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論文關(guān)鍵詞：公用事業(yè)；反壟斷；政府管理

論文摘要：公用事業(yè)壟斷盡管有其自然性，但所形成的弊端也是十分顯著。在公用事業(yè)領(lǐng)域推進競爭機制，不僅有利于提高公用事業(yè)的服務(wù)水平，還能極大地促進政府公共管理改革。

一、公用事業(yè)壟斷的形成和利弊分析

公用事業(yè)具有公益性、非營利性和微利性、自然壟斷性、社會與政治性。

霍特里說：“公用事業(yè)可以被定義為這樣一種服務(wù)，在該服務(wù)中，地方的壟斷傾向使得該權(quán)威部門有必要為保護消費者的利益而采取干預(yù)的行動。”由此可見，公用事業(yè)由于其特殊性，往往控制著當(dāng)?shù)禺a(chǎn)品供給的一部分者相當(dāng)大部分，而由于這些產(chǎn)品具有相對的不可轉(zhuǎn)移性，公用事業(yè)免受了其他地區(qū)的同類產(chǎn)品的競爭，就可能長期獲得高于其他行業(yè)的利潤，因此常常用國家所有或政府控制的方法防止出現(xiàn)這種情況。我國由于長期實行計劃經(jīng)濟，所有行業(yè)都由國家統(tǒng)一經(jīng)營，所以我國的公用事業(yè)壟斷又具有行政壟斷色彩，該行業(yè)的改革更加滯后、困難和復(fù)雜。

公用事業(yè)與自然壟斷的分析。壟斷的基本特征是自主定價權(quán)。壟斷的基本原因是進入障礙，即壟斷者能在其市場上保持唯一賣者的地位，是因為其他企業(yè)不能進入市場并與之競爭。進入障礙又有三個來源：關(guān)鍵資源由一家企業(yè)擁有；政府給予一個企業(yè)排他性的生產(chǎn)某種產(chǎn)品的權(quán)利；生產(chǎn)成本使一個生產(chǎn)者比大量生產(chǎn)者更有效率。所謂自然壟斷，是指由于該行業(yè)的特點決定了市場上只能有一個經(jīng)營者，這樣才會使生產(chǎn)成本最低。自然壟斷主要是從技術(shù)角度說的。一般說來，由于公用事業(yè)關(guān)涉到公眾利益，投入成本很高，回報時間較長，又要保持穩(wěn)定，所以國家或者政府對其進行管制，認(rèn)可其壟斷地位。但是具有公用事業(yè)性質(zhì)的企業(yè)并不都是自然壟斷的，也并不是所有的自然壟斷企業(yè)都是公用企業(yè)。公用事業(yè)的一部分具有自然壟斷性質(zhì)，而一部分不具有自然壟斷性質(zhì)。

公用事業(yè)壟斷有利有弊。一方面，由于壟斷，能減少市場上許多無謂的競爭，節(jié)省社會成本，優(yōu)化資源配置，同時，由于政府的管制，對壟斷企業(yè)實行限價，也有利于保護公眾的利益。這也是公用事業(yè)壟斷的初衷。然而，事與愿違，高成本、低效率構(gòu)成了傳統(tǒng)公用事業(yè)經(jīng)營模式的基本特征。多年來，消費者對電信、鐵路、電力等企業(yè)變著法子收費、官商作風(fēng)、低效率、服務(wù)差等狀況抱怨越來越多。政府性公用事業(yè)冗員嚴(yán)重、服務(wù)拖延、投資浪費等問題普遍存在。過度依賴政府投資，受政府財政能力的限制，公用事業(yè)投資不足成為難以逾越的障礙。所以，打破壟斷，引入競爭勢在必行。

二、公用事業(yè)反壟斷對策

由于公用事業(yè)壟斷有很大弊端，以及市場固有的缺陷等，西方大多數(shù)國家通過建立和加強規(guī)制委員會體系對電力、通信、鐵路、天然氣等公用事業(yè)實施了直接經(jīng)營、國有化、規(guī)定收費價格、限制進入管制等一系列嚴(yán)格的措施，取得了一定成效。美國對公用事業(yè)實行一種獨特的管制制度，它從19世紀(jì)最后30年中西部一些州對鐵路的管制中發(fā)展起來。鐵路管制是作為響應(yīng)格蘭其和人民黨的改革號召而提出來的，這些改革者們對他們眼里的鐵路壟斷權(quán)威感到非常憤怒，要求政府加以控制，以確保鐵路服務(wù)有一個公平的價格。公用事業(yè)或公共利益的概念最終被逐個地應(yīng)用到越來越多的行為中去。而在歐洲，控制鐵路公共政策所采取的是不同的形式。在19世紀(jì)30年代，比利時政府首先發(fā)起了國有化的運動。一般而言，歐洲人選擇的是國有化而非管制?？梢?，管制和國有化是兩種不同的公共政策。管制主要是在自然壟斷情況下，不允許這些公司收取它們想收取的任何價格，而是由政府機構(gòu)管制它們的價格；國有化即政府不是管制由私人企業(yè)經(jīng)營的自然壟斷，而是自己經(jīng)營自然壟斷本身。但是，嚴(yán)格的規(guī)制也產(chǎn)生了一些問題，如削弱了被規(guī)制企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新、改善管理的積極性；服務(wù)質(zhì)量不高；價格水平難以降低等。所以，美國芝加哥學(xué)派通過對規(guī)制本身的效果、規(guī)制條件下廠商的行為和定價方針的研究提出減少政府規(guī)制，私人壟斷相比國家壟斷來說具有優(yōu)越性等觀點。其觀點和建議逐漸被西方規(guī)制者采納，同時導(dǎo)致了對公用體制措施的改革；近年來各國紛紛放松規(guī)制或改變規(guī)制措施，甚至修改反壟斷法，優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)濟效率，促進企業(yè)經(jīng)營多元化和增強活力。這些變化對我國的公用事業(yè)反壟斷有一些借鑒作用。

我國由于長期實行的是計劃經(jīng)濟，所以公用事業(yè)一直由國家經(jīng)營，公用事業(yè)企業(yè)的性質(zhì)是公有制。這種模式具有以下弊端：(1)投資主體單一化。公用事業(yè)投資過于依賴國家財政，受很大制約。(2)企業(yè)管理行政化。我國的公用事業(yè)企業(yè)通常隸屬于行政單位，其內(nèi)部設(shè)置、人員安排具有行政色彩，這就使得其容易官僚化，導(dǎo)致政企不分、市場脫節(jié)、服務(wù)質(zhì)量差。(3)公用企業(yè)運行和自身管理非市場化。所以，在當(dāng)前市場經(jīng)濟條件下，對用事業(yè)進行改革，反壟斷是必然要求，同時也是提高對消費者服務(wù)質(zhì)量的需要。

(一)在公用事業(yè)領(lǐng)域引入競爭機制

1、公用事業(yè)領(lǐng)域引入競爭的可能性分析。傳統(tǒng)認(rèn)為，公用事業(yè)具有自然壟斷性質(zhì)，所以天然排除了競爭，認(rèn)為獨家經(jīng)營的成本會低于競爭狀態(tài)下的成本。可見傳統(tǒng)觀點強調(diào)的是規(guī)模經(jīng)濟對降低成本、提高效率的作用，而忽視了壟斷所固有的不求進取、官僚作風(fēng)、漠視消費者權(quán)益等弊端。公用事業(yè)并不是鐵板一塊的具有自然壟斷性，隨著現(xiàn)代技術(shù)的發(fā)展，公用事業(yè)領(lǐng)域如電信業(yè)會有網(wǎng)絡(luò)等與其競爭，出現(xiàn)新的通訊工具；而且，其他主體由于新技術(shù)的運用可以以更小的成本進行投資，使新開創(chuàng)的小規(guī)模公司更有效率。另外，公用事業(yè)通常只是網(wǎng)絡(luò)具有自然壟斷性，并非所有的業(yè)務(wù)都具有自然壟斷性，所以完全可以引入競爭。

2、引入競爭的方式。區(qū)分公用事業(yè)領(lǐng)域，對自然壟斷部分仍由國家經(jīng)營，實行經(jīng)濟管制，而在其他業(yè)務(wù)方面引入競爭，放松進入壁壘，允許民間資本投資，政府對其進行引導(dǎo)和管制，實行價格限制和監(jiān)督，這是一個政府觀念和職能轉(zhuǎn)變的問題。雖然公用事業(yè)投資回報期較長，但是一旦回報，就很穩(wěn)定，所以私人資本也愿意投資。政府可以通過“市場準(zhǔn)入”對-~加以控制。比如采取投標(biāo)形式、特許經(jīng)營形式，仍然要控制進入企業(yè)的數(shù)量，以達(dá)到最小經(jīng)濟成本的要求，避免低水平的過度競爭。

(二)合理的政府管制

1、政府要轉(zhuǎn)變觀念，遵守市場規(guī)律。人們往往會通過假設(shè)和想象來代替實踐，對用事業(yè)也一樣。政府擔(dān)心引入競爭會對公共利益造成威脅，但是它忘了市場具有自動調(diào)節(jié)性。在假設(shè)沒有任何輔助情況下，企業(yè)要生存，就必須以滿足消費者的要求為取向。相反，如果一味的保護會使企業(yè)喪失積極性和主動性，不思進取。

2、引入競爭后，政府要實行管制。其中最為重要的就是價格限制。因為公用事業(yè)涉及人們的日常生活，所以價格問題事關(guān)重大。要實行最高限價。但是，最高限價也要考慮生產(chǎn)成本，一般認(rèn)為，公用產(chǎn)品定價不應(yīng)超過邊際成本。由于政府并不能隨時跟蹤企業(yè)的生產(chǎn)，而企業(yè)往往又會虛報較低的利潤，要找到真實的成本，這就需要中介機構(gòu)的介入。中介機構(gòu)作為獨立于政府和企業(yè)之外的主體，應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)性和公正性，如實計算企業(yè)成本，為政府制定價格提供指導(dǎo)。

3、要建立獨立的管制機構(gòu)。首先，管制機構(gòu)要與管制對象分離，即政企分開；其次，管制機構(gòu)要與政策部門分離，以避免政策部門對管制機構(gòu)行使監(jiān)管權(quán)進行政治權(quán)力上的干預(yù)。

(三)加強反壟斷立法，建立健全法律體系

目前我國公用企業(yè)競爭化改革大多是以行政性手段推動的。但由于我國公用事業(yè)壟斷涉及到行政壟斷，所以要通過反壟斷法打破壟斷，可以給予政府促進競爭的各種方法。如：阻止合并、分解公司、禁止公司限制競爭的行為。由于公用事業(yè)主管部門對用事業(yè)都有專門立法，如郵電法、電力法等，也會涉及到公用企業(yè)的管理、業(yè)務(wù)等問題，主管部門不會輕易放棄行政壟斷和既得利益，因此其規(guī)定可能會與壟斷地相沖突，那么當(dāng)二者沖突時如何適用?誰的效力更大一些?反壟斷法是普通法，而行業(yè)特定法是特別法，根據(jù)特別法優(yōu)于普通法，似乎應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用行業(yè)特別法。但是，筆者認(rèn)為，在反壟斷方面，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用反壟斷法，因為不可能指望壟斷企業(yè)的所有者主動對自己進行反壟斷。同時完善行業(yè)專門立法。

三、公用事業(yè)反壟斷對政府公共管理改革的啟示與促進

公用事業(yè)反壟斷對政府公共管理的改革，具有極大的推進作用。西方發(fā)達(dá)國家在公用事業(yè)供給上的做法主要有以下幾個方面：

第一種模式：政府同時承擔(dān)提供者和生產(chǎn)者的角色。政府既是公用事業(yè)的決策者和付費者，同時又承擔(dān)了直接向社會提供公用服務(wù)功能。這種模式分為兩種情況：一是政府服務(wù)。即政府為主體的公共部門安排、支付并向消費者提供某種服務(wù)。一般意義上，純公共產(chǎn)品可采取這種方式。二是府際協(xié)議。即由兩個公營部門分別承擔(dān)提供和生產(chǎn)職能，通過契約聯(lián)結(jié)兩個公共部門，一方是實際的購買者，另一方提供公共服務(wù)產(chǎn)品，購買者直接負(fù)責(zé)向社會提供服務(wù)。

第二種模式：民營。民營意味著政府事實上退出某一公用事業(yè)的服務(wù)領(lǐng)域，將其全部交由民營機構(gòu)或其他組織去經(jīng)營。通過這種出售方式的完全讓渡行為，反映的是這樣一種觀念：民營機構(gòu)能比公共機構(gòu)有效率。英國自1970年代末到1992年，三分之二的國有企業(yè)被轉(zhuǎn)移到民營部門。此后，日本、新西蘭、澳大利亞等國家紛紛加入這一進程，后來進一步拓展到100多個國家。

第三種模式：政府機構(gòu)作出決策并承擔(dān)費用，由私營部門來組織生產(chǎn)。其中又包含多種具體形式：一是合同制，又稱合同出租。由政府或公共部門作為顧客或委托人，同人簽訂合同。政府不再直接提供公用事業(yè)服務(wù)，而成為真正的管理者。承租方以市場方式來運作公用事業(yè)。這種方式在西方被普遍采用，從垃圾處理、街道清掃、房屋維修到政策制定、信息收集等，應(yīng)用范圍越來越廣。二是特許制。特許制是政府不直接生產(chǎn)某種公共服務(wù)，而將公共服務(wù)的生產(chǎn)授予具有一定資格的企業(yè)或非營利性組織，由后者在許可范圍內(nèi)生產(chǎn)特定的服務(wù)，同時政府對服務(wù)的價格實行管制。比如自來水供給、出租車行業(yè)等。三是補助。政府不直接生產(chǎn)某種公共產(chǎn)品或服務(wù)，而是通過對某企業(yè)或非營利性組織提供一定的補貼，由后者來生產(chǎn)。四是代用券。一些西方國家用向顧客發(fā)放憑單，即代金券或政府補償?shù)男庞每ǎ脕碣徺I物品或服務(wù)，為一部分民眾提供公共品服務(wù)。

第四種模式：公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者都是非政府的私營部門或非營利性組織。有三種基本模式：一是自由市場，在這種模式下，一些公共服務(wù)完全由市場機制來決定供求關(guān)系；二是志愿服務(wù)，志愿組織提供的公共服務(wù)，消費者以無償或直接支付的方式獲得這些服務(wù)；三是自我服務(wù)，由消費者自我決定生產(chǎn)和消費某種公共物品或服務(wù)。

西方發(fā)達(dá)國家在公用事業(yè)反壟斷和改革政府公共管理方面的經(jīng)驗主要有：

政府職能市場化。在政府職能定位上，根據(jù)市場經(jīng)濟要求確立政府職能，目標(biāo)是將原來由政府承擔(dān)的部分社會職能和經(jīng)濟職能推向社會，推向市場，以減輕政府負(fù)擔(dān)，縮小政府規(guī)模，精簡政府人員。西方國家的主要做法有：一是壓縮福利項目，如以勞動換福利，提高領(lǐng)取福利者的資格限制，以市場化安排來代替政府安排，收縮政府的社會職能。二是放松對工商業(yè)的管制，推行國有企業(yè)民營化改革，收縮政府的經(jīng)濟職能。例如，英國20世紀(jì)80年代開始的“私有化”改革，法國1995年實施的社會保障制度政策，以及美國1996年聯(lián)邦福利法案的實施都體現(xiàn)了這一改革取向。三是放松對企業(yè)進出口及價格的管制。在這方面，美國政府的做法最具代表性，市場定價代替了政府定價。當(dāng)然，政府職能定位市場化，要求收縮政府的社會與經(jīng)濟職能是有限的?？傮w思想是：在公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入市場機制，將政府權(quán)威與市場交換的優(yōu)勢進行“雜交”，從而提高政府功能輸出能力。在這個功能輸出的市場化過程中，西方國家根據(jù)理論和交易成本理論采用了“公私合作”、“合同出租”及“合同承包”等方式，體現(xiàn)了一種全新的施政方式。

公共服務(wù)社會化。當(dāng)達(dá)國家公共管理改革的主要趨勢之一，表現(xiàn)為政府在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，充分利用市場和社會的力量，推行公共服務(wù)社會化。主要做法：第一，合同出租。政府通過投標(biāo)者的競爭和履約行為，將原先壟斷的公共產(chǎn)品生產(chǎn)權(quán)和提供權(quán)向私營公司、非贏利組織等機構(gòu)轉(zhuǎn)讓。第二，以私補公。政府通過制定優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵私人資本投入到政府包攬的社會保險、退休保障、中小學(xué)教育、醫(yī)療服務(wù)等公共事業(yè)領(lǐng)域，以彌補政府財力及服務(wù)能力的不足。如美國通過發(fā)放“教育券”讓求學(xué)者自主擇校，英國通過發(fā)放“醫(yī)療券”讓患者自主擇醫(yī)。第三，授權(quán)社區(qū)。政府以授權(quán)方式鼓勵各社區(qū)建立老人院、收容院、殘疾人服務(wù)中心等公益事業(yè)。超級秘書網(wǎng)

行政權(quán)力分散化。與上述政府職能和公共服務(wù)相關(guān)聯(lián)，發(fā)達(dá)國家在推行行政改革的過程中，大都致力于縮小政府行政范圍，分散政府行政權(quán)力。從中央與地方之間的分權(quán)來看，體現(xiàn)為中央政府將若干權(quán)力如項目管理權(quán)、法規(guī)制定權(quán)等下放給地方政府，分散中央財政和決策負(fù)擔(dān)，增加地方政府的積極性和責(zé)任心，其操作原則是分“事權(quán)”(即管理公共項目的權(quán)力，以及有條件地制定公共服務(wù)供給規(guī)則的權(quán)力)而不分“財權(quán)”。如法國1982年通過了權(quán)力下放的地方放權(quán)改革法案；日本在上世紀(jì)8o年代的分權(quán)改革中強調(diào)國稅70％歸中央，地稅30％歸地方，相對分散事權(quán)。從政府內(nèi)部層級之間分權(quán)來看，主要體現(xiàn)在改革傳統(tǒng)層級制，壓平組織層級，放松對公務(wù)員的規(guī)則，授權(quán)一線，成立各種協(xié)調(diào)與綜合性部門，加強政府對各種職能的控制與協(xié)調(diào)。英國的方案是把原政府內(nèi)的中下層組織轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行機構(gòu)，實現(xiàn)決策權(quán)能與執(zhí)行權(quán)能的分離。具體做法是執(zhí)行機構(gòu)與政府簽訂責(zé)任書，明確本機構(gòu)的責(zé)任范圍、工作目標(biāo)及考核標(biāo)準(zhǔn)。執(zhí)行機構(gòu)首長在其職責(zé)范圍內(nèi)享有充分的人事、財政自主權(quán)。澳大利亞、丹麥、新加坡、中國香港地區(qū)也有類似做法。

政府管理企業(yè)化。參照企業(yè)管理，以企業(yè)家精神改革政府成為西方國家，特別是美國行政改革的主要動向。1993年新凱恩斯主義隨著克林頓入主白宮而登上歷史舞臺，它兼有政府干預(yù)和經(jīng)濟自由的特點，追求二者的最佳結(jié)合，被西方經(jīng)濟學(xué)家稱為“第三條道路”。即美國以企業(yè)型政府理論為指導(dǎo)，發(fā)動了一場歷時8年的政府重塑運動，目標(biāo)是使政府變得工作更好、花錢更少、更加進取和勤政。主要措施包括：倡導(dǎo)顧客至上理念；制定顧客服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；刪除規(guī)章制度；下放權(quán)力給基層和一線人員；推動績效評估；將企業(yè)廣泛使用的質(zhì)量管理、目標(biāo)管理、項目成本預(yù)算等管理模式引入政府管理等。通過8年改革，美國政府裁減人員42萬多，清除規(guī)章制度64萬頁，節(jié)約財政開支1360億美元，政府公共服務(wù)項目獲得了公眾的肯定。英國在撒切爾夫人執(zhí)政時期也曾有計劃地安排所有高中級行政官員到私營企業(yè)中去工作或?qū)W習(xí)。