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摘要：近些年的突發(fā)事件，再次使知情權(quán)和政府信息公開問題成為一個(gè)議論熱點(diǎn)。有些學(xué)者指出，雖然在我國(guó)憲法中，己經(jīng)蘊(yùn)含著保障公民知情權(quán)的精神，但是政府信息公開尚無統(tǒng)一立法，雖在不少信息的公開上有一些法律規(guī)定，但是內(nèi)容分散，要么過于原則與抽象，要么還是固守過去的理念，要么頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳，要么效力等級(jí)較低各自為政等等，存在著種種問題。

關(guān)鍵詞：信息公開；范圍；主體；程序

根據(jù)名稱的不同，地方政府的有關(guān)規(guī)定基本可分三類，一種直接以“政府信息公開”，一為“政務(wù)信息公開”，還有一種為“政務(wù)公開”。早期多稱“政務(wù)公開”，2004年以后則多以“政府信息公開”或“政務(wù)信息公開”冠名，其中又以“政府信息公開”為多。由“政務(wù)公開”至“政務(wù)信息公開”再到“政府信息公開”，公開的內(nèi)容可以說是不斷擴(kuò)大的，由單純的政務(wù)信息到政府職權(quán)范圍內(nèi)所掌握的信息，在一定程度上也體現(xiàn)了信息公開制度的逐步發(fā)展。

1信息公開的范圍——從單一信息公開到全面信息公開

能否使知情權(quán)得以真正實(shí)現(xiàn)，信息公開的范圍具有舉足輕重的作用。如何合理地確定公開與不公開的范圍，這是建立政府信息公開制度的一大難題。現(xiàn)代立法對(duì)該范圍的界定，通常做法是：通過概括性規(guī)定加肯定性列舉來規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的信息，而通過否定性列舉來排除免于公開的信息。

以前我國(guó)政府信息公開奉行的是“普遍不公開，特殊的才公開”的原則，即有法律明確規(guī)定的特定信息才可公開，沒有規(guī)定公開的則不能公開。而近些年地方政府規(guī)定中，如廣州、杭州、河北、湖北等省市的規(guī)章均明確規(guī)定了“政府信息以公開為原則，不公開為例外”體現(xiàn)了由“法無準(zhǔn)許即禁止”到“法無禁止即公開”的轉(zhuǎn)變，從單項(xiàng)的信息公開到整體的信息公開的轉(zhuǎn)變。

同時(shí)，多數(shù)地方性規(guī)定還有這樣一個(gè)亮點(diǎn)，即更多的是在強(qiáng)調(diào)公共利益應(yīng)當(dāng)成為公開的理由，而非禁止的理由。如上海、昆明、杭州、河北、寧波都幾乎完全一致地規(guī)定，如果“公開該政府信息所涉及的公共利益超過可能造成的損害的”或“具有明顯的公共利益并且公開不會(huì)造成實(shí)質(zhì)性損害的”，政府機(jī)關(guān)均可決定予以公開，而不受種種例外限定(國(guó)家秘密除外)。以公開可能會(huì)損害社會(huì)公共利益為借口而拒絕公開己無市場(chǎng)，而有些類似“公開后可能損害社會(huì)公共利益”這樣的陳規(guī)己不合時(shí)宜。

地方新規(guī)定中，在對(duì)公開的例外還有“法律、法規(guī)規(guī)定不予公開的事項(xiàng)”的規(guī)定，筆者認(rèn)為，對(duì)公眾獲得政府信息的權(quán)利限制只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)所制定的法律加以規(guī)定，其他層級(jí)的規(guī)范性文件不得限制獲得政府信息的權(quán)利。由于知情權(quán)屬于公民的憲法性權(quán)利，屬于政治自由，而根據(jù)法理并參考我國(guó)《立法法》的第八、九兩條的規(guī)定，對(duì)信息獲取自由以及知情權(quán)這類憲法性權(quán)利的限制只能是法律規(guī)定才是符合憲政原則，因而法規(guī)、規(guī)章則無權(quán)限制的。

2信息公開的權(quán)利主體和義務(wù)主體——由辦事制度型公開向權(quán)利型公開

權(quán)利型公開與辦事制度型公開的最重要區(qū)別在于是否將政府公開視為民眾的一項(xiàng)權(quán)利。在權(quán)利受到侵害時(shí)，民眾是否有通過復(fù)議或訴訟途徑進(jìn)行救濟(jì)的權(quán)利。在權(quán)利型公開制度下，信息公開的義務(wù)主體是政府機(jī)關(guān)，包括各級(jí)政府及其職能部門和其他依法行使行政職權(quán)或提供公共服務(wù)的組織。而權(quán)利主體則是公眾，具體包括自然人、法人和其他組織。

各省市(廣州除外)的規(guī)定均在第一條明確肯定了公眾的知情權(quán)，并進(jìn)一步規(guī)定知情權(quán)的主體是“公民、法人和其他組織”，廣州市的規(guī)章用的是“個(gè)人和組織的知情權(quán)”，“個(gè)人”就比其他地方規(guī)定中的“公民”范圍更廣，意味著在廣州的外國(guó)人也享有規(guī)章中規(guī)定的知情權(quán)。

政府公開信息既然是一項(xiàng)義務(wù)，拒不履行義務(wù)就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，就是題中應(yīng)有之義。但是在我國(guó)，歷來對(duì)公開或傳播了被認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)公開和傳播的信息的行為要予以處罰，而對(duì)應(yīng)當(dāng)公開的信息不予公開的行為卻不予追究，這是我國(guó)政務(wù)不公開不透明的重要原因。3信息公開的程序——從單項(xiàng)的信息公開到雙向的信息公開

信息公開實(shí)行單向還是雙向，不僅僅是公開的方式問題，還是知情權(quán)是否得到實(shí)現(xiàn)的問題。以權(quán)力為主導(dǎo)，只限于單向公開，民眾只能消極被動(dòng)地接受信息而不能積極主動(dòng)尋求信息，政府部門及其官員一般更愿意公布對(duì)自己有利的情況，不愿意公開對(duì)自己不利的情況，甚至有可能用公布另外一些信息的方式來掩飾某些不利的處境，所以單向公開下的知情權(quán)至少可以說是不完整的。

各省市規(guī)定確認(rèn)了雙向的政府信息公開，將政府信息公開的程序分為政府機(jī)關(guān)主動(dòng)公開和依申請(qǐng)公開兩類。主動(dòng)公開的內(nèi)容，如上海市的規(guī)章就存在“管理規(guī)范和發(fā)展計(jì)劃方面”“與公眾密切相關(guān)的重大事項(xiàng)方面”、“公共資金使用和監(jiān)督方面”、“政府機(jī)構(gòu)和人事方面”“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)公開的其他政府信息”等五個(gè)方面的規(guī)定。

依申請(qǐng)的一項(xiàng)重要原則就是申請(qǐng)人無須說明申請(qǐng)的理由，而政府機(jī)關(guān)如果決定不公開或部分公開，則必須說明理由和救濟(jì)途徑，亦即對(duì)拒絕公開承擔(dān)舉證責(zé)任。深圳規(guī)章第10條明確規(guī)定，“當(dāng)公民、法人或其他組織對(duì)信息責(zé)任單位不予公開某一政府信息提出異議時(shí)，相關(guān)單位負(fù)有舉證責(zé)任說明不予公開該政府信息的理由、法律依據(jù)、救濟(jì)途徑和期限”。所有的省市規(guī)章也都有類似規(guī)定。這正是基于“公開為原則、不公開為例外”的原則。公眾行使獲得政府信息的請(qǐng)求權(quán)，只要不屬于法定的例外，政府就應(yīng)當(dāng)提供，而不應(yīng)過問申請(qǐng)人申請(qǐng)?jiān)擁?xiàng)信息的意圖和目的是什么。公開信息既然是政府的一項(xiàng)義務(wù)，那么如果不能履行義務(wù)自然應(yīng)該說明不作為的合理性和合法性。

4救濟(jì)途徑——缺乏實(shí)際救濟(jì)的公開到可訴正式公開

法律上的救濟(jì)，是指權(quán)利人在認(rèn)為自身權(quán)利受到阻礙或侵犯時(shí)，依法請(qǐng)求排除阻礙、制止侵犯、賠償損害的措施。“權(quán)利依賴于救濟(jì)”，無救濟(jì)則無權(quán)利。任何權(quán)利必須要設(shè)定救濟(jì)的途徑，這是法治的基本原則之一。要徹底扭轉(zhuǎn)政府信息公開的任意性，就必須建立對(duì)政府信息公開的救濟(jì)機(jī)制。廣州、上海、杭州等規(guī)章均設(shè)有“監(jiān)督和救濟(jì)”的專章；在各省市規(guī)定中，救濟(jì)途徑包括投訴、舉報(bào)、提出申訴、申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟、請(qǐng)求國(guó)家賠償?shù)取?/p>

近年來信息公開法制建設(shè)的發(fā)展表明，關(guān)于公民的知情權(quán)、政府向民眾公開信息是義務(wù)而不是職權(quán)、政府信息以公開為常規(guī)以不公開為例外的原則，不只是學(xué)者們的美好設(shè)想和紙上談兵式的議論，而是實(shí)實(shí)在在地進(jìn)入了我國(guó)的法制層面，成為我國(guó)法制原則的有機(jī)組成部分，盡管這些法律文件位階較低，權(quán)威性不高，但是它具有法律效力(即使只在一個(gè)局部的行政區(qū)域)是誰也無法否認(rèn)的。

但是立法并非終點(diǎn)，只是起點(diǎn)。建立信息公開制度是一項(xiàng)巨大的系統(tǒng)工程，它需要從根本上改變陳舊的觀念，改變陳舊的工作制度和工作方法。需要做大量的工作才能使條文成為從政府官員到群眾都能自覺遵循、主動(dòng)維護(hù)的準(zhǔn)則。

參考文獻(xiàn)

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