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2017年1月，交通運輸部出臺的《全國普通國省干線服務設施建設專項規(guī)劃》提出，到2020年，基本形成布局合理、功能適當、覆蓋廣泛、可持續(xù)發(fā)展的普通國省干線公路服務設施體系?！笆濉逼陂g，各地結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展實際需求，新建改造一批普通國省干線公路服務設施，有效提升了公路安全和服務水平。隨著建設任務的逐步完成，普通國省干線公路服務設施進入運營管理新階段。

1運營管理的具體要求

為規(guī)范管理已建成的服務設施，持續(xù)提升服務質(zhì)量，2020年4月交通運輸部辦公廳印發(fā)了《關于加強普通國省干線公路服務設施運營管理和服務保障工作的通知》（簡稱“《通知》”）?！锻ㄖ穼ζ胀▏「删€公路服務設施下一階段的運營管理提出了具體有效的指導。服務功能新拓展。在保障基本服務功能的基礎上，《通知》提出要堅持共享發(fā)展理念，調(diào)動地方政府、部門及社會力量的積極性，開展“服務設施+”行動，包括與休閑旅游、物流、文化等產(chǎn)業(yè)融合，探索服務經(jīng)濟新增長點；采取特色產(chǎn)品助銷、農(nóng)副產(chǎn)品定向采購、吸納貧困人員就業(yè)、扶持培育特色產(chǎn)業(yè)等多種扶貧形式助力脫貧攻堅。運管模式新思路?！锻ㄖ诽岢鰪娀凡块T自管自養(yǎng)，同時鼓勵根據(jù)服務設施具體條件，因地制宜探索多樣化運營模式。首先，與所在地區(qū)旅游和城管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、農(nóng)戶等加強合作，采取共同管理或委托管理的方式，明確各自職責，發(fā)揮各方優(yōu)勢；其次，引入市場化運作機制，采取連鎖、合資、承包、租賃等多種方式，擴展經(jīng)營項目，明確市場運營與公共服務邊界。資金保障新舉措?！锻ㄖ访鞔_，對于純公益性服務設施，包括依托養(yǎng)護道班、超限檢測站等建設改造的公路服務設施，應納入公路養(yǎng)護經(jīng)費保障范疇，同時要積極爭取地方人民政府支持，加大財政資金投入。對于社會資本參與運營管理的服務設施，在保障服務功能可持續(xù)供給的基礎上，可以依法依規(guī)取得合理收益。

2現(xiàn)階段的主要特點

運營管理單位以行業(yè)部門為主。從目前全國普通國省干線公路服務設施運營管理模式來看，可以分為行業(yè)部門自管、行業(yè)部門委托第三方管理、行業(yè)部門與其他單位共同管理三類。通過對目前已開放普通國省干線公路服務設施的調(diào)查，自管為主要模式，占比達83.85%，委托管理占比達10.82%，共管占比達5.33%。可以看出，普通國省干線公路服務設施運營管理仍處于起步階段，市場化程度有待進一步提升。基本功能全部開放比例超過50%。《全國普通國省干線公路服務設施“十三五”建設專項規(guī)劃》分別明確規(guī)定了服務區(qū)和停車區(qū)的基本功能。從目前全國已建成并投入運營的普通國省干線公路服務設施功能開放情況來看，仍有部分服務設施未實現(xiàn)基本功能全部開放。其中，東部、中部地區(qū)服務設施基本功能全部開放比例較高，西部地區(qū)比例偏低。一方面，與西部地區(qū)地廣人稀的地理條件及供水供電條件有關，另一方面與部分路段車流量小的交通特征有關。用地和經(jīng)費支出呈現(xiàn)區(qū)域性差異。從全國服務設施用地和經(jīng)費支出情況來看，服務設施平均建設用地面積為7347平方米、平均年度經(jīng)費支出為22萬元，停車區(qū)平均建設用地面積為3176平方米，平均年度經(jīng)費支出為9.23萬元。各地服務設施建設用地和經(jīng)費支出差異性較大，選取單位面積經(jīng)費支出作為指標，西部地區(qū)服務區(qū)、停車區(qū)單位面積經(jīng)費支出最高。筆者認為可歸納為兩方面原因，一是地理條件，西部地區(qū)供水供電供暖成本較高，經(jīng)費支出較多；二是運營模式，由于該數(shù)據(jù)的整理是以行業(yè)部門為主要調(diào)研對象，經(jīng)費支出為行業(yè)部門實際經(jīng)費支出，非全口徑的服務設施運營管理經(jīng)費支出，而東部、中部地區(qū)委托管理、共管比例較高，因此行業(yè)部門經(jīng)費支出有所減少。

3待解決的主要問題

規(guī)章制度有待進一步完善。由于缺乏相關運營管理規(guī)章制度，從各地普通國省干線公路服務設施運營管理具體實踐來看，仍存在諸多問題。規(guī)范管理方面，管理職責劃分不清晰、監(jiān)管考核松散、管理方式粗放等；規(guī)范運營方面，服務標準不明確、功能開放不足、存在安全隱患等，導致普通國省干線公路服務設施服務水平不高，難以滿足公眾個性化、多樣化的出行需求。運營模式需要進一步引導。目前已建成投入運營的普通國省干線公路服務設施運營管理模式以行業(yè)部門自管為主，市場化運營模式探索不足，缺乏分類指導，不利于服務設施的可持續(xù)發(fā)展。部分省份在市場化探索過程中，由于相關運營管理規(guī)章制度不完善，出現(xiàn)了服務設施公益性特征與生產(chǎn)經(jīng)營效益沖突的問題，市場化運營政策引導有待進一步明確。要素保障亟待進一步強化。服務設施可持續(xù)運營的各項要素保障條件不足。首先是資金要素，大部分省市在具體實踐中從公路養(yǎng)護經(jīng)費中列支服務設施經(jīng)費，由于養(yǎng)護經(jīng)費不足的問題普遍存在，服務設施運營管理費用難以為繼。其次是土地要素，由于歷史原因及環(huán)保、土地等剛性約束，服務設施用地問題突出，開工前期手續(xù)困難、用地規(guī)模受到制約，導致部分計劃項目建設進展嚴重滯后、規(guī)模不足，難以滿足服務需求。最后是人員要素，目前投入運營的服務設施維護以公路養(yǎng)護人員為主，一方面人員數(shù)量嚴重不足，另一方面公路養(yǎng)護工作與服務設施運營維護工作存在差異，缺乏專業(yè)化、規(guī)范化管理，不利于服務設施的高質(zhì)量發(fā)展。服務效能有待進一步發(fā)揮。已投入運營的服務設施提供的服務水平參差不齊，效能發(fā)揮不足。一是基本功能不全，部分服務設施僅提供如廁、停車功能，尚未保障基本功能全部開放，并且在開放數(shù)量、環(huán)境衛(wèi)生等方面未達到技術規(guī)范要求。二是延伸功能服務水平較低，智能化、信息化手段不足，難以滿足公眾出行多元化需求。三是對外宣傳力度不足，司乘人員對普通國省干線公路服務設施不了解，導致服務設施使用率偏低。

4形成的經(jīng)驗

多措并舉，完善布局。在《全國普通國省干線公路服務設施“十三五”建設專項規(guī)劃》指導之下，各地迅速開展各項工作，結(jié)合自身發(fā)展條件和實際需求，統(tǒng)籌規(guī)劃建設任務、完善地方標準規(guī)范，通過多部門協(xié)作、多方式推動、多模式經(jīng)營，穩(wěn)步推進普通國省干線公路服務設施相關工作，建成一批、運營一批普通國省干線公路服務設施，有效緩解普通國省干線公路服務設施供給不足的問題。統(tǒng)籌管理，加強服務。隨著建設工作的逐步完成，各地將工作重點轉(zhuǎn)向運營管理。為進一步強化服務設施運營管理水平，切實發(fā)揮服務效益，包括北京、天津、重慶、福建、廣西、西藏、青海、甘肅等地結(jié)合實際情況，因地制宜出臺了相關規(guī)章制度，明確了管理職責、考核辦法、運營機制、標準化要求等。其余省市積極探索、逐步建立健全相關體制機制，提升服務水平。探索模式，多方協(xié)作。從實踐經(jīng)驗來看，各地結(jié)合自身實際情況及項目具體條件，采用不同的運營管理模式，對具備條件的服務設施項目，積極探索多方協(xié)作、共同管理，充分調(diào)動社會、公眾、地方政府積極性，實現(xiàn)服務設施的可持續(xù)運營。典型引領，促進提升。通過打造示范服務設施，樹立服務標桿，充分發(fā)揮窗口效應，把普通公路服務設施作為展現(xiàn)當?shù)貎?yōu)美山水、促進地方經(jīng)濟發(fā)展、宣傳地域特色文化的重要載體，更好地體現(xiàn)行業(yè)價值。

作者：趙羽 單位：交通運輸部規(guī)劃研究院