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摘要：當(dāng)前，各地高度重視債務(wù)管理和投融資工作，通過適當(dāng)舉借債務(wù)，撬動(dòng)了大量建設(shè)資本，有力推動(dòng)了公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越發(fā)展，但是也有一些因?yàn)楣芾聿簧疲瑢?dǎo)致地方債務(wù)尾大不掉，最終對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展造成了不良后果，本文以去昆山、張家港的考察為例，對(duì)地方金融債務(wù)管理提出了一些自己的看法。

關(guān)鍵詞：政府債務(wù)管理；金融風(fēng)險(xiǎn)

一、加強(qiáng)政府債務(wù)管理的途徑

（一）科學(xué)推進(jìn)投融資管理

一是投入由“松”變“緊”。根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)規(guī)定要求，各地均收緊了政府性債務(wù)管理，由過去的“寬進(jìn)松出”變?yōu)椤皣?yán)管緊出”，特別是在謀劃項(xiàng)目過程中更加注重與償債能力的匹配，通過壓縮新增項(xiàng)目確保在建項(xiàng)目的續(xù)建和收尾。寶安區(qū)秉承“多大財(cái)力、辦多大事”理念，按照“循序漸進(jìn)、逐步安排、略有增長(zhǎng)”的原則安排政府實(shí)事項(xiàng)目，2013年、2014年、2015年分別安排5億元、7.5億元、10億元。昆山市和張家港市2015年政府實(shí)事新增項(xiàng)目基本停止，重點(diǎn)保證在建續(xù)建項(xiàng)目，財(cái)政僅安排幾億資金予以保障，其他資金通過市場(chǎng)化融資解決。

二是管理由“粗”到“細(xì)”。各地堅(jiān)持將項(xiàng)目作為投融資的有力抓手，通過項(xiàng)目談合作、談融資，對(duì)項(xiàng)目實(shí)行分類管理，有效推動(dòng)了投融資的可持續(xù)發(fā)展。余杭區(qū)對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行梳理，按照純公益性項(xiàng)目、經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、營(yíng)利性項(xiàng)目三類進(jìn)行分類，其中明確純公益性項(xiàng)目由財(cái)政資金負(fù)責(zé)安排，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用市場(chǎng)化融資解決，對(duì)于各平臺(tái)自行開展的營(yíng)利性項(xiàng)目政府財(cái)政不予負(fù)擔(dān)。昆山市按照政府性和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目進(jìn)行分類，其中政府性投資項(xiàng)目明確由平臺(tái)負(fù)責(zé)的，由財(cái)政進(jìn)行審核并納入政府債務(wù)核定補(bǔ)貼，對(duì)于各平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目財(cái)政概不負(fù)責(zé)。

三是平臺(tái)由“弱”做“強(qiáng)”。各地充分發(fā)揮平臺(tái)多樣、融資多元的優(yōu)勢(shì)，有力助推了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。為改變?nèi)谫Y平臺(tái)小、散、亂的局面，余杭區(qū)對(duì)全區(qū)15個(gè)平臺(tái)按照交通類、旅游類、公共服務(wù)類等進(jìn)行分類管理，對(duì)具有相似職能的融資平臺(tái)進(jìn)行整合歸并，同時(shí)明確新平臺(tái)的功能定位，推動(dòng)平臺(tái)向做大做強(qiáng)轉(zhuǎn)型。

（二）突出關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)控制

一是定計(jì)劃。龍崗區(qū)要求各單位每年第四季度報(bào)送項(xiàng)目計(jì)劃，由發(fā)改局制定年度統(tǒng)貸計(jì)劃，經(jīng)區(qū)人大同意后再向相關(guān)銀行協(xié)調(diào)貸款事宜，貸款資金全額進(jìn)入財(cái)政基建專戶統(tǒng)一管理，并根據(jù)項(xiàng)目工程進(jìn)度進(jìn)行資金撥付。余杭區(qū)要求各融資平臺(tái)每年10月份報(bào)送來年預(yù)算計(jì)劃，由財(cái)政局根據(jù)土地出讓收入計(jì)劃、做地（土地儲(chǔ)備）支出計(jì)劃、基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃，編制當(dāng)年負(fù)債計(jì)劃，經(jīng)區(qū)委、區(qū)政府同意后下達(dá)各單位負(fù)債控制目標(biāo)并嚴(yán)格執(zhí)行。二是控成本。余杭區(qū)通過建立財(cái)政性存款與信貸投放掛鉤制度，每季度對(duì)金融機(jī)構(gòu)支持政府融資情況進(jìn)行考核，對(duì)政府融資成本進(jìn)行管理，明確表內(nèi)融資利率控制在基本利率上浮10%以內(nèi)，表外融資利率基本控制在8%以內(nèi)。昆山市規(guī)定各融資平臺(tái)融資利率一般控制在基準(zhǔn)利率上浮20%以下，超過基準(zhǔn)利率上浮20%的需市債務(wù)辦進(jìn)行審批，超過基準(zhǔn)利率上浮30%的需市債務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組審批。三是嚴(yán)考評(píng)。龍崗區(qū)對(duì)政府性投資項(xiàng)目建立事前評(píng)審和事后審計(jì)監(jiān)督制度，事前評(píng)審由發(fā)改局組織相關(guān)職能部門和中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目投融資方案進(jìn)行論證，每個(gè)項(xiàng)目均設(shè)立專項(xiàng)資金用于聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審、參與談判，事后審計(jì)由政府項(xiàng)目投資審計(jì)中心負(fù)責(zé)。余杭區(qū)將各平臺(tái)、鎮(zhèn)辦的負(fù)債控制納入領(lǐng)導(dǎo)班子年度考核內(nèi)容，對(duì)舉債審批、目標(biāo)控制、規(guī)范管理等情況進(jìn)行考核，考核結(jié)果作為干部任用重要參考依據(jù)。

（三）超前化解到期債務(wù)

國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》后，各地迅速反應(yīng)、靈活應(yīng)對(duì)，通過采取技術(shù)手段提前對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行了化解。余杭區(qū)將擬實(shí)施項(xiàng)目立項(xiàng)前移，提前到9月1日之前，將擬實(shí)施項(xiàng)目變?yōu)樵诮?xiàng)目，有效規(guī)避了相關(guān)政策，同時(shí)通過強(qiáng)化支出約束、出讓土地、處理平臺(tái)資產(chǎn)、以新貸置換舊貸等多種方式對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行了控制和化解。昆山市利用以新?lián)Q舊的形式將短期貸款置換為中長(zhǎng)期貸款，同時(shí)將有一定收益的項(xiàng)目進(jìn)行包裝轉(zhuǎn)化為PPP項(xiàng)目，通過新項(xiàng)目對(duì)原有項(xiàng)目進(jìn)行替換，實(shí)現(xiàn)了債務(wù)的有效轉(zhuǎn)化。

（四）創(chuàng)新拓展融資渠道

為進(jìn)一步拓寬融資渠道、破解融資難題，各地結(jié)合實(shí)際、大膽創(chuàng)新、積極嘗試，趟出了一些好路子。一是實(shí)行打包開發(fā)建設(shè)。單一的公益性項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本難以產(chǎn)生吸引力，但通過捆綁打包、片區(qū)開發(fā)等形式，輔以一定行政手段，比如將公園和商品房打包，通過適當(dāng)調(diào)整規(guī)劃容積率，便可廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與。龍崗區(qū)在大運(yùn)會(huì)場(chǎng)館和文體中心建設(shè)運(yùn)營(yíng)中廣泛采取了此種方式，比如賦予合作方大運(yùn)會(huì)場(chǎng)館30年經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許其保留周邊的部分臨時(shí)建筑，同時(shí)前5年設(shè)定為保護(hù)期由財(cái)政每年給予5000萬(wàn)元資金保障，規(guī)定每周二、五必須對(duì)社會(huì)開放。此外，將具有公益性的文體中心綜合項(xiàng)目，通過調(diào)整項(xiàng)目容積率、賦予社會(huì)資本30年經(jīng)營(yíng)權(quán)限、配套部分經(jīng)營(yíng)用房等形式，實(shí)現(xiàn)了公益事業(yè)和社會(huì)資本的有效結(jié)合，帶動(dòng)了公益項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施較快發(fā)展。二是成立平臺(tái)產(chǎn)業(yè)基金。余杭區(qū)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行包裝后，通過政府投資平臺(tái)出資51%，銀行委托基金公司出資49%，共同成立合伙基金定向投資政府性項(xiàng)目，基金存續(xù)期限一般在5年以上，同時(shí)與銀行簽訂定額回購(gòu)協(xié)議，保證銀行資金每年固定利息收益，利率一般控制在7.5%左右，而對(duì)資金流向不設(shè)立約束條件。

目前，該區(qū)已與南京銀行合作，5億元的平臺(tái)產(chǎn)業(yè)基金已正式設(shè)立。三是借道市場(chǎng)渠道融資。張家港市采取平臺(tái)公司通過銀行間市場(chǎng)發(fā)行債券的形式補(bǔ)充流動(dòng)資金，但平臺(tái)公司必須是中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)會(huì)員，并且具有較高的信用等級(jí)要求。比如，2014年張家港保稅港區(qū)管委會(huì)下屬金港資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司成功發(fā)行2014年度中期票據(jù)（MTN），發(fā)行總額為5億元、期限5年、票面利率7.1%，取得了較好的融資效果。四是用活政策性貸款。去年國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議對(duì)政策性金融支持棚戶區(qū)提出明確要求，江蘇省已在全省全面推進(jìn)棚戶區(qū)改造投融資工作，獲得國(guó)開行長(zhǎng)達(dá)25年的近800億元低息貸款承諾。張家港市搶抓這一有利契機(jī)，對(duì)區(qū)域內(nèi)舊村改造、房改項(xiàng)目進(jìn)行打包捆綁，并以棚戶區(qū)改造名義向國(guó)開行貸款48億元、貸款利率可在基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上下浮18%。

（五）設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金

根據(jù)中央競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域去專項(xiàng)資金化的相關(guān)要求，各地紛紛設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，有效放大了杠桿效應(yīng)，促進(jìn)了相關(guān)產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展。龍崗區(qū)成立了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金聯(lián)席會(huì)議，由分管副區(qū)長(zhǎng)擔(dān)任主任，發(fā)改、財(cái)政、金融辦、產(chǎn)業(yè)投資服務(wù)集團(tuán)有限公司（簡(jiǎn)稱產(chǎn)服集團(tuán)）等各部門分管領(lǐng)導(dǎo)任成員，產(chǎn)服集團(tuán)作為引導(dǎo)基金受托管理機(jī)構(gòu)，成立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金公司代表政府作為參股子基金出資人，設(shè)立銀行專用賬戶專款專用，引導(dǎo)基金主要采取參股投資運(yùn)作方式運(yùn)作，目前產(chǎn)服集團(tuán)已受托出資3億元，發(fā)起設(shè)立子基金6支，撬動(dòng)社會(huì)資本27億元。余杭區(qū)成立了產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金管理委員會(huì)，由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任主任，常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)任第一副主任，分管副區(qū)長(zhǎng)任副主任，成員由財(cái)政、發(fā)改、經(jīng)信、科技、審計(jì)等相關(guān)部門人員組成，管委會(huì)辦公室設(shè)在財(cái)政局，財(cái)政局局長(zhǎng)任主任，辦公室成員由管委會(huì)各成員單位相關(guān)科室負(fù)責(zé)人組成，產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金根據(jù)產(chǎn)業(yè)類別分別設(shè)立不同形式的子基金，并委托金融控股集團(tuán)有限公司等受托機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)作管理，主要采取債權(quán)投資、股權(quán)投資兩種方式進(jìn)行扶持，同時(shí)實(shí)行“投貸聯(lián)動(dòng)”引導(dǎo)銀行加大信貸投放力度，切實(shí)發(fā)揮了財(cái)政資金四兩撥千斤的作用，助推了實(shí)體經(jīng)濟(jì)持續(xù)較快發(fā)展。

二、有關(guān)意見建議

（一）健全投融資管理體制

當(dāng)前，膠州市仍然處于快速發(fā)展、轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)的關(guān)鍵期，必須強(qiáng)化投融資對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的拉動(dòng)作用，同時(shí)面對(duì)上級(jí)日趨嚴(yán)格的債務(wù)管理要求，迫切需要將投融資工作列入重要議事日程，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、深入研究、群策群力，形成做好投融資管理工作強(qiáng)大合力。建議成立市政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)，分管副市長(zhǎng)為副組長(zhǎng)，發(fā)改、財(cái)政、金融等部門、各平臺(tái)公司和第三方中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人為成員的項(xiàng)目投融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在發(fā)改局，同時(shí)在發(fā)改局下設(shè)膠州市PPP事務(wù)中心，負(fù)責(zé)匯總整理政府投資項(xiàng)目，建立維護(hù)膠州市投融資項(xiàng)目庫(kù)，提出年度融資計(jì)劃，并會(huì)同金融等相關(guān)部門組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)開展招商融資工作；財(cái)政局負(fù)責(zé)對(duì)各平臺(tái)公司融資規(guī)模、計(jì)劃進(jìn)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算、資金運(yùn)用情況統(tǒng)一考核；各平臺(tái)公司根據(jù)需要負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的融資辦理；第三方中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)為項(xiàng)目投融資提供策劃、包裝、核算、談判等服務(wù)。

（二）規(guī)范政府投融資流程

第一步，項(xiàng)目篩選。每年6月，各單位、平臺(tái)公司根據(jù)需要向發(fā)改局提出擬實(shí)施的項(xiàng)目充實(shí)項(xiàng)目庫(kù)，發(fā)改局負(fù)責(zé)組織財(cái)政、金融等部門對(duì)擬投資的項(xiàng)目進(jìn)行甄別，根據(jù)輕重緩急和財(cái)政狀況等條件初步篩選出需實(shí)施的項(xiàng)目，并結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)逐一制定投融資方案。第二步，項(xiàng)目初選。聘請(qǐng)第三方中介機(jī)構(gòu)、專家進(jìn)行評(píng)審，修改完善后上報(bào)市投融資領(lǐng)導(dǎo)小組研究，經(jīng)初步同意后向社會(huì)公示征求意見，修改完善后報(bào)市長(zhǎng)辦公會(huì)進(jìn)行研究確定，并報(bào)請(qǐng)市人大常委會(huì)批準(zhǔn)。第三步，項(xiàng)目融資。項(xiàng)目批準(zhǔn)后，發(fā)改局會(huì)同金融辦、財(cái)政局、平臺(tái)公司、中介機(jī)構(gòu)等組織召開項(xiàng)目融資推介會(huì)，對(duì)投融資項(xiàng)目進(jìn)行公開招商，所融資金納入財(cái)政專戶統(tǒng)一管理。第四步，項(xiàng)目建設(shè)。財(cái)政局按照全市安排計(jì)劃，根據(jù)項(xiàng)目投資建設(shè)進(jìn)度按季度劃撥資金，項(xiàng)目完成后由審計(jì)局對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)驗(yàn)收。第五步，債務(wù)償還。每年下半年，財(cái)政局會(huì)同發(fā)改局、金融辦、各平臺(tái)公司梳理下年度到期債務(wù)并制定還款方案，需財(cái)政資金償還的由財(cái)政局按照預(yù)算及時(shí)撥付，逐步建立起“借用還”相統(tǒng)一的規(guī)范操作流程。

（三）探索多元融資渠道

堅(jiān)持將項(xiàng)目作為有力抓手，積極借鑒先進(jìn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法，推動(dòng)政府投融資持續(xù)發(fā)展。一是用足用活銀行貸款。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，2015年保障性住房、水利、交通等項(xiàng)目仍可以通過銀行融資，尤其是可以利用國(guó)務(wù)院對(duì)于政策性金融支持棚戶區(qū)改造政策，將全市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、城區(qū)舊村改造、機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)村莊征遷安置統(tǒng)一包裝整合，由房管部門逐級(jí)上報(bào)爭(zhēng)取省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳列為棚改項(xiàng)目，并利用我市與國(guó)開行良好的合作關(guān)系，積極向國(guó)開行申請(qǐng)政策性貸款，利用該貸款利率低、期限長(zhǎng)、額度大等特點(diǎn)，可以大幅緩解我市投融資壓力。二是探索設(shè)立平臺(tái)產(chǎn)業(yè)基金。建議參照余杭模式，積極探索與日照銀行、南京銀行等成立合伙基金。根據(jù)項(xiàng)目融資需要確定基金規(guī)模，由我市平臺(tái)公司出資51%、銀行委托基金公司出資49%成立合伙產(chǎn)業(yè)基金并簽訂協(xié)議，項(xiàng)目期限5-10年，銀行每年按照固定利率獲得收益，到期由平臺(tái)公司按照出資額1:1進(jìn)行回購(gòu)，合伙基金資金投向由我市自主決定。對(duì)于平臺(tái)公司的到期債務(wù)，也可以通過此方式將短期債務(wù)置換為長(zhǎng)期債務(wù)。三是大力推行PPP融資模式。建議參照龍崗區(qū)模式，對(duì)文化中心、體育中心、市民廣場(chǎng)人防工程等進(jìn)行包裝，在保障項(xiàng)目公益屬性的基礎(chǔ)上，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式予以盤活。對(duì)“1+10+9+X”污水處理體系、城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)一體化等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也可以通過特許經(jīng)營(yíng)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等方式引入社會(huì)資本予以推進(jìn)。對(duì)東部中央商務(wù)區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)等面積較大的連片區(qū)域，可以對(duì)整片區(qū)域進(jìn)行包裝，實(shí)行打包招商開發(fā)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的道路、綠化、供電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由投資者承擔(dān)，通過調(diào)整規(guī)劃、容積率、出讓金共享、特許經(jīng)營(yíng)等方式吸引社會(huì)資本投資建設(shè)。

（四）妥善化解政府債務(wù)

一是加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的規(guī)范管理，根據(jù)預(yù)期財(cái)政收入情況、土地收入情況等，科學(xué)制定中長(zhǎng)期債務(wù)規(guī)劃，對(duì)舉債規(guī)模、結(jié)構(gòu)期限等進(jìn)行總體安排，同時(shí)適當(dāng)收縮政府性投資范圍，重點(diǎn)保障在建續(xù)建項(xiàng)目，逐步解決民生實(shí)事問題。二是參照余杭區(qū)、昆山市經(jīng)驗(yàn)對(duì)各類債務(wù)進(jìn)行分類管理，對(duì)純公益性項(xiàng)目由財(cái)政資金負(fù)責(zé)安排，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目采用市場(chǎng)化融資解決，對(duì)于各平臺(tái)自行開展的營(yíng)利性項(xiàng)目由平臺(tái)公司采取處置資產(chǎn)等方式予以解決。三是對(duì)到期債務(wù)通過項(xiàng)目重新包裝，綜合采用銀行貸款、產(chǎn)業(yè)基金和PPP方式進(jìn)行融資，通過以新?lián)Q舊、將短期債務(wù)置換為長(zhǎng)期債務(wù)等形式，緩解財(cái)政資金償債壓力。四是通過債轉(zhuǎn)股或鼓勵(lì)民營(yíng)資本入股，采取固定收益的方式加以解決。此外，可以探索借鑒珠海大橫琴有限公司、北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司和青島城市建設(shè)集團(tuán)股份有限公司試水海外融資，發(fā)行企業(yè)債融取低利率、長(zhǎng)期限的資金。

（五）組建金融創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)公司

建議盡快組建市級(jí)金融創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，對(duì)轄區(qū)內(nèi)具有金融屬性的國(guó)有資產(chǎn)、股權(quán)、市財(cái)政年度劃撥的專項(xiàng)資金等進(jìn)行整合，建立現(xiàn)代企業(yè)管理制度及經(jīng)營(yíng)模式，聘請(qǐng)專業(yè)管理團(tuán)隊(duì)運(yùn)營(yíng)，逐漸打造膠州自己的金融控股集團(tuán)。一方面，通過企業(yè)自身做大做強(qiáng)以及良好的信用，利用中國(guó)銀行間市場(chǎng)交易商協(xié)會(huì)發(fā)行中長(zhǎng)期票據(jù)、企業(yè)債等市場(chǎng)化渠道進(jìn)行融資，同時(shí)還可以積極嘗試海外融資等渠道，不斷增強(qiáng)平臺(tái)公司融資能力。另一方面，可以參考龍崗區(qū)、余杭區(qū)模式，設(shè)立多支產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金并委托金融創(chuàng)新服務(wù)平臺(tái)，通過債權(quán)、股權(quán)、投貸聯(lián)動(dòng)等方式加大企業(yè)扶持力度，不斷為企業(yè)注入新的增長(zhǎng)活力，推動(dòng)企業(yè)做大做強(qiáng)，助力實(shí)體經(jīng)濟(jì)健康較快發(fā)展。

作者：宋曉欣 單位：膠州市三里河街道辦事處