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摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。綜合執(zhí)法是法治建設(shè)的需要。城市管理綜合執(zhí)法必須保證法治的統(tǒng)一性,發(fā)揮立法的靈活性和創(chuàng)造性,通過(guò)規(guī)范權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)督、依法行政來(lái)推動(dòng)我國(guó)法治的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:法治;法治理念;城市管理綜合執(zhí)法;依法治國(guó)

1法治及其理念的價(jià)值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關(guān)于法治的原理、精神寫(xiě)作論文及法治化的操作技術(shù),它構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家或一個(gè)時(shí)代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對(duì)法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產(chǎn)生的,在不同的國(guó)家和時(shí)代,它具有不同的具體內(nèi)容。我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代就已開(kāi)始關(guān)于法律在社會(huì)中的地位以及在治理國(guó)家中的作用的爭(zhēng)論。著名的“儒法之爭(zhēng)”,很重要的一個(gè)內(nèi)容就是治理國(guó)家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個(gè)別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個(gè)主張依法治國(guó)者,可以說(shuō)是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學(xué)》一書(shū)中,認(rèn)為“法治應(yīng)該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！痹谀壳拔覈?guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于“法治”的理解和認(rèn)識(shí)異常活躍,紛紛提出了對(duì)法治精義的看法和解釋。有學(xué)者通過(guò)認(rèn)同西方社會(huì)亞里士多德以來(lái)對(duì)法治的幾乎超越歷史和時(shí)代的基本解釋,認(rèn)為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質(zhì)素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價(jià)值意義;法的善德質(zhì)素要求法治不只在實(shí)施層而,更在立法層面。同時(shí),法治作為價(jià)值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價(jià)值具有親合關(guān)系。有學(xué)者從價(jià)值理念的角度出發(fā),認(rèn)為法治除了“治國(guó)方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會(huì)秩序。1.2社會(huì)主義法治理念社會(huì)主義法治理念是體現(xiàn)社會(huì)主義法治內(nèi)在要求的一系列觀念、信念、理想和價(jià)值的集合體,是指導(dǎo)和調(diào)整社會(huì)主義立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則。把握社會(huì)主義法治理念,必須從中國(guó)社會(huì)主義國(guó)體和政體出發(fā),立足于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的時(shí)代要求,以科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義和諧社會(huì)思想為指導(dǎo),深刻地認(rèn)識(shí)社會(huì)主義法治的內(nèi)在要求、精神實(shí)質(zhì)和基本規(guī)律,系統(tǒng)地反映符合中國(guó)國(guó)情和人類(lèi)法治文明發(fā)展方向的核心觀念、基本信念和價(jià)值取向。

2城市管理綜合執(zhí)法與法治2.1城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體實(shí)踐從中國(guó)法治化進(jìn)程的實(shí)踐來(lái)看,中國(guó)法治化進(jìn)程是由國(guó)家啟動(dòng)的,基本上是以政府推進(jìn)為主的政府推進(jìn)和社會(huì)演進(jìn)結(jié)合型。從根本意義上,反映了市民社會(huì)與國(guó)家二元化的必然要求?！耙婪ㄖ螄?guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略的理論深入和展開(kāi)需要國(guó)家和社會(huì)的回應(yīng),需要在實(shí)踐中具體地操作中國(guó)法治化道路選擇,需要理論與實(shí)際的結(jié)合,而城市管理綜合執(zhí)法則是法治理念在城市管理中的具體實(shí)踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執(zhí)法根源于市場(chǎng)化改革的推動(dòng)、行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和行政處罰的執(zhí)法法治化要求,以解決在城市管理領(lǐng)域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執(zhí)法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個(gè)國(guó)家法治水平的體現(xiàn),是法治社會(huì)成熟與否的標(biāo)準(zhǔn)。城市管理綜合執(zhí)法是社會(huì)主義法治理念在地方行政區(qū)域的具體實(shí)施,它使法治理念得以啟動(dòng)和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國(guó)家最基本的“制度與人”良性互動(dòng)關(guān)系的形成奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。2.2城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體化,與法治政府具有密切關(guān)系城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級(jí)政府給予了高度重視。2000年9月,國(guó)務(wù)院辦公廳就繼續(xù)做好相對(duì)集中行使行政處罰試點(diǎn)工作再次發(fā)出了專(zhuān)門(mén)通知,要求各省政府從貫徹依法治國(guó)方略、全面推進(jìn)依法行政的高度,充分認(rèn)識(shí)實(shí)行相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度的重要意義,認(rèn)真研究適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政執(zhí)法體制。綜合執(zhí)法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設(shè)法治政府之間存在著密切的聯(lián)系。首先,城管綜合執(zhí)法與責(zé)任型政府關(guān)系密切,責(zé)任行政要求行政系統(tǒng)行使職權(quán)時(shí)權(quán)責(zé)對(duì)等,行政執(zhí)法權(quán)高效有序地運(yùn)作,這是因?yàn)?“良好的法律秩序是法律規(guī)范實(shí)施的結(jié)果,也是檢驗(yàn)是否厲行法治的一個(gè)重要標(biāo)志?！背枪芫C合執(zhí)法將以往分散行使的行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中,明確執(zhí)法主體及其權(quán)限和責(zé)任,為“政府權(quán)力再造”奠定了良好的基礎(chǔ)。其次,城管綜合執(zhí)法也體現(xiàn)了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務(wù)、最高效率”為目標(biāo),城管綜合執(zhí)法在一定程度上改變了以往行政處罰領(lǐng)域的三亂現(xiàn)象,使無(wú)序變?yōu)橛行?保證行政管理體制的統(tǒng)一和穩(wěn)定,有力地推動(dòng)法治政府的建設(shè)。同樣,依法行政也對(duì)綜合執(zhí)法提出了更高的要求,執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)必須要做到秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法,杜絕粗暴執(zhí)法,從而為政府樹(shù)立良好的行政執(zhí)法形象。

3城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及展望在中國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中,如何具體實(shí)現(xiàn)法治的方略,體現(xiàn)法治的價(jià)值和要求是對(duì)我國(guó)法制改革與發(fā)展的一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。城市管理綜合執(zhí)法的開(kāi)展和深入,作為依法治國(guó)在地方行政區(qū)域內(nèi)的法治實(shí)踐,為中國(guó)法治化的實(shí)現(xiàn)提供了一條符合實(shí)際的道路。3.1城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀(1)立法不足,法律滯后。行政執(zhí)法,顧名思義就是行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律的活動(dòng)。行政執(zhí)法離不開(kāi)法律適用,當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中將抽象的法律規(guī)定具體運(yùn)用于人、行為和事實(shí)并對(duì)自然人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)作出判斷和決定時(shí),就屬于法律適用。城管綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一種模式,在其執(zhí)法的過(guò)程中也必然涉及法律適用。不同的行政執(zhí)法模式各有其執(zhí)法依據(jù),就目前各地城管綜合執(zhí)法的法律現(xiàn)行的立法并不能完全適應(yīng)城管綜合執(zhí)法的實(shí)際,在諸多方面存在不足:①中央立法過(guò)于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權(quán)威性不足;③執(zhí)法依據(jù)分散,處于“借法執(zhí)法”的尷尬局面;④部分執(zhí)法依據(jù)存在著相互沖突的現(xiàn)象。(2)管理部門(mén)行政執(zhí)法職能交叉、職責(zé)不清。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)來(lái)自于行政職能機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)讓,各行政職能機(jī)關(guān)都交出一部分行政處罰權(quán)給相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān),由其獨(dú)立行使,變多家執(zhí)法為一家執(zhí)法。然而,這種轉(zhuǎn)讓并不是傳統(tǒng)理論中的依法轉(zhuǎn)讓,其理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)還不完善,在實(shí)踐的過(guò)程中也產(chǎn)生了一些問(wèn)題:①行政管理權(quán)與綜合執(zhí)法權(quán)完全割裂,管理與處罰難以銜接?！坝嘘P(guān)行政職能部門(mén)與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)沖突,從某種程度上說(shuō)對(duì)執(zhí)法產(chǎn)生了很大的影響,這種影響甚至比相對(duì)集中行政處罰權(quán)之前的職責(zé)交叉問(wèn)題還要大。”②綜合執(zhí)法部門(mén)與原職能機(jī)關(guān)執(zhí)法職能轉(zhuǎn)移不完整,執(zhí)法界面不清晰。根據(jù)行政法的理論,一個(gè)完整的行政處罰權(quán)是不能被分割的,而相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在部分職責(zé)職權(quán)的劃定上,卻分割了政府有關(guān)職能部門(mén)的行政處罰權(quán)。(3)執(zhí)法主體定位不準(zhǔn),執(zhí)法手段不足?，F(xiàn)在執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格是根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定,在國(guó)務(wù)院法制辦批復(fù)后,通過(guò)各級(jí)政府的規(guī)章和規(guī)范性文件予以確定的,由于相對(duì)集中的行政處罰權(quán)原來(lái)是由其他的法律或法規(guī)明確授予其他行政主管部門(mén),因此,在行政處罰權(quán)執(zhí)法主體資格轉(zhuǎn)移過(guò)程中就存在著法律間的沖突。特別是試點(diǎn)工作實(shí)施以后,一些新頒布或修改的法律法規(guī)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)仍明確規(guī)定授予其他行政主管部門(mén),這也給綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格帶來(lái)了問(wèn)題。在管理上依然采取運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)管模式,而且執(zhí)法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執(zhí)法部門(mén)在行使行政處罰權(quán)的實(shí)踐中,還面臨一個(gè)相同的難題:作出行政處罰決定以后沒(méi)有行使行政強(qiáng)制權(quán)的權(quán)力,城市管理難以有效的進(jìn)行。3.2城市管理綜合執(zhí)法的完善途徑法治是一個(gè)目標(biāo),是一個(gè)龐大的、理想而又可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過(guò)程是漫長(zhǎng)的、艱苦的,這個(gè)過(guò)程由一系列活動(dòng)所組成,是旨在實(shí)現(xiàn)法治的一系列具體活動(dòng)的總和。充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及實(shí)現(xiàn)理想法治目標(biāo)的必然性,更加緊迫地推進(jìn)法治的進(jìn)程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制?！皬姆ㄖ蔚陌l(fā)展角度著眼,如果一種制度設(shè)計(jì)是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構(gòu)邁出第一步,哪怕會(huì)遭遇種種阻力,甚至阻力過(guò)大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發(fā)展都是在學(xué)習(xí)、矯正、積累的過(guò)程中完成的?！币粋€(gè)城市的管理工作,特點(diǎn)是城管行政執(zhí)法體制是否科學(xué)合理,直接關(guān)系到城市管理工作的成效問(wèn)題。因此,研究確立科學(xué)合理的城管行政執(zhí)法新體制,對(duì)于提高城市管理行政執(zhí)法效率至關(guān)重要。通過(guò)職能、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員的轉(zhuǎn)變與調(diào)整,以及罰繳分離、收支兩條線、統(tǒng)一執(zhí)法程序和文書(shū)等配套制度的建設(shè),使權(quán)力徹底與利益脫鉤、真正與責(zé)任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制。(2)制定法律規(guī)范。任何一項(xiàng)制度都離不開(kāi)法律的規(guī)范,尤其是對(duì)于以行政權(quán)重構(gòu)為核心的城管綜合執(zhí)法制度而言,更需要立法權(quán)的全面規(guī)范。關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規(guī)中對(duì)行政綜合執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)作出系統(tǒng)規(guī)定,并將有關(guān)的主體、內(nèi)容、程序等全部列舉出來(lái)。”法規(guī)具體可包含以下幾方面內(nèi)容:①主體地位問(wèn)題;②人員設(shè)置問(wèn)題;③執(zhí)法手段問(wèn)題;④執(zhí)法職能及范圍劃分問(wèn)題;⑤執(zhí)法程序問(wèn)題。(3)重塑執(zhí)法理念。城市管理綜合執(zhí)法要按照建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的要求,切實(shí)改變“重處罰輕服務(wù)”的現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變,樹(shù)立權(quán)利本位、以人為本的執(zhí)法理念,在執(zhí)法方式上做到多樣化、人性化、社會(huì)化,做到執(zhí)法公開(kāi)、公平、公正、公信,保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè),做到權(quán)力與利益脫鉤、與責(zé)任掛鉤,全面提高隊(duì)伍和人員的素質(zhì),從而為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻(xiàn)。

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摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。綜合執(zhí)法是法治建設(shè)的需要。城市管理綜合執(zhí)法必須保證法治的統(tǒng)一性,發(fā)揮立法的靈活性和創(chuàng)造性,通過(guò)規(guī)范權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)督、依法行政來(lái)推動(dòng)我國(guó)法治的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞:法治;法治理念;城市管理綜合執(zhí)法;依法治國(guó)

1法治及其理念的價(jià)值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關(guān)于法治的原理、精神寫(xiě)作論文及法治化的操作技術(shù),它構(gòu)成了一個(gè)國(guó)家或一個(gè)時(shí)代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對(duì)法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產(chǎn)生的,在不同的國(guó)家和時(shí)代,它具有不同的具體內(nèi)容。我國(guó)春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)代就已開(kāi)始關(guān)于法律在社會(huì)中的地位以及在治理國(guó)家中的作用的爭(zhēng)論。著名的“儒法之爭(zhēng)”,很重要的一個(gè)內(nèi)容就是治理國(guó)家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個(gè)別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個(gè)主張依法治國(guó)者,可以說(shuō)是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學(xué)》一書(shū)中,認(rèn)為“法治應(yīng)該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！痹谀壳拔覈?guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于“法治”的理解和認(rèn)識(shí)異?；钴S,紛紛提出了對(duì)法治精義的看法和解釋。有學(xué)者通過(guò)認(rèn)同西方社會(huì)亞里士多德以來(lái)對(duì)法治的幾乎超越歷史和時(shí)代的基本解釋,認(rèn)為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質(zhì)素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價(jià)值意義;法的善德質(zhì)素要求法治不只在實(shí)施層而,更在立法層面。同時(shí),法治作為價(jià)值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價(jià)值具有親合關(guān)系。有學(xué)者從價(jià)值理念的角度出發(fā),認(rèn)為法治除了“治國(guó)方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會(huì)秩序。1.2社會(huì)主義法治理念社會(huì)主義法治理念是體現(xiàn)社會(huì)主義法治內(nèi)在要求的一系列觀念、信念、理想和價(jià)值的集合體,是指導(dǎo)和調(diào)整社會(huì)主義立法、執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督的方針和原則。把握社會(huì)主義法治理念,必須從中國(guó)社會(huì)主義國(guó)體和政體出發(fā),立足于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的時(shí)代要求,以科學(xué)發(fā)展觀和社會(huì)主義和諧社會(huì)思想為指導(dǎo),深刻地認(rèn)識(shí)社會(huì)主義法治的內(nèi)在要求、精神實(shí)質(zhì)和基本規(guī)律,系統(tǒng)地反映符合中國(guó)國(guó)情和人類(lèi)法治文明發(fā)展方向的核心觀念、基本信念和價(jià)值取向。

2城市管理綜合執(zhí)法與法治2.1城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體實(shí)踐從中國(guó)法治化進(jìn)程的實(shí)踐來(lái)看,中國(guó)法治化進(jìn)程是由國(guó)家啟動(dòng)的,基本上是以政府推進(jìn)為主的政府推進(jìn)和社會(huì)演進(jìn)結(jié)合型。從根本意義上,反映了市民社會(huì)與國(guó)家二元化的必然要求?！耙婪ㄖ螄?guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略的理論深入和展開(kāi)需要國(guó)家和社會(huì)的回應(yīng),需要在實(shí)踐中具體地操作中國(guó)法治化道路選擇,需要理論與實(shí)際的結(jié)合,而城市管理綜合執(zhí)法則是法治理念在城市管理中的具體實(shí)踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執(zhí)法根源于市場(chǎng)化改革的推動(dòng)、行政機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和行政處罰的執(zhí)法法治化要求,以解決在城市管理領(lǐng)域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執(zhí)法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個(gè)國(guó)家法治水平的體現(xiàn),是法治社會(huì)成熟與否的標(biāo)準(zhǔn)。城市管理綜合執(zhí)法是社會(huì)主義法治理念在地方行政區(qū)域的具體實(shí)施,它使法治理念得以啟動(dòng)和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國(guó)家最基本的“制度與人”良性互動(dòng)關(guān)系的形成奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。2.2城市管理綜合執(zhí)法是法治的具體化,與法治政府具有密切關(guān)系城市管理領(lǐng)域綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級(jí)政府給予了高度重視。2000年9月,國(guó)務(wù)院辦公廳就繼續(xù)做好相對(duì)集中行使行政處罰試點(diǎn)工作再次發(fā)出了專(zhuān)門(mén)通知,要求各省政府從貫徹依法治國(guó)方略、全面推進(jìn)依法行政的高度,充分認(rèn)識(shí)實(shí)行相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)制度的重要意義,認(rèn)真研究適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政執(zhí)法體制。綜合執(zhí)法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設(shè)法治政府之間存在著密切的聯(lián)系。首先,城管綜合執(zhí)法與責(zé)任型政府關(guān)系密切,責(zé)任行政要求行政系統(tǒng)行使職權(quán)時(shí)權(quán)責(zé)對(duì)等,行政執(zhí)法權(quán)高效有序地運(yùn)作,這是因?yàn)?“良好的法律秩序是法律規(guī)范實(shí)施的結(jié)果,也是檢驗(yàn)是否厲行法治的一個(gè)重要標(biāo)志。”城管綜合執(zhí)法將以往分散行使的行政執(zhí)法權(quán)相對(duì)集中,明確執(zhí)法主體及其權(quán)限和責(zé)任,為“政府權(quán)力再造”奠定了良好的基礎(chǔ)。其次,城管綜合執(zhí)法也體現(xiàn)了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務(wù)、最高效率”為目標(biāo),城管綜合執(zhí)法在一定程度上改變了以往行政處罰領(lǐng)域的三亂現(xiàn)象,使無(wú)序變?yōu)橛行?保證行政管理體制的統(tǒng)一和穩(wěn)定,有力地推動(dòng)法治政府的建設(shè)。同樣,依法行政也對(duì)綜合執(zhí)法提出了更高的要求,執(zhí)法人員在執(zhí)法時(shí)必須要做到秉公執(zhí)法、文明執(zhí)法,杜絕粗暴執(zhí)法,從而為政府樹(shù)立良好的行政執(zhí)法形象。

3城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及展望在中國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中,如何具體實(shí)現(xiàn)法治的方略,體現(xiàn)法治的價(jià)值和要求是對(duì)我國(guó)法制改革與發(fā)展的一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。城市管理綜合執(zhí)法的開(kāi)展和深入,作為依法治國(guó)在地方行政區(qū)域內(nèi)的法治實(shí)踐,為中國(guó)法治化的實(shí)現(xiàn)提供了一條符合實(shí)際的道路。3.1城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀(1)立法不足,法律滯后。行政執(zhí)法,顧名思義就是行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行法律的活動(dòng)。行政執(zhí)法離不開(kāi)法律適用,當(dāng)行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法活動(dòng)中將抽象的法律規(guī)定具體運(yùn)用于人、行為和事實(shí)并對(duì)自然人、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)作出判斷和決定時(shí),就屬于法律適用。城管綜合執(zhí)法作為行政執(zhí)法的一種模式,在其執(zhí)法的過(guò)程中也必然涉及法律適用。不同的行政執(zhí)法模式各有其執(zhí)法依據(jù),就目前各地城管綜合執(zhí)法的法律現(xiàn)行的立法并不能完全適應(yīng)城管綜合執(zhí)法的實(shí)際,在諸多方面存在不足:①中央立法過(guò)于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權(quán)威性不足;③執(zhí)法依據(jù)分散,處于“借法執(zhí)法”的尷尬局面;④部分執(zhí)法依據(jù)存在著相互沖突的現(xiàn)象。(2)管理部門(mén)行政執(zhí)法職能交叉、職責(zé)不清。綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)來(lái)自于行政職能機(jī)關(guān)的轉(zhuǎn)讓,各行政職能機(jī)關(guān)都交出一部分行政處罰權(quán)給相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)施機(jī)關(guān),由其獨(dú)立行使,變多家執(zhí)法為一家執(zhí)法。然而,這種轉(zhuǎn)讓并不是傳統(tǒng)理論中的依法轉(zhuǎn)讓,其理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)還不完善,在實(shí)踐的過(guò)程中也產(chǎn)生了一些問(wèn)題:①行政管理權(quán)與綜合執(zhí)法權(quán)完全割裂,管理與處罰難以銜接。“有關(guān)行政職能部門(mén)與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的職責(zé)沖突,從某種程度上說(shuō)對(duì)執(zhí)法產(chǎn)生了很大的影響,這種影響甚至比相對(duì)集中行政處罰權(quán)之前的職責(zé)交叉問(wèn)題還要大?！雹诰C合執(zhí)法部門(mén)與原職能機(jī)關(guān)執(zhí)法職能轉(zhuǎn)移不完整,執(zhí)法界面不清晰。根據(jù)行政法的理論,一個(gè)完整的行政處罰權(quán)是不能被分割的,而相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度在部分職責(zé)職權(quán)的劃定上,卻分割了政府有關(guān)職能部門(mén)的行政處罰權(quán)。(3)執(zhí)法主體定位不準(zhǔn),執(zhí)法手段不足?，F(xiàn)在執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格是根據(jù)《行政處罰法》第16條的規(guī)定,在國(guó)務(wù)院法制辦批復(fù)后,通過(guò)各級(jí)政府的規(guī)章和規(guī)范性文件予以確定的,由于相對(duì)集中的行政處罰權(quán)原來(lái)是由其他的法律或法規(guī)明確授予其他行政主管部門(mén),因此,在行政處罰權(quán)執(zhí)法主體資格轉(zhuǎn)移過(guò)程中就存在著法律間的沖突。特別是試點(diǎn)工作實(shí)施以后,一些新頒布或修改的法律法規(guī)對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)范圍內(nèi)的行政處罰權(quán)仍明確規(guī)定授予其他行政主管部門(mén),這也給綜合執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法主體資格帶來(lái)了問(wèn)題。在管理上依然采取運(yùn)動(dòng)式的監(jiān)管模式,而且執(zhí)法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執(zhí)法部門(mén)在行使行政處罰權(quán)的實(shí)踐中,還面臨一個(gè)相同的難題:作出行政處罰決定以后沒(méi)有行使行政強(qiáng)制權(quán)的權(quán)力,城市管理難以有效的進(jìn)行。3.2城市管理綜合執(zhí)法的完善途徑法治是一個(gè)目標(biāo),是一個(gè)龐大的、理想而又可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo),而實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)的過(guò)程是漫長(zhǎng)的、艱苦的,這個(gè)過(guò)程由一系列活動(dòng)所組成,是旨在實(shí)現(xiàn)法治的一系列具體活動(dòng)的總和。充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法的現(xiàn)狀及實(shí)現(xiàn)理想法治目標(biāo)的必然性,更加緊迫地推進(jìn)法治的進(jìn)程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制?！皬姆ㄖ蔚陌l(fā)展角度著眼,如果一種制度設(shè)計(jì)是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構(gòu)邁出第一步,哪怕會(huì)遭遇種種阻力,甚至阻力過(guò)大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發(fā)展都是在學(xué)習(xí)、矯正、積累的過(guò)程中完成的?！币粋€(gè)城市的管理工作,特點(diǎn)是城管行政執(zhí)法體制是否科學(xué)合理,直接關(guān)系到城市管理工作的成效問(wèn)題。因此,研究確立科學(xué)合理的城管行政執(zhí)法新體制,對(duì)于提高城市管理行政執(zhí)法效率至關(guān)重要。通過(guò)職能、權(quán)力、機(jī)構(gòu)、人員的轉(zhuǎn)變與調(diào)整,以及罰繳分離、收支兩條線、統(tǒng)一執(zhí)法程序和文書(shū)等配套制度的建設(shè),使權(quán)力徹底與利益脫鉤、真正與責(zé)任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制。(2)制定法律規(guī)范。任何一項(xiàng)制度都離不開(kāi)法律的規(guī)范,尤其是對(duì)于以行政權(quán)重構(gòu)為核心的城管綜合執(zhí)法制度而言,更需要立法權(quán)的全面規(guī)范。關(guān)于城市管理綜合執(zhí)法的地方性法規(guī)可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規(guī)中對(duì)行政綜合執(zhí)法與相對(duì)集中行政處罰權(quán)作出系統(tǒng)規(guī)定,并將有關(guān)的主體、內(nèi)容、程序等全部列舉出來(lái)?！狈ㄒ?guī)具體可包含以下幾方面內(nèi)容:①主體地位問(wèn)題;②人員設(shè)置問(wèn)題;③執(zhí)法手段問(wèn)題;④執(zhí)法職能及范圍劃分問(wèn)題;⑤執(zhí)法程序問(wèn)題。(3)重塑執(zhí)法理念。城市管理綜合執(zhí)法要按照建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府的要求,切實(shí)改變“重處罰輕服務(wù)”的現(xiàn)象,實(shí)現(xiàn)由管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變,樹(shù)立權(quán)利本位、以人為本的執(zhí)法理念,在執(zhí)法方式上做到多樣化、人性化、社會(huì)化,做到執(zhí)法公開(kāi)、公平、公正、公信,保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán),加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制度建設(shè),做到權(quán)力與利益脫鉤、與責(zé)任掛鉤,全面提高隊(duì)伍和人員的素質(zhì),從而為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

[1]程燎原著.從法制到法治[M].北京:法律出版社,1999.摘要：共行政領(lǐng)域運(yùn)作和發(fā)展的活力，歸根結(jié)底取決于其工作人員，特別是公共行政部門(mén)管理者的素質(zhì)。要建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的公共行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)化國(guó)家行政管理干部隊(duì)伍，素質(zhì)建設(shè)是其中的重要問(wèn)題，管理者素質(zhì)尤其是重中之重。因此在新的形勢(shì)、新的政策下探究行管理者的素質(zhì)與影響力的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)的重要內(nèi)容之一。

關(guān)鍵詞：行政管理者基本素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)能力

一、行政管理者素質(zhì)涵義及特征

素質(zhì)指人的神經(jīng)系統(tǒng)和感覺(jué)器官上的先天特點(diǎn)，之后又被人們用來(lái)泛指事物本來(lái)具有的內(nèi)在特征。所謂管理者素質(zhì)有雙重涵義：首先是指構(gòu)成管理者的各種內(nèi)在要素，即使管理者之所以成為管理者的心理、文化、思想、政治、道德等因素，以及由這些因素綜合而形成的本質(zhì)性能力，亦即領(lǐng)導(dǎo)能力。它們是管理者任職的內(nèi)在根據(jù)和條件，統(tǒng)稱(chēng)為管理者素質(zhì)。其次，還指這些要素、能力的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)，即發(fā)展程度或?qū)嶋H水平。也就是說(shuō)，管理者素質(zhì)同時(shí)又是一個(gè)發(fā)展的動(dòng)態(tài)概念，用以描述和揭示現(xiàn)實(shí)管理者的實(shí)際狀態(tài)、水平和差距。管理者素質(zhì)與先天遺傳的生理、心理特點(diǎn)有關(guān)，受它們的影響與制約，但主要是后天社會(huì)實(shí)踐中自身努力的結(jié)果。

管理者是行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的主體。行政管理者的素質(zhì)是進(jìn)行有效領(lǐng)導(dǎo)的重要條件。行政管理者個(gè)體和管理集體素質(zhì)高低，直接決定行政效果的大小，以及黨和政府在廣大人民群眾心目中影響力的高低，關(guān)系到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的興衰成敗。努力提高行管理導(dǎo)者素質(zhì)，不斷優(yōu)化管理集體素質(zhì)結(jié)構(gòu)，對(duì)保證管理活動(dòng)順利高效進(jìn)行，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，人民群眾生活水平的提高，保證國(guó)家長(zhǎng)治久安具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、行政管理者素質(zhì)的基本要求

1、忠于國(guó)家和自己為之奮斗的事業(yè)。行政管理者不同于一般的行政人員，他們是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)地區(qū)大政方針的決策者，或者是一個(gè)部門(mén)工作的指揮者。行政管理者處于特殊的地位，肩負(fù)特別的重任。其政治素質(zhì)如何，不僅是本人問(wèn)題，而是影響到國(guó)家的長(zhǎng)治久安和整個(gè)社會(huì)生活。我國(guó)加入WTO后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)將更加活躍，行政管理者起碼應(yīng)具備這樣的政治素質(zhì)：有堅(jiān)定的政治信仰，堅(jiān)信社會(huì)主義事業(yè)，并為之奮斗終生，堅(jiān)持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，擁護(hù)和執(zhí)行黨的路線、方針、政策、以黨和國(guó)家的利益為重。

2、一是要有尊重科學(xué)、實(shí)事求是的精神，重事實(shí)，重科學(xué)，不唯上，不唯書(shū)，對(duì)上對(duì)下負(fù)責(zé)一致，敢于堅(jiān)持真理，修正錯(cuò)誤。二是待人真誠(chéng)，寬宏大量，以謙虛、公正、誠(chéng)實(shí)的態(tài)度，廣泛聽(tīng)取不同意見(jiàn)，不計(jì)較個(gè)人恩怨，以大局為重，團(tuán)結(jié)與使用反對(duì)過(guò)自己的人，使組織中保持正常、和諧的人際關(guān)系。三是要顧全大局，嚴(yán)于律已。不爭(zhēng)功諉過(guò)，敢擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，敢負(fù)責(zé)任，不遷怨他人，不以勢(shì)壓人，必要時(shí)不惜忍辱負(fù)重，委曲求全。四是嚴(yán)格遵紀(jì)守法，不以權(quán)謀私。行政管理者是國(guó)家機(jī)關(guān)的公職人員，其手中的權(quán)力是為了履行自己的職責(zé)，不能用于其他方面，絕不能用手中的權(quán)力謀求私利，違法違紀(jì)。

3、行政管理工作是一項(xiàng)綜合性的復(fù)雜勞動(dòng)，作為行政管理者應(yīng)該具備勝任工作的知識(shí)，既要有自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，還要有其他領(lǐng)域的知識(shí)，這樣才能得心應(yīng)手地協(xié)調(diào)各種關(guān)系，處理各種問(wèn)題，應(yīng)付復(fù)雜局面和突發(fā)事件。同時(shí)，行政管理者具有豐富的學(xué)識(shí)，更容易受到下屬的尊重與擁護(hù)，有利于履行自己的職責(zé)。具體地說(shuō)，行政管理者應(yīng)具備以下三個(gè)方面的知識(shí)：比較系統(tǒng)的社會(huì)科學(xué)知識(shí)，特別是行政學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)方面的知識(shí)；相當(dāng)水平的專(zhuān)業(yè)知識(shí)；比較豐富的文化生活知識(shí)。三、提高行政管理者素質(zhì)的方法與途徑

1、當(dāng)代管理者的根基在于政治上的成熟，無(wú)論在什么時(shí)候，處于什么環(huán)境，都要有堅(jiān)定的政治信仰，都要保持清醒的政治頭腦，要把握正確的政治方向。牢固樹(shù)立共產(chǎn)主義遠(yuǎn)大理想和中國(guó)特色社會(huì)主義的堅(jiān)定信念，永遠(yuǎn)將其作為精神支柱和立身之本。要堅(jiān)定正確的政治立場(chǎng)，認(rèn)真貫徹十六大會(huì)議精神，在思想上、行動(dòng)上與黨中央保持高度一致，堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，努力在實(shí)踐中增強(qiáng)政治敏銳性，提高政治鑒別力，經(jīng)受住各種考驗(yàn)，始終做到“靠得住”。要堅(jiān)持正確的政治觀點(diǎn)，面對(duì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜的形勢(shì)，行政管理者必須善于運(yùn)用馬克思主義的立場(chǎng)、觀點(diǎn)和方法指導(dǎo)自己的思想和行動(dòng)，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，積極擁護(hù)和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，時(shí)刻以黨和國(guó)家的利益為重。

2、清新、民主的作風(fēng)是當(dāng)代行政管理者必須具備的基本素質(zhì)。行政管理工作是行政組織內(nèi)部全體成員共同進(jìn)行的活動(dòng)，作為行政管理者，要發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，處理好各種關(guān)系，認(rèn)真聽(tīng)取和集中部屬的意見(jiàn)，最大限度地發(fā)揮部屬的積極性，避免主觀武斷。要堅(jiān)持民主集中制原則，始終堅(jiān)持集體管理，統(tǒng)攬全局而不包攬一切，廣開(kāi)言路而不閉堵言路，堅(jiān)決防止“一言堂”。要講原則、講大局，虛懷若谷、海納百川，大力倡導(dǎo)諒解、團(tuán)結(jié)、友誼的良好作風(fēng)。要堅(jiān)持走群眾路線，尊重群眾的首創(chuàng)精神，善于從群眾創(chuàng)造的經(jīng)驗(yàn)中汲取營(yíng)養(yǎng)。要誠(chéng)心誠(chéng)意地傾聽(tīng)群眾的批評(píng)和建議，及時(shí)了解群眾的需求，努力解決群眾遇到的難題，做到權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀。要敢于講實(shí)話、辦實(shí)事、求實(shí)效，不擺花架子，不搞形象工程、政績(jī)工程，努力營(yíng)造求真務(wù)實(shí)的良好風(fēng)氣。

3、為官清正廉潔，這是對(duì)當(dāng)代行政管理者的基本要求，也是體現(xiàn)其內(nèi)在素質(zhì)和外在形象的關(guān)鍵所在。一要樹(shù)立正確的權(quán)力觀。管理者手中的權(quán)力歸根到底來(lái)自人民，所以它只能用于為人民謀利益，絕不能用手中的權(quán)力為個(gè)別人和小集團(tuán)謀取私利。應(yīng)做到“權(quán)大不忘責(zé)任重，位尊不移公仆心”。二要樹(shù)立正確的利益觀。作為管理者，必須“先天下之憂而憂，后天下之樂(lè)而樂(lè)”，物欲面前保持平常心，做到予我之物不苛求，他人之物不必求，身外之物絕不求，無(wú)論在任何地方、任何時(shí)候都要忍得住清貧，耐得住寂寞，抗得住誘惑，永葆共產(chǎn)黨人的高風(fēng)亮節(jié)。三要大力弘揚(yáng)艱苦奮斗的精神。艱苦奮斗是我黨的政治本色和不竭的力量源泉，越是改革開(kāi)放，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，越要弘揚(yáng)艱苦奮斗的精神。四要立黨為公，執(zhí)政為民。自覺(jué)實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想，牢固樹(shù)立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，解決好權(quán)力觀、地位觀、利益觀的問(wèn)題，在改造客觀世界的同時(shí)改造主觀世界，時(shí)刻自重、自省、自警、自勵(lì)，不辜負(fù)黨和人民的期望

綜上所述，作為一名行政管理者，應(yīng)當(dāng)不斷提高自己的素質(zhì)，采取有效的領(lǐng)導(dǎo)方式，樹(shù)立科學(xué)的、高境界的價(jià)值取向，完成自己所肩負(fù)的使命。

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