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摘要：隨著我國(guó)交通運(yùn)輸業(yè)的不斷發(fā)展，僅靠政府投資已無(wú)法滿(mǎn)足我國(guó)高速公路快速增長(zhǎng)的需求，ＰＰＰ模式（政府、社會(huì)資本合作模式）成為近年來(lái)交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用最廣泛的一種融資模式。文章首先以高速公路的ＰＰＰ融資模式為研究對(duì)象，其次探討了ＰＰＰ模式下高速公路投融資的特點(diǎn)和所存在的風(fēng)險(xiǎn)，并以興延高速ＰＰＰ項(xiàng)目為例進(jìn)行分析，最后針對(duì)所存在的問(wèn)題提出了相應(yīng)的政策建議，以期促進(jìn)我國(guó)ＰＰＰ項(xiàng)目的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：ＰＰＰ模式；高速公路；項(xiàng)目投融資

１引言

隨著我國(guó)交通基礎(chǔ)設(shè)施需求的不斷增長(zhǎng)，以政府投資為主體的建設(shè)模式已經(jīng)無(wú)法滿(mǎn)足社會(huì)發(fā)展的需要，形成政府資金、社會(huì)資金等多元化的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式成為必然選擇。自２０１４年國(guó)家關(guān)于政府和社會(huì)資本合作模式的相關(guān)政策出臺(tái)后，ＰＰＰ模式在高速公路建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用越來(lái)越多。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，全國(guó)ＰＰＰ入庫(kù)項(xiàng)目截至２０１８年中旬共計(jì)１３５５４個(gè)，累計(jì)投資額高達(dá)１６.３萬(wàn)億元。高速公路項(xiàng)目具有工程量大、資金投入時(shí)間長(zhǎng)和資金需求大的特點(diǎn)，對(duì)于建設(shè)單位來(lái)說(shuō)，現(xiàn)有的資金通常難以滿(mǎn)足整個(gè)工程建設(shè)的要求，需要吸收其他社會(huì)資本來(lái)滿(mǎn)足項(xiàng)目建設(shè)的資金需求，ＰＰＰ模式便成為一種較為理想的選擇。然而在具體實(shí)踐中，由于各種不確定性因素的存在，ＰＰＰ模式下的高速公路建設(shè)存在較大風(fēng)險(xiǎn)。因此，對(duì)ＰＰＰ模式下高速公路融資問(wèn)題進(jìn)行研究有利于促進(jìn)我國(guó)高速公路建設(shè)的良好發(fā)展。目前，關(guān)于ＰＰＰ項(xiàng)目的研究主要分為兩個(gè)方面：一是對(duì)ＰＰＰ項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的研究。廖石云［１］等人通過(guò)我國(guó)參與的跨境ＰＰＰ項(xiàng)目案例，分析了“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)；高華和孫琳鎬［２］從ＰＰＰ項(xiàng)目的整個(gè)生命周期出發(fā)，先分別對(duì)生命周期內(nèi)的每個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，運(yùn)用灰色聚類(lèi)法對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。二是對(duì)ＰＰＰ項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)及工具的選擇研究。張婷婷和徐麗群［３］分析了公共基礎(chǔ)設(shè)施ＰＰＰ項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)，認(rèn)為在項(xiàng)目前期和后期應(yīng)保持不同的資本結(jié)構(gòu)，以達(dá)到該類(lèi)項(xiàng)目在公益性和盈利性之間的平衡；李英攀［４］等人以融資主體和客體之間的匹配度為視角，利用層次分析法和改進(jìn)的ＴＰＯＳＩＳ理論構(gòu)建出項(xiàng)目融資渠道選擇決策模型；張彥偉［５］運(yùn)用回聲網(wǎng)絡(luò)模型對(duì)ＰＰＰ項(xiàng)目融資的資本結(jié)構(gòu)進(jìn)行了預(yù)測(cè)分析。本文以高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目為研究對(duì)象，結(jié)合實(shí)際案例對(duì)高速公路項(xiàng)目ＰＰＰ融資模式的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，以期為我國(guó)高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目的健康發(fā)展提供借鑒。

２高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目投融資模式的特點(diǎn)及風(fēng)險(xiǎn)

ＰＰＰ（ｐｕｂｌｉｃｐｒｉｖａｔｅｐａｒｔｎｅｒｓｈｉｐ）模式是指政府部門(mén)通過(guò)吸引社會(huì)資本進(jìn)入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)政府和私人資本的合作，從而提供基礎(chǔ)設(shè)施或?qū)嵨镔Y產(chǎn)以及服務(wù)。一般來(lái)說(shuō)，以ＰＰＰ模式建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具有項(xiàng)目周期長(zhǎng)、資金需求量大、回報(bào)率低等特征，且大多數(shù)是公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這種特征在一定程度上就決定了參與ＰＰＰ項(xiàng)目的社會(huì)資本很難獲得超額利潤(rùn)或收益。因此，為吸引社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，以緩解政府的資金壓力，政府會(huì)以簽訂協(xié)議的方式來(lái)授權(quán)項(xiàng)目公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及收益分配機(jī)制、項(xiàng)目公司的授權(quán)經(jīng)營(yíng)年限等做出協(xié)議規(guī)定，使社會(huì)資本可以通過(guò)用戶(hù)付費(fèi)或政府付費(fèi)獲得運(yùn)營(yíng)收入，從而償還債務(wù)并獲得合理的投資回報(bào)。高速公路建設(shè)具有周期長(zhǎng)、資金投入大、復(fù)雜龐大、技術(shù)要求高等特點(diǎn)，且高速公路在建成后還存在養(yǎng)護(hù)問(wèn)題，單靠政府資金來(lái)完成高速公路的建設(shè)及養(yǎng)護(hù)，會(huì)給地方政府帶來(lái)資金壓力甚至是債務(wù)危機(jī)。在此背景下，ＰＰＰ模式應(yīng)運(yùn)而生。ＰＰＰ模式具有政府資本和社會(huì)資本的雙重支撐，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下可以很好地發(fā)揮兩者的最大效用。除此之外，我國(guó)傳統(tǒng)的高速公路建設(shè)都是以“貸款修路，收費(fèi)還貸”的模式運(yùn)行，高速公路建設(shè)的資金來(lái)源于政府向銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款，給政府帶來(lái)債務(wù)危機(jī)。以ＰＰＰ模式進(jìn)行高速公路建設(shè)可以有效解決這一問(wèn)題，ＰＰＰ模式不僅可以減輕政府的資金壓力、降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而且可以有效盤(pán)活存量的資產(chǎn)，提高資源的利用效率。

２.１高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目投融資特點(diǎn)

高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目既具有一般ＰＰＰ項(xiàng)目的共性，也有其特性。具體表現(xiàn)為以下四方面。第一，資金規(guī)模的巨大性。由于高速公路的建設(shè)工程量比較大，且建設(shè)成本高昂，需要投入大量資金，這使得高速公路項(xiàng)目投融資要求較高，但我國(guó)大多數(shù)中小型機(jī)構(gòu)的資金規(guī)模無(wú)法達(dá)到這種高標(biāo)準(zhǔn)的融資要求。而且高速公路在建設(shè)完成后，投入成本的收回需要較長(zhǎng)的時(shí)間，這無(wú)形中降低了私人資本參與積極性。而ＰＰＰ模式可以充分利用市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)資源，通過(guò)與政府簽訂協(xié)議的方式來(lái)提高企業(yè)投資的積極性。因此，ＰＰＰ模式可以有效解決私人資本因資金壁壘無(wú)法參與公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的問(wèn)題。第二，投融資決策的復(fù)雜性。首先，交通運(yùn)輸行業(yè)由于關(guān)系到國(guó)計(jì)民生且具有公共物品性，在投融資決策時(shí)除考慮市場(chǎng)因素外，政府政策、政治因素、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等也是需要考慮的重要因素。因此，相對(duì)于其他行業(yè)的投融資決策來(lái)說(shuō)，交通基礎(chǔ)設(shè)施的投融資決策所需要考慮的因素更為復(fù)雜。其次，由于交通基礎(chǔ)設(shè)施的投融資建設(shè)與整個(gè)社會(huì)的福利水平息息相關(guān)，而且其投融資規(guī)模相對(duì)較大，投融資決策顯得尤為重要。此外，不同于其他項(xiàng)目以追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，如何確定高速公路投融資的合理報(bào)酬和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例，是高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目協(xié)議中必須考慮的問(wèn)題，也是政府和社會(huì)資本最關(guān)心的問(wèn)題。最后，高速公路基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，使得投融資決策中的不確定性增加。第三，投融資收益的特殊性?；A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資具有明顯的社會(huì)效益性。高速公路是為公眾提供出行服務(wù)，具有準(zhǔn)公共物品性，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也由政府來(lái)制定，在短時(shí)間內(nèi)很難收回成本，但其建成之后的運(yùn)營(yíng)收益又具有穩(wěn)定性，在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)后期仍會(huì)有收益，因此，其收益具有滯后性。此外，高速公路項(xiàng)目都是由政府許可投資建設(shè)的，因此其項(xiàng)目收益還會(huì)受到政府政策的影響。第四，投融資風(fēng)險(xiǎn)的分散性。在傳統(tǒng)的以政府貸款為主要資金來(lái)源的高速公路建設(shè)項(xiàng)目中，項(xiàng)目建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)由政府獨(dú)自承擔(dān)，政府面臨著極大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在ＰＰＰ模式下，項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)則由政府和社會(huì)資本方分擔(dān)，減少了地方政府債務(wù)危機(jī)發(fā)生的可能性。

２.２高速公路ＰＰＰ投融資風(fēng)險(xiǎn)

在高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目中，由于本身具有的資金規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，存在著諸多的風(fēng)險(xiǎn)，具體可以分為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。其中，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指來(lái)自外界的不確定性，包括社會(huì)環(huán)境、國(guó)家政策等的變化；對(duì)于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，很難對(duì)其進(jìn)行預(yù)防和控制。非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目本身所存在的不確定因素，在高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目中，主要的非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)有：①融資風(fēng)險(xiǎn)。在高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目投融資決策時(shí)，首先會(huì)面臨投資方選擇的風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)現(xiàn)有投資市場(chǎng)中各投資機(jī)構(gòu)資金實(shí)力、資信狀況等各不相同，若未能進(jìn)行深入市場(chǎng)調(diào)查，很有可能會(huì)選擇不良的投資方，影響整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)。②項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目建設(shè)前期，由于設(shè)計(jì)人員專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)不夠、缺乏對(duì)實(shí)際情況的了解等，會(huì)出現(xiàn)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，使得設(shè)計(jì)方案不符合實(shí)際情況，增加項(xiàng)目建設(shè)成本；在施工過(guò)程中，還存在著技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，在高速公路建設(shè)過(guò)程中會(huì)涉及諸多技術(shù)，若某一種技術(shù)使用不合理，就會(huì)對(duì)資金的使用和整個(gè)項(xiàng)目造成影響；在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，還會(huì)存在管理風(fēng)險(xiǎn)，由于缺乏高素質(zhì)的管理人員而降低整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)程和質(zhì)量，進(jìn)而影響項(xiàng)目未來(lái)的收益。③運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在高速公路投入使用時(shí)，若實(shí)際的交通流量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于項(xiàng)目前期的預(yù)期狀況，就會(huì)影響服務(wù)費(fèi)的收取，導(dǎo)致投入成本無(wú)法在預(yù)期時(shí)間內(nèi)收回，將不利于投資方的長(zhǎng)期穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)。

３高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目案例分析

本文以興延高速建設(shè)為例，對(duì)其融資結(jié)構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行研究，通過(guò)對(duì)本案例的分析找出其經(jīng)驗(yàn)與不足之處，以期為往后高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目的發(fā)展提供參考。興延高速公路全長(zhǎng)４２.２千米，項(xiàng)目總投資約１４３億元。若按原有“政府資本金＋債務(wù)性融資”的建設(shè)方式，會(huì)增加北京市政府的資金壓力。但在ＰＰＰ模式下，政府可以以較少的資金撬動(dòng)大量社會(huì)資本，減輕政府的資金壓力。北京市政府以首發(fā)集團(tuán)作為政府出資人的代表，與社會(huì)投資人共同成立項(xiàng)目公司（ＳＰＶ），政府授權(quán)項(xiàng)目公司投資、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)管理興延高速，運(yùn)營(yíng)期為２５年，合同期滿(mǎn)將移交政府。在項(xiàng)目特許期內(nèi)，高速公路收費(fèi)權(quán)、沿線廣告牌和加油站的經(jīng)營(yíng)權(quán)均屬于項(xiàng)目公司所有。其整個(gè)運(yùn)作流程如圖１所示。在該項(xiàng)目中，政府的出資額為總投資的２５％，社會(huì)投資人按雙方股權(quán)比例出資，剩余部分則由新成立的項(xiàng)目公司（ＳＰＶ）負(fù)責(zé)籌集。采用這種政府和社會(huì)資本合作的方式來(lái)建設(shè)資金需求巨大的高速公路項(xiàng)目，不僅能夠滿(mǎn)足項(xiàng)目的最低資本金比例要求，而且能充分發(fā)揮項(xiàng)目公司的融資能力。該案例中，項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)為：代表政府的首發(fā)集團(tuán)和社會(huì)投資人各自分別占股４９％和５１％，這保證了政府能夠作為股東參與項(xiàng)目公司日常經(jīng)營(yíng)的重大決策，降低了項(xiàng)目參與各方之間的信息不對(duì)稱(chēng)性。此外，首發(fā)集團(tuán)不參與項(xiàng)目公司的分紅，也不承擔(dān)其虧損，符合政府提供公共物品的公益性原則，降低了政府風(fēng)險(xiǎn)。在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，該項(xiàng)目最大的特點(diǎn)就是采用約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的方式，對(duì)實(shí)際運(yùn)營(yíng)中實(shí)際通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與約定通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間收費(fèi)收入的差額，由政府相關(guān)部門(mén)對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行補(bǔ)貼，降低了項(xiàng)目公司在經(jīng)營(yíng)期的風(fēng)險(xiǎn)。在該項(xiàng)目中，社會(huì)投資方主要承擔(dān)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)和維護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，由雙方共同承擔(dān)。一般來(lái)說(shuō)，在高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目中面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)就是車(chē)流量變化的風(fēng)險(xiǎn)，興延高速將這一風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)為政府和社會(huì)投資人共同承擔(dān)，投資人承擔(dān)一定范圍內(nèi)的車(chē)流量變化的風(fēng)險(xiǎn)，超過(guò)的部分則由政府承擔(dān)。作為全國(guó)首例通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定社會(huì)投資人的高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目，興延高速的投資建設(shè)為之后我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的ＰＰＰ建設(shè)模式提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。但通過(guò)興延高速項(xiàng)目，并結(jié)合我國(guó)近年來(lái)其他高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目的實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)，高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目的社會(huì)資本方大多是國(guó)有企業(yè)，且以債務(wù)性融資為主，股權(quán)性融資較少。出現(xiàn)這種現(xiàn)象主要是對(duì)于非國(guó)有企業(yè)而言，自身的資金實(shí)力很難達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，即使是有實(shí)力的非國(guó)有企業(yè)也會(huì)因?yàn)槿鄙偻顿Y熱情、缺乏ＰＰＰ運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)等問(wèn)題而無(wú)法參與。此外，從我國(guó)ＰＰＰ項(xiàng)目的監(jiān)管上來(lái)看，大多都只關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)時(shí)期的績(jī)效，而對(duì)項(xiàng)目建成之后的運(yùn)營(yíng)階段績(jī)效管理還不到位。

４結(jié)語(yǔ)

高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目具有融資金額巨大性、投融資決策復(fù)雜性、收益的滯后性及風(fēng)險(xiǎn)的分散性的特點(diǎn)，從興延高速的實(shí)踐可以看出，通過(guò)ＰＰＰ模式進(jìn)行高速公路的投資建設(shè)可以在很大程度上降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政府和社會(huì)資本的合作，提高項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率，增加高速公路的有效供給。但同時(shí)也應(yīng)看到，高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目還存在著融資困境，如何吸引有效的社會(huì)資本成為ＰＰＰ項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。隨著ＰＰＰ模式在公路建設(shè)領(lǐng)域的逐步推廣，國(guó)家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)政策，鼓勵(lì)有實(shí)力的非國(guó)有企業(yè)積極參與高速公路ＰＰＰ項(xiàng)目，創(chuàng)新ＰＰＰ融資模式，為ＰＰＰ項(xiàng)目的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的宏觀環(huán)境；同時(shí)地方政府也應(yīng)積極監(jiān)督項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作，明確項(xiàng)目參與各方的職責(zé)關(guān)系，設(shè)計(jì)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本方的合作共贏。

作者:杜云飛 尤浩 單位:長(zhǎng)安大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院