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中國能源可持續(xù)發(fā)展離不開政府能源管理體制改革和現(xiàn)代監(jiān)管制度的建立與完善。在這方面，中國不僅需要借鑒國外的成功經(jīng)驗，更需要從現(xiàn)實出發(fā)，以提高政府能源管理效能和監(jiān)管能力為目標，通過不斷的體制和機制創(chuàng)新，逐步建立起符合能源可持續(xù)發(fā)展要求的現(xiàn)代管理體制和監(jiān)管制度。

一、中國能源管理體制和監(jiān)管制度存在的主要問題

總的來看，中國現(xiàn)行能源管理體制和監(jiān)管制度是不適應未來能源可持續(xù)發(fā)展的需要的，突出地表現(xiàn)在以下六個方面：

一是綜合協(xié)調(diào)能力不強。主要是不同層次政府之間，以及政府財政、稅收、投資、價格、金融、貿(mào)易、城市建設、交通、國有資產(chǎn)管理等諸多職能部門之間，存在目標和步調(diào)不一致、國家利益和地方利益不一致、眼前利益和長遠利益不一致的“三個不一致”問題。

二是政策執(zhí)行能力不夠。目前政府管理的重點更多地放在前置性審批環(huán)節(jié)，項目的事中、事后監(jiān)督與管理則相對較弱，存在“重審批、輕監(jiān)督”的現(xiàn)象。

三是社會性監(jiān)管不夠?，F(xiàn)行的政府能源管理側重于投資、價格、生產(chǎn)規(guī)模等經(jīng)濟性管理，對于環(huán)境、安全、質量、資源保護等外部性問題的監(jiān)管相對較弱，客觀造成了重生產(chǎn)輕消費、重供應輕節(jié)約的現(xiàn)象。

四是中央與地方的政策目標不一致。能源關乎一個國家和地區(qū)經(jīng)濟增長、財政、就業(yè)、收入分配、社會穩(wěn)定等各個方面，由于中央政府與地方政府存在短期目標與長期目標的不一致，導致中央政府與地方政府在能源管理目標、手段、程度等都難以保證上下一致。一個典型的例子是中央與地方政府在經(jīng)濟型汽車的政策上存在明顯的不一致。

五是監(jiān)管職能不到位，存在一定的監(jiān)管真空。從國外經(jīng)驗來看，監(jiān)管職能的相對集中有利于監(jiān)管政策的統(tǒng)一性和執(zhí)行力，而目前中國能源監(jiān)管處于較分散狀態(tài)，監(jiān)管機構面臨職能缺失和監(jiān)管真空問題，如電監(jiān)會始終缺乏價格、準入等核心監(jiān)管手段。

六是監(jiān)管力量不足，人員嚴重短缺。中國有13億多人口，能源從業(yè)人員多達1200多萬（僅煤炭從業(yè)人員就高達500多萬），但中央政府僅有幾十人專司能源管理之責，相比之下，美國能源部有1.5萬名聯(lián)邦雇員從事能源管理。

下圖為事前、事中和事后給出的中國現(xiàn)行能源管理和監(jiān)管重點環(huán)節(jié)與權重情況。

二、改革目標與重點

未來一個時期，中國要從根本上解決上述六個方面的問題，需要進一步深化能源管理體制的市場化改革。

改革的總體目標是：在借鑒國外成功的建立現(xiàn)代監(jiān)管體制的國際經(jīng)驗基礎上，逐步建立起一個獨立運作、政監(jiān)分離、職能完善和有效監(jiān)督與制衡的現(xiàn)代監(jiān)管體制。

保持監(jiān)管機構的獨立性。無論是在政府序列當中還是在政府序列之外來設立監(jiān)管機構，保持監(jiān)管機構的相對獨立性是建立現(xiàn)代監(jiān)管體制的基礎。

實現(xiàn)“政監(jiān)分離”。將行政管理職能與監(jiān)管職能適當分離，將政策制定與執(zhí)行職能相分離，是保證監(jiān)管機構的獨立性和監(jiān)管政策連貫性的前提條件。

完善監(jiān)管職能。在放松經(jīng)濟性監(jiān)管（投資、價格和市場準入等）的同時，要加強社會性監(jiān)管，以及對壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，實現(xiàn)監(jiān)管重點的轉移。

加強依法監(jiān)管。健全能源領域的法律法規(guī)，加強依法監(jiān)管，實現(xiàn)有效監(jiān)督，建立有效的制衡機制。

在總體目標指導下，中國能源管理體制與監(jiān)管制度改革宜分階段推進，按照近期、中期和遠期目標的不同要求，來確定未來一個時期的改革重點和步驟。

近期目標（1－2年）。重點放在完善機構職能，轉變管理重點上。增強能源綜合管理部門的協(xié)調(diào)職能，完善監(jiān)管機構的監(jiān)管職能（如電監(jiān)會對于電價的監(jiān)管職能）。管理重點由能源生產(chǎn)與供應轉向更加關注需求，從經(jīng)濟性監(jiān)管轉向社會性監(jiān)管。

中期目標（2－5年）。重點放在改革政府機構設置，理順中央與地方關系上。以增強政府的行政執(zhí)行能力為主線，改革能源管理機構。

從組織保障、制度保障兩個方面，實現(xiàn)中央與地方目標的一致性。

遠期目標（5-10年）。形成依法管理、有效推動可持續(xù)發(fā)展的新型管理體制和長效機制。形成完善的能源管理與監(jiān)管的法律法規(guī)體系，政策重點放在節(jié)能和提高能效、保障能源安全和可再生能源發(fā)展等方面。

三、我國能源管理新體制的初步構想

建立我國能源管理新體制，首先需要國家按照“政監(jiān)分離”的原則，改革能源領域的政府管理機構設置。通過建立能源管理的“雙層結構”來實現(xiàn)“政監(jiān)分離”。具體而言，就是將綜合性的能源管理機構（如能源部）和專業(yè)性的能源監(jiān)管機構分設，分工明確，權責清晰。前者專司國家能源戰(zhàn)略、能源規(guī)劃和能源政策的制定，協(xié)調(diào)各能源部門之間的關系；后者專司市場監(jiān)管，保證能源行業(yè)的健康發(fā)展和有序競爭。

表1和表2分別為長期目標下，中央政府層面上，按行業(yè)和按功能設立的能源管理和監(jiān)管職能設置情況。

縱向地看，可以各大經(jīng)濟區(qū)（如東北、華北、西南）為單位分設地區(qū)綜合能源管理部門和專業(yè)監(jiān)管部門（如華東能源局和華東監(jiān)管辦），作為中央綜合能源管理部門和監(jiān)管機構的派出機構。各省、自治區(qū)和直轄市也可以組建相應的綜合管理部門和監(jiān)管機構，作為各大區(qū)綜合管理部門和監(jiān)管機構的派出機構。這樣的好處是提高了能源管理的綜合性和協(xié)調(diào)性，有利于加強專業(yè)化監(jiān)管，增強國家政策的執(zhí)行力。

新的能源管理體制將呈現(xiàn)出以下特征：

第一，實現(xiàn)管理職能的轉變。表現(xiàn)為管理的重點從供應側轉向需求側，即改變以往偏重于能源資源開采、能源加工生產(chǎn)等能源供應側管理的局面，逐步轉向能源資源開發(fā)、能源節(jié)約、能源效率、能源技術等需求側的管理。

在前置審批環(huán)節(jié)，管理重點是著眼于外部性的準入管理和環(huán)保、能效等準入標準，強調(diào)政策的導向性、公開性和透明性。

在事中管理環(huán)節(jié)，管理重點是監(jiān)督、監(jiān)管和檢查，健全能效審計機制，完善機構設置和人員保障。

在事后管理環(huán)節(jié)，管理重點是查處違規(guī)者，補償損失。

第二，實現(xiàn)監(jiān)管轉型。由以往的經(jīng)濟性監(jiān)管為主、社會性監(jiān)管為輔的舊監(jiān)管模式，轉向以社會性監(jiān)管為主、經(jīng)濟性監(jiān)管為輔的新監(jiān)管模式。新監(jiān)管模式包括：

完善市場準入監(jiān)管。公開準入制度，取消所有制歧視，保證政策的透明化，建立合理的申訴制度。

完善價格監(jiān)管。改革價格形成機制，對自然壟斷環(huán)節(jié)實行有限監(jiān)管，做到保護性監(jiān)管與激勵性監(jiān)管的有效結合，完善財務制度、成本與信息披露制度和價格聽政制度。

加強社會性監(jiān)管。監(jiān)管重心是提高資源利用效率，確保能源供應安全，保護生態(tài)環(huán)境等。

加強市場秩序的監(jiān)管。監(jiān)管重心是反壟斷，促進有效競爭，對可能影響市場結構的重大購并案件進行審查等。