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行政管理制度化法制化,是指國家在憲法的基礎(chǔ)上,制定完備的行政管理法律規(guī)范,把整個(gè)行政管理體系置于法律的調(diào)整和支配狀態(tài),并保證在實(shí)際行政活動(dòng)中得到嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行,使行政活動(dòng)沿著公眾期望的方向,即民主政治的目標(biāo)健康發(fā)展和有效運(yùn)行,使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威性。改革開放以來,我國行政管理制度化法制化建設(shè)發(fā)展很快,取得可喜成果。我國以依法行政為主導(dǎo)、體現(xiàn)中國特色的行政管理法制化模式已初步形成,行政管理已踏上從人治走向法治的軌道。但因畢竟起步較晚,行政法制還不完備。要從制度和法律上保證“一切政府機(jī)關(guān)都必須依法行政,切實(shí)保障公民權(quán)利,實(shí)行執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制”(十五大報(bào)告),推進(jìn)依法治國,建設(shè)社會主義法治國家,還有待解決幾個(gè)突出問題。

一、提高行政組織的法治化程度

行政管理制度就其內(nèi)容或?qū)ο髣澐?主要有組織機(jī)構(gòu)方面的管理制度;行為或活動(dòng)方面的管理制度;監(jiān)控方面的管理制度等。行政組織是依據(jù)一定的法律程序建立的,為實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力推行政務(wù)的管理機(jī)關(guān)。它是行使管理職能的機(jī)構(gòu)和組織系統(tǒng),是行政管理活動(dòng)的組織者、承擔(dān)者,即行政主體,具有一系列職責(zé)與權(quán)限關(guān)系、領(lǐng)導(dǎo)與服從關(guān)系、監(jiān)督與協(xié)調(diào)關(guān)系等功能。從其結(jié)構(gòu)上說,雖然是靜態(tài)的,但結(jié)構(gòu)合理與否,如行政機(jī)關(guān)及其機(jī)構(gòu)設(shè)置是否適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求,行政人員定額及比例是否適當(dāng),整體規(guī)模是否符合精簡原則等,直接影響到整體結(jié)構(gòu)在行政管理中的運(yùn)作及功能的發(fā)揮,關(guān)系到行政效率能否提高。其意義并不局限于行政組織自身,更重要的是牽涉到公民的權(quán)利與義務(wù)。行政組織規(guī)模龐大,行政人員的數(shù)量就會激增,國家的財(cái)力消耗勢必嚴(yán)重,國民自然不堪重負(fù)。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì),截止1996年底,我國財(cái)政供養(yǎng)人員已達(dá)3670萬人,比1978年增長82．3%;財(cái)政供養(yǎng)人員占全國總?cè)丝诘谋壤延?978年的2．1%上升到3%,即平均每30個(gè)當(dāng)前我人就要養(yǎng)活一個(gè)“吃財(cái)政飯”干部。按現(xiàn)行財(cái)政供養(yǎng)人員平均每人一萬元標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算,每年就需財(cái)政供給3670億元,幾乎占國家總財(cái)力的一半(唐代望、李綏州:《向現(xiàn)代化政府的歷史性轉(zhuǎn)變》,《廣州日報(bào)》1998年4月10日)?？倳浽谑宕髨?bào)告中指出:“機(jī)構(gòu)龐大,人員臃腫,政企不分,官僚主義嚴(yán)重,直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,影響黨和群眾的關(guān)系?！边@里足以說明,行政組織結(jié)構(gòu)狀況所產(chǎn)生的影響作用是不容忽視的。至于從功能上考察,如職責(zé)權(quán)限的設(shè)定,權(quán)力的分配和調(diào)整,權(quán)力的行使等是動(dòng)態(tài)性的,更直接關(guān)系到公民人身自由活動(dòng)的范圍以及行為受限制的程度。即直接影響到公民權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)。因此,行政法治首先應(yīng)當(dāng)行政組織法治。行政管理法制化首先是要行政機(jī)構(gòu)和組織系統(tǒng)及其權(quán)能法制化。這是行政法治、行政管理制度化和法制化的前提和基礎(chǔ)。即建立和完善制約行政主體及其行為的法律規(guī)范,保證行政主體沿著既定的軌道行事。而我國恰恰是這方面比較薄弱。

改革開放以來我國雖曾進(jìn)行過多次機(jī)構(gòu)改革,卻陷入“精簡—膨脹”的惡性循環(huán)。官僚隊(duì)伍龐大失控、權(quán)能分配交叉失當(dāng),職責(zé)界限不明,常常相互扯皮。這些問題之所以長期沒有得到根本解決,原因是多方面的。從法制角度上看,主要在于沒有完備的組織法規(guī)范,政府機(jī)構(gòu)與權(quán)能配置沒有法的制約。按照行政組織法定原則,行政職權(quán)分化到哪一個(gè)層次,哪一個(gè)層次就應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的組織法。目前,我國行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、地位、職責(zé)、權(quán)限等,主要由憲法、《國務(wù)院組織法》、《地方各級人民政府組織法》加以規(guī)定?！兜胤饺嗣裾M織法》實(shí)際還不是一個(gè)單行的法律,而是作為《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中的一章而存在的,只有十五條。我國行政機(jī)關(guān)的設(shè)置及其權(quán)力配置,是沒有相應(yīng)的組織法(設(shè)置法)來規(guī)范的。國務(wù)院的職能部門及相互間的權(quán)力分工、具體權(quán)限都有失之于組織法依據(jù)?，F(xiàn)有的組織法對各級政府職權(quán)規(guī)范也只限于事權(quán),而疏于對具體權(quán)限的規(guī)定。因此,行政改革必須首先重視行政組織法的作用,要遵循行政組織法定原則,制定一整套有較強(qiáng)的權(quán)力約束機(jī)制的行政組織法規(guī)體系,促進(jìn)行政管理制度化、法制化。

二、行政立法規(guī)范化有待完善

現(xiàn)代國家立法實(shí)際上多為行政立法,由立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行,可稱為委任立法,是行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)制定執(zhí)行法律和管理國家行政事務(wù)的規(guī)范性文件(行政法規(guī)、行政規(guī)章)的活動(dòng)。其實(shí)質(zhì)為立法所為,其形式為抽象行政行為,屬行使行政權(quán)的范疇。為保證行政立法的質(zhì)量,維護(hù)立法體系的內(nèi)部和諧統(tǒng)一,保持國家法制化的統(tǒng)一與權(quán)威,完善行政立法規(guī)范化,健全行政立法制度是十分必要的。當(dāng)前,行政法治實(shí)踐中在某些領(lǐng)域尚有無法可依,而在另一些領(lǐng)域卻主要是有法不依或有法難依。究其原因,從行政立法的角度審視,與行政立法有失規(guī)范化和立法監(jiān)督制度缺失不無關(guān)系。

過去在我國,哪些事項(xiàng)應(yīng)由哪級機(jī)關(guān)制定頒布法律法規(guī),并沒有標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)定,即缺少規(guī)定各級機(jī)關(guān)權(quán)限的法(法規(guī)制定標(biāo)準(zhǔn)法)。授權(quán)立法、按權(quán)限立法、依法立法、依程序立法、民主立法等原則,一直沒有得到真正有效的貫徹落實(shí)。所謂巧立名目亂罰款、亂收費(fèi)、亂拉贊助、濫沒許可證,其實(shí)就是借“依法行政”需要之名,行立法侵權(quán)、立法謀私之實(shí)。此種情況所以屢屢發(fā)生,各地都有出現(xiàn),說到底是立法權(quán)失控,導(dǎo)致法律秩序混亂。立法權(quán)是國家最高的、最重要的權(quán)力。在我國由國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)來行使。行政立法是委任立法、執(zhí)行性立法、附屬性立法,非經(jīng)授權(quán)不得為之。立法權(quán)是高于行政權(quán)的,并決定我國法制體系的統(tǒng)一性和層級性。行政立法只有符合憲法和法律的相應(yīng)規(guī)定,才是合法的和有約束力的?！耙婪ㄐ姓碑?dāng)然包括“依法立法”(行政法規(guī)、規(guī)章)。行政處罰、行政許可關(guān)乎公民的基本權(quán)利,其設(shè)定權(quán)、實(shí)施權(quán)應(yīng)當(dāng)由法律作出規(guī)定。雖然我國在1996年已經(jīng)制定頒布了行政處罰法,使行政處罰有法可依,但如何通過行政立法來保證有法必依,還需要有完備的制度和規(guī)范與之相配套。不過將已經(jīng)憲法化的民主制度和公民的民主權(quán)利,盡快以具體的完備的法律保證,使行政行為,包括行政立法行為獲得法律授權(quán),有法可依,則是最起碼、最基本的要求。不然就無法防范行政權(quán)的行使通過立法的形式對人民權(quán)利侵犯。

我國法律體系是統(tǒng)一的,協(xié)調(diào)一致的許多法律規(guī)范的等級。位級較低的規(guī)范必須符合比其位級較高的規(guī)范的相應(yīng)規(guī)定,或以位級較高的規(guī)范為依據(jù)。具體說,行政法規(guī)不得與憲法、法律相抵觸,行政規(guī)章不得與法律、行政法規(guī)相抵觸。也就是說,中央立法與部門、地方立法的適度分權(quán)要規(guī)范化。現(xiàn)時(shí),我國行政法規(guī)、規(guī)章中忽視和背離法律規(guī)范的等級性,越權(quán)立法的現(xiàn)象是存在的。如關(guān)于財(cái)政、稅收等基本制度本應(yīng)由全國人大及其常委會制定法律確定。但現(xiàn)行的稅收法規(guī)大部分是國務(wù)院制定的暫行條例、規(guī)定,由國家立法機(jī)關(guān)制定的稅法僅有寥寥幾個(gè)。同時(shí),我國現(xiàn)時(shí)行政立法體制是多層次的,分等有序的。制定主體眾多,位階不同,其與更高層次的規(guī)范包括法律、行政法規(guī)之間常有相互抵觸的情形發(fā)生,難免產(chǎn)生執(zhí)法難現(xiàn)象。以當(dāng)前處理涉及企業(yè)名稱的不正當(dāng)競爭行為為例,對于商標(biāo)中的文字和企業(yè)名稱中的文字相同或近似的,使他人對市場主體及其商品或服務(wù)的來源產(chǎn)生混淆的,依據(jù)《關(guān)于解決商標(biāo)與企業(yè)名稱中若干問題的意見》(工商標(biāo)字［1997］第81號)的規(guī)定,被認(rèn)定為不正當(dāng)競爭行為,但《反不正當(dāng)競爭法》并沒有相應(yīng)的獨(dú)立條款作出明確規(guī)定。既已被認(rèn)定為不正當(dāng)競爭,可是按工商管理的有關(guān)規(guī)章規(guī)定,實(shí)行的是“不告不理”原則,則又有悖于《反不正當(dāng)競爭法》賦予工商行政管理部門的職責(zé)。無怪乎有些執(zhí)法機(jī)關(guān)規(guī)避處理或不作處理。

執(zhí)法不力,有法難依,也與立法名稱不規(guī)范,多而雜有關(guān)。這關(guān)系到法制的統(tǒng)一性、嚴(yán)肅性及其效力的約束性。我國法律規(guī)范的位階是以立法主體來確定的。但享有行政立法權(quán)的主體制定的規(guī)范性文件未必都具有法律屬性。稱謂不統(tǒng)一、不規(guī)范,容易模糊其屬性和效力,引起適用上的困難。根據(jù)國務(wù)院1987年頒布的《行政法規(guī)制定程序暫行條例》規(guī)定,行政法規(guī)的形式為“條例”、“規(guī)定”、“辦法”等。而現(xiàn)實(shí)中,國務(wù)院制定或批準(zhǔn)的行政法規(guī)中稱“實(shí)施細(xì)則”、“通知”的不乏其例,并沒有統(tǒng)一起來。尤其是規(guī)章的名稱五花八門,諸如條例、規(guī)定、決定、辦法、通知、規(guī)則、細(xì)則、意見等等,孰是孰非,不得而知。目前規(guī)章的混亂除反映在名稱上,還表現(xiàn)在不少規(guī)章第一條的宗旨規(guī)定,并沒有載明制定的依據(jù),無疑有損其屬性,降低效力,削弱執(zhí)行力度。立法名稱(形式)上失范,除造成理解和執(zhí)行兩難外,也使其轉(zhuǎn)致適用其他法律法規(guī)帶來麻煩。

行政立法規(guī)范化一個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)就是要健全立法監(jiān)督制度。我國行政立法規(guī)范主要還不是立法監(jiān)督無法可依,而是立法監(jiān)督制度缺失,至少是欠健全、監(jiān)督乏力的問題。我國憲法、國務(wù)院組織法、地方組織法都有明確規(guī)定,但實(shí)際沒有得到切實(shí)貫徹執(zhí)行。

三、行政管理程序法制化滯后急待解決

行政管理程序法制化,是要將行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的各種行政行為存在或?qū)崿F(xiàn)的方式步驟、方法、時(shí)間和順序),用制度固定下來,并使其法律化。從法理上說,相對于行政機(jī)關(guān)享有行政管理權(quán)力而言,行政程序是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力時(shí)必須履行的責(zé)任(義務(wù))。行政程序法是行政實(shí)體法(關(guān)于當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)、權(quán)力與責(zé)任的法律)正確實(shí)施的保障。依法行政不僅要依一般實(shí)體法律行政,還必須依一般程序法律行政,而且更為重要。舍此實(shí)體法會落空,依法行政也就徒有其名。行政管理法制化不能沒有行政程序法制化。過去,我們法制觀念上的一個(gè)片面性,就是對公民的權(quán)利與義務(wù)更多地是強(qiáng)調(diào)管理約束,而不是維護(hù)保障。因而在法制建設(shè)上明顯地表現(xiàn)出重實(shí)體輕程序,尤其在立法上重實(shí)體行政授權(quán),輕程序控權(quán)。許多行政行為的法律規(guī)范基本沒有程序性方面的內(nèi)容,更少有關(guān)于行政權(quán)行使不得侵犯或損害公民、組織的合法權(quán)益的程序性規(guī)定。許多行政程序還沒有法律化。由于行政行為的步驟、方式、時(shí)限處于無序、無規(guī)律狀態(tài),缺乏必要的規(guī)范、制度。所以,隨意執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、暗箱執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫權(quán)執(zhí)法、以言代法、以權(quán)壓法、以情枉法等行政違法、不當(dāng)行為常有發(fā)生,大大影響了行政權(quán)行使的合法性、合理性、民主性和效率性。

民主的程序、規(guī)則最基本的要求,是要對行政活動(dòng)的公開化與公民參與進(jìn)行規(guī)范,增加行政活動(dòng)的開放度和透明度。如政府及其工作人員作出決定、執(zhí)行公務(wù)要表明身份,出示證件,說明理由,告知權(quán)利,允許當(dāng)事人申辯、陳述等。合理的程序的規(guī)則,是要確保政府及其工作人員處事客觀公正、平衡(公共利益與個(gè)人利益平衡),尊重客觀規(guī)律,合乎情理。高效的程序、規(guī)則則重在講求時(shí)效,注重銜接,廉價(jià)而有效率。通過程序法律、法規(guī)的引導(dǎo)、規(guī)范和保障,協(xié)調(diào)和理順三者之間的關(guān)系,能使行政權(quán)力與公民權(quán)利達(dá)到平衡。近年,我國已經(jīng)關(guān)注到

行政程序的重要性,著手逐步將行政程序納入法制的軌道,先后制定頒布了《國家賠償法》(1994年)、《行政處罰法》(1996年)、《行政監(jiān)察法》(1997年)、《行政復(fù)議法》(1999年)、《立法法》(2000年)等單行的行政立法、執(zhí)法、司法方面的程序法律。特別是《行政處罰法》,是一部包含較完備程序內(nèi)容的程序法。但從總體來看,上述單行程序法律所涉及的范圍畢竟較窄,還有許多與當(dāng)事人權(quán)益和行政效率有關(guān)的重要行政程序,還沒有統(tǒng)一的法律規(guī)定。從立法和執(zhí)法實(shí)踐上看,要解決我國上述行政程序立法存在的主要問題,強(qiáng)化行政權(quán)行使的監(jiān)督機(jī)制,應(yīng)適應(yīng)世界各國行政程序立法的趨勢,加快制定統(tǒng)一的行政程序法典的步伐。

四、盡快將執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)納入法制的軌道

法治社會,就是責(zé)任社會,任何人都必須對自己的行為負(fù)責(zé),行政機(jī)關(guān)也不例外。行政法制監(jiān)督是控制、制裁行政違法和行政不當(dāng)?shù)奶厥馐侄?。通過檢查、監(jiān)督、審查,對不依法和不適當(dāng)作出行政行為和實(shí)施行政管理,都要使其承擔(dān)法律責(zé)任。西方行政發(fā)達(dá)國家的法治傳統(tǒng)歷史久遠(yuǎn),其法制監(jiān)督機(jī)制健全嚴(yán)密,是一個(gè)以權(quán)力制約權(quán)力、權(quán)利制約權(quán)力的控制系統(tǒng),對行政機(jī)關(guān)合法合理行使行政權(quán),發(fā)揮著積極有效的保證作用。這方面在我國還是很薄弱的。法律規(guī)定的人民的民主權(quán)利如何來保證實(shí)現(xiàn)?倘若受到國家權(quán)力的侵犯損害怎么辦?如何處理?目前也僅有事后的救濟(jì)提供保障。但執(zhí)法監(jiān)督方面的法律法規(guī)是很少的。現(xiàn)階段也僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)特設(shè)的專門監(jiān)督有《行政監(jiān)察法》和《審計(jì)法》。長期以來,我國立法領(lǐng)域內(nèi)行政權(quán)的強(qiáng)化和監(jiān)控行政權(quán)的稀缺,形成鮮明的對照。以管理為主要內(nèi)容的法律、行政法規(guī)占法律、行政法規(guī)總數(shù)的80%以上(汪永清:《立法結(jié)構(gòu)均衡問題初探》,《中國法學(xué)》1990年第4期)。1990年至1996年的立法中,監(jiān)督權(quán)力的立法,僅占總立法數(shù)的1．9%左右,以程序形式來監(jiān)督權(quán)力的立法更為罕見(沈榮華:《關(guān)于地方政府規(guī)章的若干思考》,《中國法學(xué)》2000年第1期)。法律監(jiān)督機(jī)制并沒貫徹到每一個(gè)法律法規(guī)中,往往失之于對監(jiān)督主體的方式、程序和具體責(zé)任形式的欠明確的規(guī)定?？傊?我國法律法規(guī)基本沒有突出“管官”的功能。大多數(shù)法律法規(guī)對行政權(quán)行使的范圍、權(quán)力的法律控制手段、法律責(zé)任的具體形式都沒有作出明確的規(guī)定。

全國及地方各級人大作為人民主權(quán)的代表機(jī)關(guān)享有最大權(quán)力和最高權(quán)威。然而,現(xiàn)實(shí)中全國人大及地方各級人大并未真正行使與其法定權(quán)力機(jī)關(guān)地位相稱的、依法獨(dú)立活動(dòng)的權(quán)力,發(fā)揮出最權(quán)威、最有效力的監(jiān)督作用。其根本原因在于人大的法律監(jiān)督制度還有很大缺失。評議制度、彈劾制度以及不信任投票制度尚未建立起來,調(diào)查、審議、罷免等程序都沒有相應(yīng)的程序法加以具體規(guī)范,等等。由此看來,全國人大及其常委會很有必要通過立法來強(qiáng)化人大及其常委會的各項(xiàng)職能,尤其是監(jiān)督職能,用法律來保障其切實(shí)履行自己的職責(zé)。

我國憲法第5條確立了政府必須守法的憲法原則,除國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督外,司法控制是使政府守法的重要保證。在我國,檢察機(jī)關(guān)、人民法院是主要的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。要使這些專門機(jī)構(gòu)鐵面無私,發(fā)揮有力的法律監(jiān)督作用,最有效的莫過于使其享有充分真實(shí)的司法獨(dú)立的地位。當(dāng)前,雖然我國憲法和法律上也規(guī)定了“司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行使職權(quán)”的條文,但是由于在體制管理上,各級司法機(jī)關(guān)的人事編制和財(cái)政撥款是由同級政府統(tǒng)管;即使在司法系統(tǒng)內(nèi)基于隸屬管理的要求,個(gè)案的審理也受到層級約束,法官并無獨(dú)立審判的主體資格。因而,司法機(jī)關(guān)的職權(quán)行使實(shí)際上仍受到方方面面的牽制。目前司法不公,司法腐敗現(xiàn)象較為嚴(yán)重,需要認(rèn)真分析研究,而受到來自方方面面糾纏不清的關(guān)系的影響,妨礙司法獨(dú)立無疑是一個(gè)重要原因。要加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)的司法控制,就必須要保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)。所依之法首先是司法獨(dú)立之法,應(yīng)在憲法和法律明確規(guī)定司法獨(dú)立原則。從法制上完善和改進(jìn)司法權(quán)同立法權(quán),行政權(quán)及執(zhí)政黨的關(guān)系,真正確立司法機(jī)關(guān)獨(dú)立審判的地位,在司法機(jī)關(guān)中高高樹起法律至上的神圣旗幟。