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人大及其常委會(huì)的特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)制度（也稱特定問(wèn)題調(diào)查制度）包括各級(jí)人代會(huì)、人大常委會(huì)組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力和程序，特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的組成、權(quán)力和工作程序，對(duì)調(diào)查結(jié)果的處理程序等。

一、全國(guó)人代會(huì)特定問(wèn)題調(diào)查制度的法律規(guī)定

憲法規(guī)定，全國(guó)人代會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。

全國(guó)人大組織法規(guī)定，全國(guó)人代會(huì)可以組織對(duì)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)。調(diào)查委員會(huì)的組織和工作，由全國(guó)人代會(huì)決定。

全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定，全國(guó)人代會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)；主席團(tuán)、3個(gè)以上的代表團(tuán)或者1/10以上的代表聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，由主席團(tuán)提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議決定；調(diào)查委員會(huì)由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成，由主席團(tuán)在代表中提名，提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議通過(guò)；調(diào)查委員會(huì)可以聘請(qǐng)專家參加調(diào)查工作；調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)如實(shí)向它提供必要的材料；提供材料的公民要求調(diào)查委員會(huì)對(duì)材料來(lái)源保密的，調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)予以保密；調(diào)查委員會(huì)在調(diào)查過(guò)程中，可以不公布調(diào)查的情況和材料；調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向全國(guó)人代會(huì)提出調(diào)查報(bào)告；全國(guó)人代會(huì)根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，可以作出相應(yīng)的決議；全國(guó)人代會(huì)可以授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人代會(huì)閉會(huì)期間，聽(tīng)取調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告，并可以作出相應(yīng)的決議，報(bào)全國(guó)人大下次會(huì)議備案。

預(yù)算法規(guī)定,各級(jí)人代會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題組織調(diào)查，有關(guān)的政府、部門、單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況和提供必要的材料。

上述法律明確了全國(guó)人代會(huì)組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力和基本程序，特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力、組成和工作程序以及對(duì)調(diào)查結(jié)果的處理程序。

二、全國(guó)人大常委會(huì)特定問(wèn)題調(diào)查制度的法律規(guī)定

憲法規(guī)定，全國(guó)大常委會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議。調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。

全國(guó)人大組織法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)可以組織對(duì)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)。調(diào)查委員會(huì)的組織和工作，由全國(guó)人大常委會(huì)決定。

全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定，全國(guó)人代會(huì)可以授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人代會(huì)閉會(huì)期間，聽(tīng)取調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告，并可以作出相應(yīng)的決議，報(bào)全國(guó)人大下次會(huì)議備案。

全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則規(guī)定，常委會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，并且根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，作出相應(yīng)的決議。

監(jiān)督法規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)；委員長(zhǎng)會(huì)議可以向本級(jí)人大常委會(huì)提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，提請(qǐng)常委會(huì)審議；1/5以上常委會(huì)組成人員書(shū)面聯(lián)名，可以向本級(jí)人大常委會(huì)提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)審議，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再?zèng)Q定提請(qǐng)常委會(huì)審議；調(diào)查委員會(huì)由主任委員、副主任委員和委員組成，由委員長(zhǎng)會(huì)議在本級(jí)人大常委會(huì)組成人員和本級(jí)人大代表中提名，提請(qǐng)常委會(huì)審議通過(guò)；調(diào)查委員會(huì)可以聘請(qǐng)有關(guān)專家參加調(diào)查工作；與調(diào)查的問(wèn)題有利害關(guān)系的常委會(huì)組成人員和其他人員不得參加調(diào)查委員會(huì)；調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料；提供材料的公民要求對(duì)材料來(lái)源保密的，調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)予以保密；調(diào)查委員會(huì)在調(diào)查過(guò)程中，可以不公布調(diào)查的情況和材料；調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)生它的常委會(huì)提出調(diào)查報(bào)告；常委會(huì)根據(jù)報(bào)告，可以作出相應(yīng)的決議、決定。

預(yù)算法規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題組織調(diào)查，有關(guān)的政府、部門、單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況和提供必要的材料。

1993年，八屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》中規(guī)定，對(duì)執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的特別重大的典型違法案件，常委會(huì)可依法組織特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)。

上述法律明確了全國(guó)人大常委會(huì)組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力和基本程序，特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力、組成和工作程序以及對(duì)調(diào)查結(jié)果的處理程序。

三、縣級(jí)以上地方各級(jí)人代會(huì)特定問(wèn)題調(diào)查制度的法律規(guī)定

地方組織法規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人代會(huì)可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)；主席團(tuán)或者1/10以上代表書(shū)面聯(lián)名，可以向本級(jí)人代會(huì)提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，由主席團(tuán)提請(qǐng)全體會(huì)議決定；調(diào)查委員會(huì)由主任委員、副主任委員和委員組成，由主席團(tuán)在代表中提名，提請(qǐng)全體會(huì)議通過(guò)；調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人代會(huì)提出調(diào)查報(bào)告；人代會(huì)根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，可以作出相應(yīng)的決議；人代會(huì)可以授權(quán)它的常委會(huì)聽(tīng)取調(diào)查委員會(huì)的調(diào)查報(bào)告，常委會(huì)可以作出相應(yīng)的決議，報(bào)人大下次會(huì)議備案。

預(yù)算法規(guī)定，各級(jí)人代會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題組織調(diào)查，有關(guān)的政府、部門、單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況和提供必要的材料。

上述法律明確了縣以上地方各級(jí)人代會(huì)組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力和基本程序，特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力、組成和工作程序以及對(duì)調(diào)查結(jié)果的處理程序。

四、地方各級(jí)人大常委會(huì)特定問(wèn)題調(diào)查制度的法律規(guī)定

地方組織法規(guī)定，主任會(huì)議或者1/5以上的常委會(huì)組成人員書(shū)面聯(lián)名，可以向本級(jí)人大常委會(huì)提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，由全體會(huì)議決定；調(diào)查委員會(huì)由主任委員、副主任委員和委員組成，由主任會(huì)議在常委會(huì)組成人員和其他代表中提名，提請(qǐng)全體會(huì)議通過(guò)；調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)人大常委會(huì)提出調(diào)查報(bào)告；常委會(huì)根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，可以作出相應(yīng)的決議。

監(jiān)督法規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要作出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)；主任會(huì)議可以向本級(jí)人大常委會(huì)提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，提請(qǐng)常委會(huì)審議；1/5以上常委會(huì)組成人員書(shū)面聯(lián)名，可以向本級(jí)人大常委會(huì)提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，由主任會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)審議，或者先交有關(guān)的專門委員會(huì)審議、提出報(bào)告，再?zèng)Q定提請(qǐng)常委會(huì)審議；調(diào)查委員會(huì)由主任委員、副主任委員和委員組成，由主任會(huì)議在本級(jí)人大常委會(huì)組成人員和本級(jí)人大代表中提名，提請(qǐng)常委會(huì)審議通過(guò)；調(diào)查委員會(huì)可以聘請(qǐng)有關(guān)專家參加調(diào)查工作；與調(diào)查的問(wèn)題有利害關(guān)系的常委會(huì)組成人員和其他人員不得參加調(diào)查委員會(huì)；調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查時(shí)，有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織和公民都有義務(wù)向其提供必要的材料；提供材料的公民要求對(duì)材料來(lái)源保密的，調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)予以保密；調(diào)查委員會(huì)在調(diào)查過(guò)程中，可以不公布調(diào)查的情況和材料；調(diào)查委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向產(chǎn)生它的常委會(huì)提出調(diào)查報(bào)告；常委會(huì)根據(jù)報(bào)告，可以作出相應(yīng)的決議、決定。

監(jiān)督法還規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)審議撤職案，可以由主任會(huì)議提議，經(jīng)全體會(huì)議決定，組織調(diào)查委員會(huì)，由以后的常委會(huì)會(huì)議根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，審議決定。

預(yù)算法規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題組織調(diào)查，有關(guān)的政府、部門、單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況和提供必要的材料。

上述法律明確了縣以上地方各級(jí)人大常委會(huì)組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力和基本程序，特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的權(quán)力、組成和工作程序以及對(duì)調(diào)查結(jié)果的處理程序。

五、各級(jí)人大代表在特定問(wèn)題調(diào)查制度中的地位

代表法規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表有權(quán)在本級(jí)人代會(huì)上依法提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)；縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表根據(jù)本級(jí)人代會(huì)或者本級(jí)人大常委會(huì)的決定，參加關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)。

監(jiān)督法規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的主任委員、副主任委員和委員，由委員長(zhǎng)會(huì)議或主任會(huì)議在本級(jí)人大常委會(huì)組成人員和本級(jí)人大代表中提名。

地方組織法規(guī)定，地方人代會(huì)特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的主任委員、副主任委員和委員，由主席團(tuán)在代表中提名。

全國(guó)人大議事規(guī)則規(guī)定，3個(gè)以上的代表團(tuán)或者1/10以上的代表聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)；全國(guó)人代會(huì)特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的主任委員、副主任委員和委員，由主席團(tuán)在代表中提名。

上述法律明確了縣級(jí)以上各級(jí)人大代表對(duì)組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的提議權(quán)和參與權(quán)。

六、值得探討的一個(gè)立法技術(shù)問(wèn)題

從前面引述的法律看，關(guān)于人大及其常委會(huì)的特定問(wèn)題調(diào)查制度，共有憲法、全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則、地方組織法、監(jiān)督法、代表法、預(yù)算法等8部法律有規(guī)定。

人大及其常委會(huì)其他職權(quán)及其程序的法律規(guī)定，也有類似的現(xiàn)象，例如：

質(zhì)詢權(quán)和質(zhì)詢程序總共有憲法、全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則、地方組織法、監(jiān)督法、代表法、預(yù)算法和全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定等9部法律有規(guī)定。

列席制度總共有全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則、地方組織法、監(jiān)督法、代表法、立法法等7部法律有規(guī)定。

表決制度總共有憲法、全國(guó)人大組織法、全國(guó)人大議事規(guī)則、全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則、地方組織法、監(jiān)督法、代表法、選舉法、立法法等9部法律有規(guī)定。

綜觀人大及其常委會(huì)議事程序方面的立法，20年來(lái)確實(shí)取得了很大成績(jī)，越來(lái)越完善。但是，也存在一些不足：

一是由同一立法主體所制定的不同的法律法規(guī)中，重復(fù)規(guī)定相同的內(nèi)容，存在應(yīng)該避免也可以避免的重復(fù)立法現(xiàn)象。

二是本來(lái)應(yīng)該由實(shí)體法規(guī)定實(shí)體權(quán)力和責(zé)任，但有的實(shí)體權(quán)力，實(shí)體法沒(méi)有規(guī)定，卻規(guī)定在程序法中；本來(lái)應(yīng)該由程序法規(guī)定的議事程序、行使實(shí)體權(quán)力的程序，卻有不少規(guī)定在實(shí)體法中；有的法律既規(guī)定實(shí)體權(quán)力和責(zé)任，又規(guī)定行使實(shí)體權(quán)力的程序，既是實(shí)體法又是程序法，即存在實(shí)體法和程序法的界限有時(shí)劃分不明、分工不清的現(xiàn)象。

三是雖然有時(shí)有多部法律規(guī)定同一程序，但這一程序仍不夠完善。

從立法學(xué)的基本原理來(lái)看，國(guó)家機(jī)構(gòu)的任何實(shí)體權(quán)力都首先應(yīng)該在實(shí)體法，例如組織法中規(guī)定；然后，再在程序法，例如議事規(guī)則中規(guī)定行使這一權(quán)力的程序。實(shí)體法即便是必須規(guī)定一些程序，其所規(guī)定的程序應(yīng)該原則一些，或者說(shuō)規(guī)定一些基本原則，而對(duì)程序的詳細(xì)規(guī)定則應(yīng)該由程序法來(lái)規(guī)定，而且應(yīng)該規(guī)定得細(xì)致、嚴(yán)密。這就是實(shí)體法與程序法的分工。

人大及其常委會(huì)議事程序方面的立法存在的應(yīng)該避免的重復(fù)立法，實(shí)體法和程序法的界限有時(shí)劃分不明、分工不清，雖多部法律規(guī)定同一程序但仍不夠完善等問(wèn)題，是有一定歷史原因的。

絕對(duì)地避免重復(fù)立法是不可能的。但是，注意實(shí)體法和程序法的區(qū)別，盡量減少不必要的重復(fù)立法是可以做到的。如果是必不可少的重復(fù)立法，一要注意哪些內(nèi)容應(yīng)規(guī)定在實(shí)體法中，哪些內(nèi)容應(yīng)規(guī)定在程序法中；二要注意特別規(guī)定與一般規(guī)定、新的規(guī)定與舊的規(guī)定、下位法的規(guī)定與上位法的規(guī)定（即特別法與一般法、后法與前法、新法與舊法、下位法與上位法）的協(xié)調(diào)一致。

對(duì)必不可少的重復(fù)立法，必須嚴(yán)格適用立法法的有關(guān)規(guī)定，即同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。

這就意味著，立法時(shí)，后法與前法、特別法與一般法對(duì)同一個(gè)程序作規(guī)定時(shí)，如果前法、一般法的程序都有效，就應(yīng)該全部規(guī)定在后法、特別法中。除非有些程序不再有效，后法、特別法只應(yīng)比前法、一般法增加規(guī)定，不應(yīng)減少規(guī)定，否則，人們不知道減少的規(guī)定是否還有效，引起疑問(wèn)和歧義。

不符合這一原則的重復(fù)立法，會(huì)帶來(lái)兩個(gè)問(wèn)題：

一是，同一個(gè)程序在兩部或多部法律中規(guī)定，如果規(guī)定得都一樣，不會(huì)發(fā)生理解和執(zhí)行上的問(wèn)題，那就僅僅是重復(fù)立法，這還好說(shuō)。如果是有的法律規(guī)定得粗，有的法律規(guī)定得細(xì)，有時(shí)還有不同的規(guī)定，在適用時(shí)，很難保證在程序上不發(fā)生理解的不同、遺漏或錯(cuò)誤。

二是，人大及其常委會(huì)的同一議事程序散見(jiàn)在幾部法律中，有的程序在這部法律中規(guī)定，有的程序在那部法律中規(guī)定；有的在實(shí)體法中規(guī)定，有的在程序法中規(guī)定，有的在實(shí)體法和程序法中都規(guī)定，使從事人大工作的同志很難迅速找到全部規(guī)定，對(duì)人大工作比較生疏的人、新當(dāng)選的人大代表、人大常委會(huì)組成人員就更難找到全部規(guī)定，難以學(xué)習(xí)、掌握和實(shí)施。

監(jiān)督法出臺(tái)之前的法律沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定地方各級(jí)人代會(huì)和人大常委會(huì)的議事程序，實(shí)際的做法是，由地方各級(jí)人大及其常委會(huì)比照全國(guó)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則，在地方性法規(guī)或規(guī)范性文件中規(guī)定，其內(nèi)容與全國(guó)人大及其常委會(huì)的議事程序基本一樣，只是把某些行為主體改變一下，例如把委員長(zhǎng)改為主任，把委員長(zhǎng)會(huì)議改為主任會(huì)議。

各地在制定人大及其常委會(huì)議事規(guī)則的地方性法規(guī)時(shí)，因?yàn)槎际潜日杖珖?guó)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則制定，也遇到類似的問(wèn)題，就是說(shuō)，程序條款是全文照抄全國(guó)人大及其常委會(huì)議事規(guī)則的內(nèi)容，還是只抄錄一部分?，F(xiàn)在，各地的實(shí)際做法很不一樣，有的是全文照抄，有的是只抄錄一部分；有的章節(jié)是全部照抄，有的章節(jié)是抄錄一部分改寫(xiě)一部分；有的條款是全部照抄，有的條款抄錄一部分改寫(xiě)一部分。為什么這樣，立法者從理論上也說(shuō)不明原因。這在一定程度上帶來(lái)各地人大及其常委會(huì)議事制度的不統(tǒng)一。

目前，我國(guó)關(guān)于人民代表大會(huì)制度的法律法規(guī)的數(shù)量已經(jīng)很多，相當(dāng)完善，可以說(shuō)，我國(guó)人民代表大會(huì)制度的法律體系已經(jīng)基本建成，并積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)?，F(xiàn)在，有條件研究一下，如何按照實(shí)體法和程序法的界限和分工對(duì)已有的法律做必要的修改和調(diào)整，特別是認(rèn)真修改和充實(shí)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則，進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度的法律體系，維護(hù)人大及其常委會(huì)議事制度的統(tǒng)一，也便于各級(jí)人大代表、人大常委會(huì)組成人員和人大機(jī)關(guān)工作人員查找、學(xué)習(xí)、掌握和實(shí)際操作。

特定問(wèn)題調(diào)查制度是人大及其常委會(huì)的一種十分重要的監(jiān)督形式。與質(zhì)詢制度相比，它的程序要完善得多。它的法律后果也明確，就是特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)向人代會(huì)或人大常委會(huì)提交調(diào)查報(bào)告，必要時(shí)，由人代會(huì)或人大常委會(huì)就此問(wèn)題做出決議決定。

但是，從全國(guó)范圍來(lái)看，這種監(jiān)督形式使用的并不多。當(dāng)然，這種監(jiān)督形式并不是使用得越多越好，只能是針對(duì)實(shí)際情況，需要使用時(shí)才使用。從已有的案例可以看出，所有的特定問(wèn)題調(diào)查，效果都很好，促進(jìn)了當(dāng)?shù)厝罕娖毡殛P(guān)注的一些焦點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題的解決。

過(guò)去，有關(guān)法律沒(méi)有明確規(guī)定遇到什么問(wèn)題可以組織特定問(wèn)題的調(diào)查，因此，人大代表、人大常委會(huì)組成人員一般都認(rèn)為是發(fā)生了重要的不好的事件，人民群眾的意見(jiàn)很大，才可以就此問(wèn)題組織特定問(wèn)題調(diào)查。如果當(dāng)?shù)貨](méi)有發(fā)生這樣的事件，就沒(méi)必要組織。

預(yù)算法規(guī)定可以就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題組織調(diào)查。監(jiān)督法規(guī)定各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，需要做出決議、決定，但有關(guān)重大事實(shí)不清的，就可以組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)；地方各級(jí)人大常委會(huì)審議撤職案，可以由主任會(huì)議提議，經(jīng)全體會(huì)議決定，組織調(diào)查委員會(huì)。

這樣，遇到什么問(wèn)題可以組織特定問(wèn)題的調(diào)查，比過(guò)去就明確得多了。特定問(wèn)題調(diào)查這種監(jiān)督形式就更容易發(fā)揮其積極作用了。

當(dāng)然，把監(jiān)督法、預(yù)算法的有關(guān)規(guī)定歸入特定問(wèn)題調(diào)查，僅是我們對(duì)法律的理解。由于法律用語(yǔ)不同，對(duì)這種理解，有人提出兩個(gè)疑問(wèn)：

（一）監(jiān)督法所規(guī)定的地方各級(jí)人大常委會(huì)審議撤職案，可以由主任會(huì)議提議，經(jīng)全體會(huì)議決定，組織調(diào)查委員會(huì)，由以后的常委會(huì)會(huì)議根據(jù)調(diào)查委員會(huì)的報(bào)告，審議決定。這是特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)還是另一種調(diào)查委員會(huì)?

（二）預(yù)算法所規(guī)定的縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)就預(yù)算、決算中的重大事項(xiàng)或者特定問(wèn)題組織調(diào)查。這種調(diào)查屬不屬于特定問(wèn)題調(diào)查？

由此可以看出，立法過(guò)程中，不同的法律在規(guī)定同一個(gè)行為時(shí)，不應(yīng)該出現(xiàn)可能引起疑問(wèn)和歧義的不同法律用語(yǔ)。如果有這樣的用語(yǔ)，立法機(jī)關(guān)就應(yīng)該給予明確的解釋。

七、開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

在人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作中，發(fā)揮特定問(wèn)題調(diào)查的作用，需要注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

（一）正確認(rèn)識(shí)特定問(wèn)題調(diào)查在人大及其常委會(huì)監(jiān)督工作中的作用

就像對(duì)質(zhì)詢的看法一樣，一些人把特定問(wèn)題調(diào)查看得過(guò)于嚴(yán)厲，害怕組織特定問(wèn)題調(diào)查會(huì)影響人大同“一府兩院”的關(guān)系；也有人看到全國(guó)人大及其常委會(huì)沒(méi)有組織過(guò)特定問(wèn)題調(diào)查，便認(rèn)為自己也謹(jǐn)慎一點(diǎn)好。所以，盡管有些地方的人代會(huì)、人大常委會(huì)組織過(guò)特定問(wèn)題調(diào)查，但數(shù)量很少。

特定問(wèn)題調(diào)查是我國(guó)人大及其常委會(huì)比較獨(dú)特的一種權(quán)力，是總結(jié)我國(guó)民主革命時(shí)期革命根據(jù)地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為人大及其常委會(huì)創(chuàng)設(shè)的一種監(jiān)督形式。我國(guó)的第一部憲法就規(guī)定了這個(gè)制度。1954年憲法規(guī)定，全國(guó)人代會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，在全國(guó)人代會(huì)閉會(huì)期間全國(guó)人大常委會(huì)認(rèn)為必要的時(shí)候，可以組織對(duì)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)。調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查的時(shí)候，一切有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和公民都有義務(wù)向它提供必要的材料。

應(yīng)該承認(rèn)，全國(guó)人大及其常委會(huì)的特定問(wèn)題調(diào)查在國(guó)內(nèi)外會(huì)產(chǎn)生很大影響，因此，必須非常慎重。有人說(shuō)，全國(guó)人大及其常委會(huì)未組織過(guò)特定問(wèn)題調(diào)查，“可稱為立法權(quán)不作為”、“是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的不作為”。這是錯(cuò)誤的，是對(duì)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的無(wú)知，是對(duì)我國(guó)當(dāng)代政治的無(wú)知。從彭真委員長(zhǎng)到吳邦國(guó)委員長(zhǎng)，我國(guó)歷屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)都反復(fù)強(qiáng)調(diào)過(guò)，有些事情，全國(guó)人大及其常委會(huì)一時(shí)難以做到，地方人大可以先做起來(lái)，積累經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)。

所以，地方人大不應(yīng)完全看著全國(guó)人大：全國(guó)人大做，地方人大再做。人大及其常委會(huì)的職權(quán)，全國(guó)人大需要繼續(xù)深入研究而不便做、未有機(jī)會(huì)做或者條件尚不具備的，地方人大完全可以按照法律的有關(guān)規(guī)定先行實(shí)踐。已有的實(shí)例充分說(shuō)明，特定問(wèn)題調(diào)查在人大及其常委會(huì)監(jiān)督中可以發(fā)揮重要的作用。

監(jiān)督法公布后，各級(jí)人大都有人擔(dān)心，認(rèn)為述職評(píng)議、工作評(píng)議未規(guī)定進(jìn)去，不能開(kāi)展這一工作了，是否會(huì)削弱人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作。實(shí)際上，人大及其常委會(huì)有許多法定監(jiān)督形式，有一些并沒(méi)有很好利用起來(lái)，質(zhì)詢是一個(gè)，特定問(wèn)題調(diào)查也是一個(gè)。如果這些監(jiān)督形式都能很好地利用起來(lái)，充分發(fā)揮這些監(jiān)督形式的作用，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督工作一定會(huì)做得更好，一定會(huì)取得更大成績(jī)。

（二）組織特定問(wèn)題調(diào)查要在同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行

在我國(guó)，所有的國(guó)家機(jī)構(gòu)都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作的，人大及其常委會(huì)也不例外。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，人大及其常委會(huì)的特定問(wèn)題調(diào)查才能取得成效，才能真正解決問(wèn)題，才能把調(diào)查報(bào)告提出的各項(xiàng)措施落到實(shí)處。

有人顧慮，“一府兩院”的重要決策，是在同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下做出的，因此，人大及其常委會(huì)開(kāi)展特定問(wèn)題調(diào)查，是否會(huì)調(diào)查到同級(jí)黨委，影響黨的領(lǐng)導(dǎo)。

人大及其常委會(huì)的特定問(wèn)題調(diào)查同黨的領(lǐng)導(dǎo)是完全一致的，并不矛盾。人大及其常委會(huì)要調(diào)查的特定問(wèn)題，往往是沒(méi)有很好貫徹黨的方針路線政策、沒(méi)有認(rèn)真執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)、沒(méi)有切實(shí)貫徹黨委的有關(guān)決策、不依法辦事、廣大人民群眾反映十分強(qiáng)烈的問(wèn)題。這是在幫助同級(jí)黨委做工作，是促進(jìn)本行政區(qū)域各項(xiàng)工作的和諧發(fā)展，決不應(yīng)該把人大及其常委會(huì)的特定問(wèn)題調(diào)查同黨的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)立起來(lái)。

從前面所舉幾個(gè)案例可以看出，通過(guò)特定問(wèn)題調(diào)查，解決了人民群眾關(guān)心的問(wèn)題，會(huì)提高黨在群眾中的威信，進(jìn)一步加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（三）應(yīng)該在實(shí)踐中繼續(xù)完善人大及其常委會(huì)的特定問(wèn)題調(diào)查制度

這包括兩個(gè)方面，一是要進(jìn)一步完善各級(jí)人代會(huì)、人大常委會(huì)組織特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)的程序和對(duì)調(diào)查結(jié)果的處理程序；二是要完善特定問(wèn)題調(diào)查委員會(huì)本身的組成和工作程序；三是進(jìn)一步明確被調(diào)查對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)。