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[摘要]應(yīng)急管理是政府對于有可能對國家和社會的安全、穩(wěn)定和發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重影響的突發(fā)事件進(jìn)行處理的行政活動。在這一過程之中,作為社會公共管理者的政府,擔(dān)負(fù)著保護(hù)國家安全、維護(hù)社會穩(wěn)定、保障公民權(quán)利、降低社會危害、開展危機(jī)教育等一系列重要的社會責(zé)任。為了保證這些責(zé)任的完全實(shí)現(xiàn),就需要給政府相應(yīng)的處置權(quán)力,即:宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的權(quán)力、進(jìn)行戰(zhàn)略物資儲備和臨時(shí)征調(diào)的權(quán)力、編制和啟動應(yīng)急預(yù)算的權(quán)力、對突發(fā)事件及其處理的新聞報(bào)道進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督的權(quán)力、對應(yīng)急管理的全過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控的權(quán)力、對突發(fā)事件和應(yīng)急管理活動本身進(jìn)行調(diào)查評估的權(quán)力。

政府應(yīng)急管理是政府針對突發(fā)危機(jī)事件的管理,其宗旨是通過提高政府應(yīng)對突發(fā)危機(jī)事件的預(yù)警能力和救治能力,及時(shí)有效地處理危機(jī),迅速恢復(fù)社會穩(wěn)定,將突發(fā)危機(jī)事件帶來的危害盡量降低到最小程度。在這一過程中,作為公共管理者的政府究竟應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任,擁有多大限度的權(quán)力,至今并無定論。而正是在這一問題上的模糊認(rèn)識導(dǎo)致了實(shí)際管理工作中的諸多偏差。本文嘗試著對這一問題做一系統(tǒng)的梳理,為解決這一難題提供初步的答案。

一、應(yīng)急管理中的政府責(zé)任

在應(yīng)急管理的過程中,政府擔(dān)負(fù)著保護(hù)國家利益不受損害、保護(hù)公民的人身和財(cái)產(chǎn)安全、保護(hù)社會的穩(wěn)定等一系列重要的責(zé)任。

(一)保護(hù)國家安全在應(yīng)急管理中,所有的突發(fā)事件盡管針對的具體目標(biāo)不同,危害的方式和程度也不一樣,但是都對國家安全構(gòu)成了威脅,在這種情況下,保護(hù)國家安全就是政府在進(jìn)行應(yīng)急管理時(shí)的首要職責(zé)。在傳統(tǒng)觀念中,國家安全主要是指國家軍事力量的穩(wěn)定和強(qiáng)大能夠確保國家不受外來力量的進(jìn)攻,人們常常把安全與軍事安全相提并論。而隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展,國家安全也具有了不同于以往的廣泛含義?，F(xiàn)代意義的國際安全,已經(jīng)從傳統(tǒng)的保衛(wèi)自己的領(lǐng)土完整不受侵犯,發(fā)展到維護(hù)國家和民族自身的政治經(jīng)濟(jì)權(quán)益,獨(dú)特的價(jià)值觀和特定的生活方式。在1980年,國際學(xué)術(shù)界就對于國家安全的威脅進(jìn)行了新的定義,其中就包括:預(yù)算及貿(mào)易赤字、環(huán)境惡化、生態(tài)安全等。對于發(fā)展中國家來說,由于社會發(fā)展水平比較低,所以對于國家安全的威脅因素還包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展失序、族群和宗教沖突、環(huán)境生態(tài)破壞、泛濫、饑荒和天災(zāi)等。也就是說,隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程和社會的發(fā)展,影響國家安全的國內(nèi)因素和國際因素越來越多,國家安全所要考慮的范圍也越來越廣。所謂保護(hù)國家安全,就是指為了整體的利益和長遠(yuǎn)的利益,必要時(shí)可以犧牲局部利益和個(gè)人利益;就是指盡管應(yīng)急管理應(yīng)該在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行,但當(dāng)形勢緊急時(shí),可以通過宣布進(jìn)入緊急狀態(tài),取消或暫時(shí)廢止一些法律,臨時(shí)制定和頒布一些法律或條例;就是指盡管公民的正常權(quán)益應(yīng)該得到合法的保護(hù),但是在必要時(shí),可以對某些權(quán)利進(jìn)行一定的限制或暫時(shí)的剝奪。等到緊急狀態(tài)結(jié)束之后,才可以重新恢復(fù)。

(二)維護(hù)社會穩(wěn)定突發(fā)事件的最大危害不在于對生命和財(cái)產(chǎn)上的具體損害,而在于它會使社會上出現(xiàn)人心不安、秩序混亂,從而引發(fā)更大規(guī)模的社會動蕩和根本性的危機(jī)。所以政府應(yīng)急管理的首要目標(biāo)就是要求政府能夠及時(shí)反應(yīng)并迅速控制局勢,穩(wěn)定社會,維持社會的經(jīng)濟(jì)和政治系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。要維護(hù)社會穩(wěn)定,首先要求政府應(yīng)急管理的措施得當(dāng)、迅速有力。以美國處理“9•11事件”為例,當(dāng)?shù)谝患茱w機(jī)撞上世貿(mào)中心時(shí),美國就立刻啟動了聯(lián)邦應(yīng)急計(jì)劃,協(xié)調(diào)28個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和美國紅十字會的行動,協(xié)助地方和州政府應(yīng)對緊急狀態(tài)。襲擊發(fā)生僅45分鐘后,布什總統(tǒng)就在軍事基地發(fā)表了第一次講話。緊接著又采取一系列有效的緊急措施:關(guān)閉整個(gè)聯(lián)邦政府;關(guān)閉整個(gè)美國國內(nèi)機(jī)場,所有飛往美國的飛機(jī)改飛加拿大;證券市場無限制休市;關(guān)閉墨西哥邊界。在最短的時(shí)間內(nèi)確保美國本土不會再受到恐怖主義襲擊,使政府各機(jī)構(gòu)和廣大民眾充分動員起來,將救災(zāi)工作和反恐行動同步展開。要維護(hù)社會穩(wěn)定,就要加強(qiáng)執(zhí)政的透明度建設(shè)。打造“陽光政府”是應(yīng)急管理取得成效的關(guān)鍵所在。因?yàn)橥话l(fā)事件容易誘發(fā)人們的恐慌心理,這是流言傳播的最佳時(shí)機(jī)。流言只能止于真相。所以政府應(yīng)急管理的一個(gè)重要內(nèi)容就是將政府所掌握的實(shí)際情況和采取的具體應(yīng)急管理措施以最快的速度告訴民眾,只有這樣才能平息流言,維護(hù)社會的穩(wěn)定。要維護(hù)社會穩(wěn)定,政府還要注意對新聞輿論進(jìn)行正確的引導(dǎo)和必要的約束。突發(fā)事件發(fā)生后,各級黨委、政府及有關(guān)部門,要通過各種新聞媒介對其過程的宣傳報(bào)道,對廣大人民群眾了解事件發(fā)生的原因、背景及真實(shí)情況有極大幫助。正視聽,解真情,贏得廣大人民群眾的信任和理解,形成正確的輿論導(dǎo)向。將這些正面的傳播符號,強(qiáng)烈地根植于公眾心中,逐漸形成了“萬眾一心、眾志成城、科學(xué)防治、戰(zhàn)勝非典”的共同認(rèn)識,進(jìn)而激發(fā)起弘揚(yáng)中華民族精神的愛國熱情。

(三)保障公民權(quán)利緊急突發(fā)事件往往會對公民的生命安全和財(cái)產(chǎn)權(quán)利構(gòu)成一定的威脅,所以作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府,就應(yīng)該將對于公民權(quán)利的保障放在應(yīng)急管理的重要目標(biāo)加以關(guān)注。在應(yīng)急管理中保障公民權(quán)利,尤其應(yīng)該切實(shí)保障公民的知情權(quán)。知情權(quán)就是與事相關(guān)者了解事件真實(shí)情況的權(quán)利。在知識經(jīng)濟(jì)和全球化的大背景下,知情權(quán)的保障就顯得尤為重要。這是因?yàn)?

1.對信息的封鎖在技術(shù)上做不到,只會適得其反地?fù)p害政府在群眾心目中的公信力;

2.使得流言找到充足的市場,在沒有權(quán)威的信息來源或者權(quán)威的信息來源十分模糊的情況下,就會流言四起,這樣反過來會增加群眾的恐慌情緒,對于應(yīng)急處理十分不利;

3.許多的緊急事件很可能具有國際性的影響力,像這次的非典一樣,如果沒有及時(shí)披露,對于我們樹立一個(gè)講信用、負(fù)責(zé)任的大國政府的形象是十分不利的;

4.只有信息公開,處理透明,才能使廣大的人民群眾和新聞媒體起到客觀上的監(jiān)督作用,這對于我們政府減少應(yīng)急管理中的失誤作用重大。早在1959年,同志就在寫給胡喬木和吳冷西的一封信中,指出了保障人民群眾享有充分的知情權(quán)的重要作用。“廣東大雨,要如實(shí)公開報(bào)道。全國災(zāi)情,照樣公開報(bào)道,喚起人民全力抗?fàn)帯Ｒ稽c(diǎn)也不要隱瞞。政府救濟(jì),人民生產(chǎn)自救,要大力報(bào)道提倡。工業(yè)方面重大事故災(zāi)害,也要報(bào)道,講究對策。”[1]在這次非典處理中,我國政府采取了每日疫情公告制度,將每天非典的疫情和最新的救治情況原原本本地告訴全世界,使得開始階段的謠言不攻自破,社會公眾心理開始走向平衡。同時(shí),國家主要領(lǐng)導(dǎo)人在媒體上頻頻亮相,不斷召開有關(guān)部門的新聞會,坦然面對媒體的報(bào)道,這些都樹立了敢于負(fù)責(zé)、勇于決斷的政府的新形象。(四)降低社會危害日本的管理專家龍澤正雄則認(rèn)為,應(yīng)急管理就是管理損失,所以其最高目標(biāo)就是如何在最短的時(shí)間里,以最節(jié)約的費(fèi)用,取得最大的效果。這就要求在平時(shí)積累的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,通過對于應(yīng)急管理有關(guān)案例的研究,采取定性分析和定量分析相結(jié)合的方法,比較準(zhǔn)確地估計(jì)出突發(fā)事件的具體危害和應(yīng)急措施的實(shí)際效果。

外這方面比較成熟的方法是對應(yīng)急管理活動進(jìn)行成本———收益的分析研究。成本———收益的分析方法最早是在美國30年代的洪水控制項(xiàng)目上實(shí)行的。1936年的《美國防洪法》要求任何水資源的開發(fā)利用項(xiàng)目必須對其成本和預(yù)計(jì)的收益進(jìn)行一定的比較。這種方法的主要內(nèi)容就是通過執(zhí)行管理活動的資源消耗和所獲得的利益進(jìn)行比較來確定某一項(xiàng)政策的實(shí)際實(shí)行效果。它主要有四個(gè)步驟:一是確定相關(guān)的后果;二是對這些后果進(jìn)行經(jīng)濟(jì)學(xué)上的估算;三是再考慮時(shí)間和風(fēng)險(xiǎn)的折扣;四是在諸多政策中進(jìn)行選擇。[2]1981年美國總統(tǒng)里根簽署了第11291號政府法令,規(guī)定今后凡是經(jīng)濟(jì)影響超過1億美元的政策在出臺之前都不許經(jīng)過成本———收益分析,只有收益大于成本才可以實(shí)行。而1995年,美國眾議院又通過另一項(xiàng)修正案,將這一政策實(shí)施的起點(diǎn)降為2500萬美元。[3]當(dāng)然,在具體的應(yīng)急管理工作中,并不是所有的管理活動都可以用經(jīng)濟(jì)利益來進(jìn)行衡量,這時(shí)就需要對于應(yīng)急管理舉措所帶來的后果進(jìn)行綜合性的全方位的研究。(五)開展危機(jī)教育突發(fā)事件在某種意義上是不可避免的,而降低其對于社會危害的最根本的途徑就是及時(shí)對社會公眾開展相關(guān)的危機(jī)教育。每一次的突發(fā)事件過后,都要及時(shí)利用這樣一個(gè)活生生的教材,培養(yǎng)民眾的危機(jī)意識,提高他們的危機(jī)應(yīng)對能力,增進(jìn)整個(gè)社會應(yīng)付緊急事件的心理承受能力。危機(jī)教育的內(nèi)容是豐富多彩的。首先可以根據(jù)危機(jī)的來源將各種危機(jī)的特點(diǎn)、產(chǎn)生和發(fā)展的原因、可能帶來的危害向公眾作廣泛的介紹,增強(qiáng)公眾的危機(jī)意識。例如國際方面,可以介紹經(jīng)濟(jì)金融、國際政治、網(wǎng)絡(luò)安全等諸多領(lǐng)域的危機(jī);國內(nèi)則可以介紹由深化改革中產(chǎn)生的人民內(nèi)部矛盾、極端民族和宗教分裂主義勢力、自然災(zāi)害、安全生產(chǎn)、外敵入侵和煽動破壞等引發(fā)的突發(fā)事件。其次,可以根據(jù)已有的經(jīng)驗(yàn)向管理者和民眾進(jìn)行如何預(yù)防和應(yīng)對突發(fā)事件的教育。要大力借鑒而決不盲目照搬西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn),從國情出發(fā),從我國改革開放以來成功應(yīng)對各種自然災(zāi)害、政治風(fēng)波、金融風(fēng)險(xiǎn)、打擊邪教、抗擊非典等各種突發(fā)事件中積累的經(jīng)驗(yàn)出發(fā),總結(jié)出我們自身行之有效的應(yīng)對突發(fā)事件的方法。危機(jī)教育可以采取突擊的形式進(jìn)行,針對特定的人群和地區(qū)有目標(biāo)、有方向地開展,也可以寓教于樂、寓教于學(xué),使應(yīng)對突發(fā)事件的教育走進(jìn)我們的國民教育體系,走進(jìn)我們的干部教育體系,走進(jìn)我們的大眾傳媒之中,使應(yīng)對突發(fā)事件的教育經(jīng)?；⒅贫然?只有這樣,才能在危機(jī)真正襲來之時(shí)保持鎮(zhèn)定,并及時(shí)做出科學(xué)合理的反應(yīng)。

二、應(yīng)急管理中的政府權(quán)力

政府要在應(yīng)急管理中承擔(dān)如此重要的責(zé)任,就必須賦予它相應(yīng)的權(quán)力,只有這樣才能保障其實(shí)現(xiàn)自身的神圣職責(zé)。

(一)宣布進(jìn)入緊急狀態(tài),并采取相應(yīng)措施進(jìn)行應(yīng)急管理的第一步是確認(rèn)突發(fā)事件的存在,并對它的性質(zhì)作出判斷,即危機(jī)等級的認(rèn)定。一般地說,可以將各種緊急事件依照其危險(xiǎn)程度和對社會的危害程度大體分為4個(gè)級別:一般緊急情況、低度緊急情況、高度緊急情況、重大緊急情況。而對于后兩種緊急狀況,政府就可以考慮根據(jù)有關(guān)規(guī)定,宣布整個(gè)國家或部分地區(qū)進(jìn)入了緊急狀態(tài)。這樣就可以迅速啟動緊急狀態(tài)下的行動程序。

1.政府可以根據(jù)一定的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)判斷全國或者是某一地區(qū)進(jìn)入緊急狀態(tài),并根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定對事發(fā)地區(qū)實(shí)行交通管制、疏散群眾、封鎖出口乃至戒嚴(yán)和宵禁等多種應(yīng)急性的緊急措施。戒嚴(yán)和宵禁,是指政府動用軍事力量實(shí)施的全國或者局部地區(qū)的緊急管制措施,包括禁止公民進(jìn)入公共場所、實(shí)行通行證制度、斷絕交通等,屬于最為嚴(yán)厲的軍事或者準(zhǔn)軍事管制措施,世界各國的法律對此都有規(guī)定。對于緊急的公共安全事件或者公共衛(wèi)生事件,可以參照《戒嚴(yán)法》和《中華人民共和國傳染病防治法》的有關(guān)規(guī)定,對于關(guān)鍵地區(qū)實(shí)施戒嚴(yán)。附之以強(qiáng)制性的外出禁令和人身隔離禁令。像在這次抗擊非典的過程中,之所以后來很快壓制住了非典傳播的勢頭,最重要的原因就是在全國范圍內(nèi)實(shí)行有效的隔離制度。對流動人口進(jìn)行嚴(yán)格的控制,嚴(yán)守交通要道,嚴(yán)密控制疫區(qū)人口向非疫區(qū)的流動,城市疫情向農(nóng)村及偏遠(yuǎn)落后地區(qū)的擴(kuò)散。同時(shí)對于非典病人生活和工作過的場所實(shí)行完全徹底的隔離,對病人和疑似病人實(shí)行有效的集中。這樣就嚴(yán)密地控制和切斷了傳染源,避免了更大的危險(xiǎn)。

2.政府可以在有關(guān)的應(yīng)急管理法律的基礎(chǔ)上,針對該次事件的特殊屬性,暫停實(shí)施某些地方性和部門性的法規(guī),同時(shí)也可以從實(shí)際需要出發(fā),迅速制定相應(yīng)的應(yīng)急管理法規(guī)。像9•11事件處理過程中,美國國會迅速通過若干法案,給總統(tǒng)和行政當(dāng)局以對國際恐怖主義實(shí)施武力、無限期關(guān)押作為嫌疑犯的外國人的特權(quán),使一些平時(shí)被視為侵犯公民權(quán)利的行為合法化。

(二)進(jìn)行戰(zhàn)略物資儲備,臨時(shí)征調(diào)各種人力和物力為了保證政府在應(yīng)急管理中有充足的物資準(zhǔn)備,必須在平時(shí)就有意識地建立國家的戰(zhàn)略物資儲備制度。戰(zhàn)略物資就是指關(guān)系到國計(jì)民生的糧食、能源、礦產(chǎn)資源、醫(yī)療設(shè)備等,這些對應(yīng)付緊急事件、特別是災(zāi)難的救助和災(zāi)后的重建都有十分重要的作用。戰(zhàn)略物資的儲備還應(yīng)該考慮到地理上的安全性和分布情況,以保證在關(guān)鍵時(shí)候能夠迅速發(fā)揮作用。例如按照國際上的慣例,石油進(jìn)口達(dá)到本國石油消費(fèi)的7%就是警戒線,而應(yīng)該制定相應(yīng)的戰(zhàn)略石油儲備計(jì)劃,一般來說,這種儲備應(yīng)該為90天的進(jìn)口量。所以我國建立戰(zhàn)略石油儲備制度迫在眉睫。其他如糧食、礦產(chǎn)、金融方面的儲備也都是如此。在應(yīng)急管理中,人力和物力上能否及時(shí)得到保障是整個(gè)行動成敗的關(guān)鍵。所以政府有權(quán)根據(jù)情況啟動各種戰(zhàn)略物資儲備;有權(quán)號召全體公民共同努力處理全國或者局部地區(qū)的戰(zhàn)備、救災(zāi)搶險(xiǎn)等緊急狀態(tài);也有權(quán)在必要時(shí)強(qiáng)制有關(guān)公民有償提供一定勞務(wù)或者財(cái)物的措施。世界各國的法律對此都有規(guī)定。例如在2003年2月的新疆地震救災(zāi)的一個(gè)重要的成功之處就是救災(zāi)物資的及時(shí)到位和迅速發(fā)放。在災(zāi)后不到一天的時(shí)間內(nèi),救災(zāi)工作組就以最快速度到達(dá)救災(zāi)現(xiàn)場。從天津、鄭州和烏魯木齊共調(diào)集了18000頂帳篷,第一批帳篷在災(zāi)害發(fā)生后的18小時(shí)到位,其余陸續(xù)在3至5天內(nèi)到位。保證倒房的災(zāi)民每家每戶有一頂帳篷。強(qiáng)調(diào)應(yīng)急時(shí)期的對口支援。當(dāng)時(shí)喀什地委和行署要求周邊的地、市、縣對巴楚地區(qū)進(jìn)行對口支援,因此3萬個(gè)馕和1萬多個(gè)鐵皮爐子在當(dāng)晚就到位了。在災(zāi)后重建過程中,又協(xié)調(diào)組織了各省、區(qū)、市對新疆地震恢復(fù)重建對口支援。正是物資供應(yīng)的充足才使災(zāi)難造成的危害降到了最低限度。

(三)編制和啟動應(yīng)急預(yù)算資金供應(yīng)是應(yīng)急管理工作的生命線。像這次的抗擊非典的戰(zhàn)役中,中央政府就從預(yù)備資金中抽調(diào)了20億元,而地方政府也拿出了50億元開展醫(yī)療和防治工作。與此同時(shí),財(cái)政部、國家稅務(wù)總局等單位也相應(yīng)出臺了一系列措施,對于受非典沖擊較大的行業(yè)和企業(yè)實(shí)行一定的稅費(fèi)減免,將農(nóng)村患者的治療費(fèi)用統(tǒng)一由財(cái)政支付。正是采取了這些措施,才收到了較好的效果。而要使應(yīng)急管理的資金有確實(shí)的保障,就要求國家應(yīng)該定期編制應(yīng)急預(yù)算。應(yīng)急預(yù)算應(yīng)該每年都編制,但不要求一定要實(shí)行。只有出現(xiàn)重大緊急公共事件時(shí)才正式啟用。這個(gè)預(yù)算應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:一是確定發(fā)生重大突發(fā)事件時(shí),可動用的資金來源和資金籌集方式,如啟動國家儲備基金、向中央銀行透支、向國際金融機(jī)構(gòu)借貸、發(fā)行國債或推遲國債的償還、拍賣企業(yè)和相關(guān)資產(chǎn)等;二是確定相應(yīng)的資金支出用途和支出程序。明確各個(gè)環(huán)節(jié)中的單位和個(gè)人的責(zé)任,使資金能夠及時(shí)有效地得到運(yùn)用。應(yīng)急預(yù)算編制和執(zhí)行的權(quán)限應(yīng)該列入財(cái)政基本法和預(yù)算法。可以突破平時(shí)的制度約束。目前我國還沒有完整系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)算,而多是在具體的應(yīng)急處理中臨時(shí)緊急抽調(diào)資金。這方面還有許多工作要做。

(四)設(shè)立新聞發(fā)言人制度,對突發(fā)事件及應(yīng)急管理的相關(guān)的新聞報(bào)道進(jìn)行引導(dǎo)和監(jiān)督突發(fā)事件的新聞報(bào)道和日常的新聞報(bào)道相比有很大的差異,因?yàn)檫@是在緊急的狀態(tài)下,所以報(bào)道對于引導(dǎo)社會輿論導(dǎo)向、穩(wěn)定社會情緒、釋放不滿情緒、密切政府和民眾的關(guān)系都有十分重要的影響。所以世界各國在應(yīng)急管理中,對于媒體的引導(dǎo)和監(jiān)控都是十分重視的。而設(shè)立新聞發(fā)言人制度,做好突發(fā)事件的新聞工作就是這方面的重要舉措,它主要包括以下幾方面的內(nèi)容:

1.設(shè)立專門的新聞工作小組。這一工作小組的任務(wù)主要是負(fù)責(zé)新聞、受理記者采訪申請、記者采訪的安排和記者管理。有關(guān)成員從一開始就應(yīng)參與處置突發(fā)事件的決策研究,不僅了解應(yīng)急處理的最新進(jìn)展和領(lǐng)導(dǎo)意圖,也可以從專業(yè)的角度給予決策層提出新聞方面的意見,起到上下溝通的作用。

2.研究和決定處理突發(fā)事件新聞報(bào)道的方案。這一方案應(yīng)該包括新聞的程序和步驟,對輿論進(jìn)行有效調(diào)節(jié)和引導(dǎo)的大體思路,以及信息的大體渠道的設(shè)計(jì),比如情況通報(bào)會、吹風(fēng)會(兩者的區(qū)別在于前者的內(nèi)容較為正式)、散發(fā)新聞稿、接受集體采訪或單獨(dú)采訪、回答記者詢問等。這一方案還應(yīng)該根據(jù)輿論的反饋及時(shí)作出新的調(diào)整,就是根據(jù)不同時(shí)期人們關(guān)心的重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移適當(dāng)?shù)赜兴鶄?cè)重,以取得良好的效果。

3.設(shè)立新聞發(fā)言人制度。杜絕以往那種誰都可以亂說,說了又都不負(fù)責(zé)任的情況,只允許由專人權(quán)威信息,其余人員不得擅自有關(guān)信息,這樣才能保證整體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過建立突發(fā)事件新聞工作的有關(guān)預(yù)案和工作規(guī)范,逐步培養(yǎng)一支講政治、懂業(yè)務(wù)、有經(jīng)驗(yàn)的新聞發(fā)言人隊(duì)伍。

4.注意針對不同媒體的特點(diǎn)組織新聞。電視、廣播和報(bào)紙,電視新聞、圖片新聞和文字新聞,以及互聯(lián)網(wǎng)新聞,其報(bào)道特點(diǎn)是很不相同的,甚至發(fā)稿時(shí)效的要求也不相同。因此,組織突發(fā)事件的新聞,要根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)和需要的范圍,考慮媒體的這些不同特點(diǎn)來開展,來確定渠道和新聞處理的辦法。比如,新聞的內(nèi)容對于大報(bào)和小報(bào)、全國性的媒體和地方媒體、全國性媒體中的這家媒體和那家媒體、地方媒體中的當(dāng)?shù)孛襟w和外地媒體等,其效果和作用是各不相同的,要由此來確定新聞工作的重點(diǎn)。

(五)對應(yīng)急管理的全過程進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控,并根據(jù)情況的發(fā)展及時(shí)進(jìn)行調(diào)整應(yīng)急管理行為由于面對的對象是重大的突發(fā)事件,所以其決策及其執(zhí)行的情況往往影響重大。為了保證應(yīng)急管理的質(zhì)量,就需要對應(yīng)急管理的全過程進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)控,并且根據(jù)事態(tài)的發(fā)展迅速作出相應(yīng)的調(diào)整。這種監(jiān)控,一方面是根據(jù)下面的具體實(shí)施情況,發(fā)現(xiàn)應(yīng)急管理的措施本身所有的弊病,及時(shí)作出調(diào)整。這中間的關(guān)鍵是保障信息傳輸渠道的雙向和有效,也就是說要保障信息來源的多元化和客觀性。這就不僅要靠政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部信息系統(tǒng),還要廣泛依靠學(xué)術(shù)單位、民間機(jī)構(gòu)、新聞媒體的廣泛參與。因?yàn)橄录墮C(jī)關(guān)由于利益的考慮,提供的反饋信息往往是不準(zhǔn)確的,多報(bào)喜少報(bào)憂,很容易造成信息上的誤導(dǎo)。另一方面,就是根據(jù)監(jiān)控的情況,對于執(zhí)行不力的具體行政行為當(dāng)事人進(jìn)行及時(shí)的撤換和處理。最明顯的例子就是在這次防治非典的戰(zhàn)役中,中央政府對于封鎖消息、處理不利的各級官員進(jìn)行了嚴(yán)肅的處理。2003年4月20日,中國政府將包括原衛(wèi)生部部長張文康和原北京市市長孟學(xué)農(nóng)在內(nèi)的省部級官員免職,5月17日,國家人事部和監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)通知,強(qiáng)調(diào)對防治非典不力者“一律撤職開除”。這一舉措無疑對全體公務(wù)員起到了巨大的警示作用。超級秘書網(wǎng)

(六)對突發(fā)事件和應(yīng)急管理活動進(jìn)行調(diào)查評估的權(quán)力突發(fā)事件的結(jié)束并不意味著應(yīng)急管理工作的結(jié)束。要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),尤其是要認(rèn)真剖析導(dǎo)致事件發(fā)生的深層次原因,找出工作中存在的失誤和不足。要亡羊補(bǔ)牢,采取一系列行之有效的措施,有針對性地做好補(bǔ)救工作。要以此為鑒,舉一反三,認(rèn)真反思其他地方、其他方面是否也存在同類問題,只有這樣,才能從根本上防止此類事件再次發(fā)生。所以,在應(yīng)急管理工作結(jié)束之后,就需要對于突發(fā)事件和應(yīng)急管理活動本身進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)查,對應(yīng)急管理活動本身進(jìn)行獨(dú)立的評估。從中總結(jié)經(jīng)驗(yàn),吸取教訓(xùn),為今后更好地開展應(yīng)急管理工作提供寶貴的指導(dǎo)意見。在對應(yīng)急管理活動進(jìn)行事后的調(diào)查時(shí),除了政府有關(guān)部門自身的總結(jié)和調(diào)查之外,還應(yīng)該注意建立有別于政府和民眾的第三方獨(dú)立調(diào)查制度。這需要一個(gè)獨(dú)立于行政之外的司法體系和相對獨(dú)立的新聞輿論監(jiān)督制度的支持。在這種支持下,獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)有一定的權(quán)威性,而且可以將調(diào)查的結(jié)果通過多種形式向社會公布,以起到監(jiān)督政府管理的目的。獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)該指出,事故發(fā)生的原因以及造成的危害情況,查清事故的性質(zhì)和具體責(zé)任,提出對于事故責(zé)任人的相關(guān)處理意見,從技術(shù)、管理、組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作程序上提出今后預(yù)防此類事件的具體措施。這樣一方面可以將事故的真相向公眾有一個(gè)交代,使民心安定;二是從中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),為今后對此類事故的防范打下良好的基礎(chǔ)。目前西方各國都先后設(shè)立了獨(dú)立于政府系統(tǒng)之外的督察機(jī)構(gòu),監(jiān)督國家法令的執(zhí)行情況并獨(dú)立地開展各種調(diào)查工作。如瑞典議會監(jiān)察員公署是最早的履行法律監(jiān)督功能的專門機(jī)構(gòu)。后來芬蘭、新西蘭、日本、英聯(lián)邦各國和美國各州也先后效法。而我國這方面的工作還比較薄弱,往往是危機(jī)一旦平息,應(yīng)急管理活動就宣告結(jié)束,這不利于應(yīng)急管理工作積累經(jīng)驗(yàn),走向科學(xué)化和制度化。

總之,在應(yīng)急管理中,政府應(yīng)該承擔(dān)十分重要的社會責(zé)任,而相應(yīng)的也應(yīng)該擁有很大的權(quán)力。在這里,責(zé)任和權(quán)力是相輔相成、和諧統(tǒng)一的。但是,無論責(zé)任也好,權(quán)力也好,都是有限而不是無限的。這就要求我們的各級政府在進(jìn)行應(yīng)急管理時(shí),應(yīng)該牢記自己的責(zé)任,慎重使用手中的權(quán)力。既不能在關(guān)鍵時(shí)候逃避退縮,放棄了自己的職責(zé),也不應(yīng)該任意擴(kuò)大和延長自己權(quán)力的范圍。只有這樣,應(yīng)急管理活動才能在法制和制度的框架內(nèi)良性運(yùn)行。