許一些企業(yè)違法用地，滿足用地需要。由于個(gè)體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)在目前的土地管理法制體制下，不可能以合法的方式獲得國(guó)家建設(shè)用地指標(biāo)，要使用集體土地，也在時(shí)間上等不起、耗不起，更交不起價(jià)格不菲的集體土地占用費(fèi)。為求生存和發(fā)展，農(nóng)民只能鋌而走險(xiǎn)，選擇“以租代征”這種違法用地方式。

2.國(guó)有建設(shè)用地審批程序不合理。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第44條之規(guī)定，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地，有權(quán)審批主體是省政府和國(guó)務(wù)院，審批程序是用地單位提出用地申請(qǐng)，而在提出用地申請(qǐng)時(shí)，需要計(jì)劃、規(guī)劃、環(huán)保、消防、地災(zāi)、環(huán)評(píng)、文物保護(hù)等多個(gè)部門的審批手續(xù)，而且，主管部門以有限的人手管理全省，乃至全國(guó)征地審批，其工作量和效率也可想而知。這樣一圈下來(lái)，批塊地時(shí)間需要一年左右，甚至更長(zhǎng)。在現(xiàn)代社會(huì)中，商機(jī)稍縱即逝，如果坐等用地手續(xù)辦完再開(kāi)辦企業(yè)，商機(jī)也許早就過(guò)去了。一些企業(yè)因此只好先和農(nóng)民簽一個(gè)租地合同，干起來(lái)再說(shuō)。調(diào)查資料顯示，某村有100多畝的邊角地，不能種，但地類還是耕地，村里派專人辦手續(xù)，三年沒(méi)辦下來(lái)。種不能種，用不能用，地就是動(dòng)不了[4]。目前，這樣的例子在基層很常見(jiàn)，以致形成了這樣的用地規(guī)則：先占后批，或者說(shuō)“先上車，后買票”，如果國(guó)家發(fā)現(xiàn)了就采取罰款等補(bǔ)救措施，如果國(guó)家發(fā)現(xiàn)不了，就可能一直這樣下去。囿于信息和人力限制，中央政府對(duì)如此眾多的“以租代征”，既不可能隨時(shí)發(fā)現(xiàn)，也不可能隨時(shí)“打擊”，因此，盡管這種國(guó)家土地轉(zhuǎn)用的國(guó)家審批制度的制定目的是為了保有耕地總量和保障糧食產(chǎn)量的逐步提高，但實(shí)踐已經(jīng)證明，這種制度的實(shí)踐效果不理想。

（二）土地資源總體規(guī)劃不合理

目前，土地利用總體規(guī)劃已成為加強(qiáng)宏觀調(diào)控、發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源基礎(chǔ)性作用的重要前提，成為實(shí)行土地用途管制、落實(shí)最嚴(yán)格的土地管理制度的基本手段。然而，很多地方在編制土地規(guī)劃時(shí)，沒(méi)有充分考慮到規(guī)劃期內(nèi)工業(yè)化、城市化的發(fā)展速度，致使農(nóng)用地與建設(shè)用地之間的沖突日益激烈。以河南省為例，2005年全省農(nóng)用地（包括耕地、園地、林地、牧草地和其他農(nóng)用地）面積為1229.00萬(wàn)公頃，占全省土地總面積的74.25%；建設(shè)用地（包括居民點(diǎn)及工礦用地、交通用地和水利設(shè)施用地）面積為215.22萬(wàn)公頃，占全省土地總面積的13.00%，其中農(nóng)村居民點(diǎn)面積為140.43萬(wàn)公頃，占75.76%；未利用地面積211.14萬(wàn)公頃，占全省土地總面積的12.75%，其中荒草地面積81.57萬(wàn)公頃，占未利用地面積的38.63%；灘涂面積31.61萬(wàn)公頃，占14.97%；河流水面24.99萬(wàn)公頃，占11.84%；裸巖石礫地、裸土地等50.77萬(wàn)公頃，占24.05%①。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，河南省建設(shè)用地每年以50萬(wàn)畝的需求持續(xù)增長(zhǎng)，而未在利用的土地中，由于山地、灘涂、水面等不能作為大規(guī)模工業(yè)用地或城市住宅用地來(lái)開(kāi)發(fā)，而嚴(yán)格的農(nóng)地用途管制制度及過(guò)高的農(nóng)用地保有指標(biāo)又嚴(yán)格限制了農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量和規(guī)模，這樣就必然造成很多土地利用問(wèn)題，再加上1997年編制規(guī)劃時(shí)，一些地方政府為了盲目追求基本農(nóng)田保護(hù)率，建設(shè)用地的預(yù)留指標(biāo)過(guò)少，其結(jié)果導(dǎo)致土地資源實(shí)際的合理配置需要與嚴(yán)格的規(guī)劃制度差生了強(qiáng)烈的沖突，最終導(dǎo)致建設(shè)用地供需嚴(yán)重失衡，為“以租代征”提供了必要的生存土壤。

（三）基層政府、用地單位及土地權(quán)利人的利益驅(qū)動(dòng)

從主體上來(lái)看，“以租代征”大致可以分為兩類：一是由政府主導(dǎo)的“以租代征”行為；二是用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的所謂的“以租代征” ②。從本質(zhì)上來(lái)看，政府主導(dǎo)的“以租代征”行為是地方政府不經(jīng)土地權(quán)利人同意，強(qiáng)行租賃農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，然后在沒(méi)有經(jīng)過(guò)土地轉(zhuǎn)用審批的情況下，直接將租用的土地進(jìn)行“招、拍、掛”的違法行為。這類政府組織的“以租代征”行為，與非法征收并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。由于政府組織的“以租代征”行為可以規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，在規(guī)劃計(jì)劃之外無(wú)限擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，同時(shí)也可以逃避本應(yīng)該向國(guó)家繳納的有關(guān)稅費(fèi)，并不履行耕地占補(bǔ)平衡法定義務(wù)，因而，這類“以租代征”可以極大地促進(jìn)地方政府財(cái)政，頗受地方政府青睞，從而構(gòu)成“以租代征”的最主要類型。

對(duì)“以租代征”協(xié)議主體來(lái)講，盡管 “以租代征”是違法的，但對(duì)租地者來(lái)講，不僅租金遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)有土地出讓金，而且還省去了土地轉(zhuǎn)用審批、征收及招、拍、掛等各種繁瑣的手續(xù)，既節(jié)約投資成本，又可以提高生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)效率，投資成本的降低，自然也就意味著企業(yè)利潤(rùn)的增加。而對(duì)土地租賃者來(lái)講，由于土地出租并不減少土地權(quán)利人的實(shí)際損失，相反，土地使用者還可以從土地的束縛中解脫出來(lái)，可以自由地從事其他職業(yè)，從而增加了收入。另外，這種土地流轉(zhuǎn)方式，可以保證土地權(quán)屬不變，農(nóng)民永遠(yuǎn)擁有土地；農(nóng)民年年有收益，生計(jì)有保障，滿足了農(nóng)民“手里有地，心里踏實(shí)”的愿望，有利于農(nóng)民增收，也有利于農(nóng)村穩(wěn)定。因此，盡管用地企業(yè)與土地權(quán)利人在平等、自愿的基礎(chǔ)上形成的 “以租代征”，直接沖擊了政府的土地財(cái)政和政府對(duì)土地用途的監(jiān)管，在理論上是一種地方政府所不能容忍的行為。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，由于某些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員和企業(yè)所有者以及供地農(nóng)民同處于一個(gè)“鄉(xiāng)土的熟人社會(huì)” 里，即便政府官員明明知道這種事情不合法，但受政績(jī)的驅(qū)動(dòng)、持續(xù)博弈以及某些直接可以獲得的現(xiàn)實(shí)灰色收益的實(shí)際影響，基層政府官員在一般情況下也會(huì)“睜一只眼、閉一只眼”。

三、解決“以租代征”的思路和措施

（一）以尊重和保障人權(quán)為理念，重構(gòu)建設(shè)用地國(guó)家管理制度

以上分析可知，“以租代征”現(xiàn)象之所以屢禁不止，根源在于現(xiàn)行土地管理法制體系不合理，而現(xiàn)行土地管理法制體系不合理則源于現(xiàn)行土地管理法制體系中所體現(xiàn)的國(guó)家主義思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念。盡管在我國(guó)特定的歷史條件下，這種以國(guó)家主義立法思維和重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念指導(dǎo)下所形成的《土地管理法》在客觀上對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地資源的保護(hù)，也起到了一定的作用，但是，國(guó)家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念不僅與現(xiàn)行憲法精神和原則相悖，而且已經(jīng)在社會(huì)上造成很多嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。對(duì)于國(guó)家來(lái)講，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和耕地資源的保護(hù)絕對(duì)不可能成為國(guó)家管理的最終目的，因?yàn)閲?guó)家不可能為發(fā)展而發(fā)展、為保護(hù)耕地而保護(hù)耕地，國(guó)家制定土地管理法制體系的最終目的，只能是更加有利于個(gè)人順利地實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利，充分享有個(gè)性自由?，F(xiàn)代法治國(guó)家普遍認(rèn)可的政治文明強(qiáng)調(diào)，政府執(zhí)政合法性的基礎(chǔ)在于政府通過(guò)行使公權(quán)力來(lái)最大限度地保障人民的人格尊嚴(yán)、政治自由和增進(jìn)人民的物質(zhì)利益及社會(huì)福利，從而最終實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展。因此，檢驗(yàn)國(guó)家法制體系及相關(guān)公共政策是否具有合理性，應(yīng)當(dāng)看它是否有利于實(shí)現(xiàn)個(gè)人的人格尊嚴(yán)和公民的個(gè)性發(fā)展，而不僅僅看它是否有利于國(guó)家GDP的發(fā)展速度和總量。當(dāng)然，這并不是說(shuō)GDP的發(fā)展速度并非不重要，而是說(shuō)GDP的發(fā)展質(zhì)量比速度和總量更重要。目前我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實(shí)體，但貧富差距卻在逐漸加大的現(xiàn)實(shí)情況下，國(guó)家GDP的公平享有遠(yuǎn)比GDP的發(fā)展速度和總量在維系社會(huì)和諧方面更重要。因此，從憲法層面上來(lái)看，合憲的土地管理法制體系，應(yīng)當(dāng)以保障權(quán)利，而非管理效率為立法理念。

（二）修改《土地管理法》，允許集體土地自由進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)

盡管很多學(xué)者認(rèn)為，《土地管理法》規(guī)定的建設(shè)用地國(guó)家壟斷制度及農(nóng)地轉(zhuǎn)用的國(guó)家審批制度源于《憲法》規(guī)定的土地所有制城鄉(xiāng)二元化模式[5]。但是，從憲法規(guī)范上來(lái)看，憲法并未規(guī)定集體用地轉(zhuǎn)化為國(guó)有用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家征收，也并未規(guī)定農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地必須經(jīng)過(guò)國(guó)家審批。憲法修正案第20條只是規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以實(shí)行土地征收并給與補(bǔ)償，而從上述憲法規(guī)范的含義來(lái)看，可以當(dāng)然不等于必須，也就是說(shuō)，即便是國(guó)家為了公共利益的需要，也不一定必須征收土地。憲法規(guī)范隱含的意思是，集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)家用地，征收并不是唯一的手段，而只是眾多手段的一種。

既然憲法規(guī)范并沒(méi)有授權(quán)《土地管理法》將征收作為集體土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地的唯一手段，也沒(méi)有授權(quán)將國(guó)家審批作為農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的唯一途徑，集體土地不經(jīng)過(guò)征收和轉(zhuǎn)用審批而直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，實(shí)際上不僅并不違反憲法，反而恰恰是憲法平等原則所許可和支持的。理由很簡(jiǎn)單，集體土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，而這種財(cái)產(chǎn)的主要價(jià)值體現(xiàn)在土地的使用權(quán)上，而非所有權(quán)上，土地使用權(quán)只有自由的流轉(zhuǎn)起來(lái)，才能真正為農(nóng)民帶來(lái)財(cái)富。以河南省為例，如果要讓140.43萬(wàn)公頃農(nóng)村居民點(diǎn)建筑用地流動(dòng)起來(lái)，每畝按照平均10萬(wàn)元價(jià)格計(jì)算的話，僅此一項(xiàng)農(nóng)民即可獲得收益21060.45億元，而目前，由于農(nóng)村建筑用地不能自由進(jìn)入市場(chǎng)，河南省的農(nóng)民就損失了這21060.45億元土地收益。從憲法層面上來(lái)看，限制集體土地自由進(jìn)入市場(chǎng)，是一種對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，這種限制要獲得憲法的許可，正當(dāng)目的并非衡量其是否具有合憲性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，還要看這種限制是否符合比例原則[6]。

當(dāng)然，國(guó)家限制集體土地自由進(jìn)入市場(chǎng)的主要目的是為了保有耕地總量和國(guó)家的糧食安全，但是，國(guó)家征收和土地轉(zhuǎn)用國(guó)家審批并非保有耕地總量和保證國(guó)家糧食安全的唯一的合理選擇。在經(jīng)濟(jì)全球化、一體化的現(xiàn)代社會(huì)，保有18億畝耕地也并非保證國(guó)家糧食安全的唯一途徑。另外，將保有耕地總量和保證國(guó)家的糧食安全的義務(wù)全部交由農(nóng)民來(lái)承擔(dān)，卻不讓農(nóng)民享有相對(duì)應(yīng)的權(quán)利，顯然是一種對(duì)農(nóng)民的不平等對(duì)待。因此，鑒于《土地管理法》規(guī)定的相關(guān)制度既沒(méi)有憲法基礎(chǔ)，又違背社會(huì)公正，應(yīng)當(dāng)考慮進(jìn)行相應(yīng)的修改，許可集體土地自由進(jìn)入土地市場(chǎng)，這樣更加有利于社會(huì)的和諧與國(guó)家持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。

(三)通過(guò)法律完善農(nóng)民的土地權(quán)利

調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)民之所以反對(duì)政府實(shí)行的“以租代征”，而比較喜歡自己與用地單位形成“以租代征”，一個(gè)關(guān)鍵的原因是農(nóng)民的土地權(quán)利不完整，從而沒(méi)有給農(nóng)民提供必要的土地使用安全感。因此，賦予并尊重農(nóng)民的土地權(quán)利，特別是土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利，是解決“以租代征”問(wèn)題的必要措施。目前來(lái)看，以下四種權(quán)利應(yīng)當(dāng)載入土地管理法制體系：一是農(nóng)民抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。土地的價(jià)值不在于所有，而在于使用和流通，但是，目前農(nóng)民僅享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、有限的流轉(zhuǎn)權(quán)和宅基地的使用權(quán)，而不能享有土地的抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉(zhuǎn)權(quán)。二是農(nóng)民對(duì)土地利用和管理的自由參與權(quán)。按照憲法規(guī)定，農(nóng)民應(yīng)當(dāng)和城市居民一樣，享有平等選擇生活方式的權(quán)利，享有以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主要內(nèi)容的勞動(dòng)權(quán)、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，以及通過(guò)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而實(shí)現(xiàn)自我的人格尊嚴(yán)權(quán)。因此，土地利用應(yīng)當(dāng)充分尊重被征地農(nóng)民的意見(jiàn)，至少給他們一個(gè)適當(dāng)?shù)摹⒛軌蜃杂杀磉_(dá)自己意愿的平臺(tái)，從而實(shí)現(xiàn)政府與農(nóng)民在土地利用問(wèn)題上的理性對(duì)話，通過(guò)“理性對(duì)話”形成的土地決策，才可能是比較理性的。三是土地管理、利用的信息知悉權(quán)。現(xiàn)行《土地管理法》盡管列舉了上述信息應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開(kāi)，保證農(nóng)民知悉，但是，上述僅僅是倡導(dǎo)性的，并沒(méi)有規(guī)定相應(yīng)的實(shí)施制度，因而其實(shí)際意義并不是很大。四是私力救濟(jì)權(quán)?，F(xiàn)行土地立法保障農(nóng)民權(quán)利的主要方式有三種：行政保障、司法保障和其他保障。從目前的實(shí)踐來(lái)看，這三種權(quán)利保障方式的實(shí)際效果都不是很理想。因此，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民的法律地位，培育農(nóng)民私力救濟(jì)能力，充分發(fā)揮村民自治的制度性作用，為農(nóng)民私力維權(quán)提供制度空間，而不應(yīng)該事事都由政府來(lái)代替農(nóng)民來(lái)進(jìn)行維權(quán)。

（四）鼓勵(lì)中小企業(yè)和土地權(quán)利人通過(guò)市場(chǎng)交易的方式來(lái)完成建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)

在現(xiàn)實(shí)生活中，假如我們以尊重和保障公民個(gè)人權(quán)利為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)思考當(dāng)前的國(guó)家建設(shè)用地管理制度，就會(huì)發(fā)現(xiàn)除了土地征收或征用之外，現(xiàn)實(shí)生活中的確存在很多手段更有利于實(shí)現(xiàn)公共利益和個(gè)人利益的雙贏。比如，在符合政府規(guī)劃的前提下，政府可以許可、鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織將土地所有權(quán)和使用權(quán)以入股等方式，直接參與規(guī)劃項(xiàng)目的建設(shè)；也可以通過(guò)市場(chǎng)交易的方式直接從農(nóng)民手中購(gòu)買土地使用權(quán)；同樣可以以異地移民安置、土地置換等方式，用宜農(nóng)土地置換建設(shè)用地，等等。事實(shí)上，從2001年起，國(guó)土資源部先后就在全國(guó)12個(gè)?。ㄊ小^(qū)） 的19個(gè)城市啟動(dòng)了征地制度改革試點(diǎn)，一些地方試點(diǎn)性也備受關(guān)注。如，重慶、成都的“地票”交易制度等。重慶、成都地票制度的核心做法是，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民將宅基地交給集體經(jīng)濟(jì)組織復(fù)耕，集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)給該農(nóng)民相應(yīng)的地票。地票可以在土地交易所公開(kāi)交易。開(kāi)發(fā)商要想獲得土地開(kāi)發(fā)權(quán)，必須從土地交易所購(gòu)買所載面積相等的地票。地票制度的核心是讓農(nóng)民的宅基地能夠繞開(kāi)國(guó)家征地制度，直接進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。地票所得收益，85%交給農(nóng)民，15%留給集體經(jīng)濟(jì)組織[7]。當(dāng)然，這種地票制度如果沒(méi)有其他保障失地農(nóng)民權(quán)利的配套措施，也可能出現(xiàn)損害失地農(nóng)民權(quán)利的現(xiàn)象[8]。

這些試點(diǎn)地區(qū)的改革盡管形式有所不同，但基本上都是圍繞“以培育土地市場(chǎng)為基礎(chǔ)，通過(guò)土地市場(chǎng)交易的方式而不是通過(guò)土地征收的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)土地用途的轉(zhuǎn)換。”當(dāng)然，這些土地制度改革的嘗試性探索可能與現(xiàn)行的《土地管理法》等法律法規(guī)在某些方面存在抵觸，但這些抵觸可以通過(guò)法律解釋的方式或以修改法律法規(guī)的方式來(lái)化解。不過(guò)，要在多少年來(lái)行政權(quán)異常強(qiáng)大、公民權(quán)非常薄弱的社會(huì)歷史背景之下進(jìn)行這種深層次的改革，該不該這樣改，以及今后應(yīng)該怎么改等問(wèn)題，還需要在今后的不斷嘗試和探索中逐步解決，如果因?yàn)轭櫦疤?，而不允許探索土地制度改革的話，中國(guó)的土地交易市場(chǎng)可能永遠(yuǎn)都不會(huì)成熟。

注釋：

①此數(shù)據(jù)出自《河南省土地利用整體規(guī)劃（2006年-2020年）》。

②這種土地流轉(zhuǎn)方式其實(shí)應(yīng)該被看做自愿流轉(zhuǎn)比較恰當(dāng)，但由于這種流轉(zhuǎn)方式違反了《土地管理法》，有關(guān)部門在實(shí)踐中一直將其定性為“以租代征”，因此，本文也將其視為“以租代征”。

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A Legal Study of “Lease Instead of Expropriation” Problem in Countryside

YANG Shijian

(Beijing University of Aeronautics and Astronautics Beijing 100083)