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內(nèi)容摘要

戶籍管理是我國行政管理的重要組成部分。隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，現(xiàn)行戶籍制度的弊端愈發(fā)明顯地表現(xiàn)出來。剛性戶籍制度的軟化是大勢所趨。本文首先界定了狹義和廣義的戶籍制度，并從狹義的角度簡單回顧了建國后我國戶籍制度的演變。然后，根據(jù)定義提出兩種戶籍制度改革方略：一元制和二元制，分別從公民權(quán)益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定等三個價值取向出發(fā)，分析兩種方略的優(yōu)勢、劣勢。最后，引進(jìn)漸進(jìn)決策模型，從社會穩(wěn)定的價值取向出發(fā)，具體探討了戶籍制度改革方略的選擇。

引言

現(xiàn)象一：據(jù)《南方周末》報道，19*年年初，河南、山東四位打工妹去深圳打工，被擠死在105次列車上。幸存者回憶車上的情形，“像被壓扁的帶魚”。權(quán)威專家估計，17*年，全國流動人口達(dá)到了1億。國家統(tǒng)計局1*5年1%人口抽樣調(diào)查表明，我國人戶分離已達(dá)7073萬人。

現(xiàn)象二：19*年高校畢業(yè)生的留京名額嚴(yán)格控制在15%以內(nèi)。外企的進(jìn)京名額異常有限，絕大多數(shù)在京外企只好招收北京生源。有人驚呼：“北京是北京市的首都”。據(jù)有關(guān)報道，到1*4年上半年，全國約有17個省共300多萬人購買了城市戶口，此項(xiàng)收入高達(dá)250億！這還不包括那些未登記在案的以及黑箱操作的部分。

戶籍管理是我國行政管理的重要組成部分，是公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)主要職能，它直接關(guān)系到政治經(jīng)濟(jì)生活秩序和廣大人民群眾的切身利益。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)不能適應(yīng)中國全面發(fā)展的需要，其弊端愈發(fā)明顯地表現(xiàn)出來，出現(xiàn)了諸如本文開始列舉的種種怪現(xiàn)象。有人甚至認(rèn)為，戶籍制度是計劃經(jīng)濟(jì)在社會生活里的最集中表現(xiàn)，是計劃經(jīng)濟(jì)的最后一座堡壘。無論從實(shí)踐上，還是從理論上，越來越多的人達(dá)成共識：戶籍制度已經(jīng)不是改不改的問題，而是改什么，怎么改的問題。

系統(tǒng)研究中國戶籍制度改革，是一項(xiàng)十分復(fù)雜的工作，牽涉行政學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)、人口學(xué)等諸多學(xué)科領(lǐng)域。本文試圖從多學(xué)科的角度，對戶籍制度改革方略進(jìn)行綜合探討。

本文的結(jié)構(gòu)大體如下：

第一部分：界定了狹義和廣義的戶籍制度，并從狹義的角度簡單回顧了建國后我國戶籍制度的演變。

第二部分：根據(jù)定義提出兩種戶籍制度改革方略，分別從公民權(quán)益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定等三個價值取向出發(fā)，分析兩種方略的優(yōu)勢、劣勢。

第三部分：引進(jìn)漸進(jìn)決策模型，從社會穩(wěn)定的價值取向出發(fā)，闡述了兩種方略的漸進(jìn)模式，具體探討了戶籍制度改革方略的選擇。

一、我國戶籍制度的形成、發(fā)展與局部改革

當(dāng)今中國的戶籍制度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的限制農(nóng)村人口流入城市的規(guī)定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規(guī)定。它們構(gòu)成了一個利益上向城市人口傾斜、包含社會生活多個領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。

從狹義的角度分析，我國現(xiàn)行戶籍制度大體經(jīng)歷了形成（建國初―1958年）、發(fā)展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三個階段，其間頒布的主要法規(guī)、制度簡列如下：

1951年7月，公安部頒布實(shí)施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國以后最早的一個戶籍法規(guī)，使全國城市戶口管理制度基本得到統(tǒng)一。

1955年6月，國務(wù)院《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，從而統(tǒng)一了全國城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

1958年1月，全國人大常委會通過并以國家主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》。該條例以國家法律的形式對戶籍管理的宗旨、戶口登記的范圍、主管戶口登記的機(jī)關(guān)、戶口簿的作用、戶口申報與注銷、戶口遷移及手續(xù)、常住人口與暫住登記等方面都作了明確規(guī)定，標(biāo)志著全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度的正式形成。

1964年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，該文件比較集中的體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，即兩個“嚴(yán)加限制”：對從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。此規(guī)定堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。

1977年11月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出“嚴(yán)格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會主義時期的一項(xiàng)重要政策”。該規(guī)定進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。稍后，公安部在《關(guān)于認(rèn)真貫徹〈國務(wù)院批轉(zhuǎn)“公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定”的通知〉的意見》中，具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標(biāo)，即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5‰。

1984年10月，國務(wù)院《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》，規(guī)定凡在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長期務(wù)工，準(zhǔn)落常住戶口，口糧自理。

1985年7月，公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對流動人口實(shí)行《暫住證》、《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮(zhèn)居留，這些規(guī)定對《中華人民共和國戶口登記條例》中關(guān)于超過三個月以上的暫住人口要辦理遷移手續(xù)或動員其返回常住地的條款，作了實(shí)質(zhì)性的變動。

1985年9月，全國人大常委會頒布實(shí)施《中華人民共和國居民身份證條例》，規(guī)定凡16歲以上的中華人民共和國公民，均須申領(lǐng)居民身份證，為人口管理的現(xiàn)代化打下了基礎(chǔ)。

1*2年8月，公安部發(fā)出通知，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度，以解決要求進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民過多與全國統(tǒng)一的計劃進(jìn)城指標(biāo)過少之間的矛盾。

80年代開始，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策發(fā)生變化?！稗r(nóng)轉(zhuǎn)非”對象逐漸擴(kuò)大，控制指標(biāo)有所調(diào)整，控制辦法得到改變。

1986年，安徽滁州市天水縣秦欄鎮(zhèn)實(shí)行“綠卡戶籍制”。1*2年，浙江溫州推行“綠卡制”。1*3年，上海推行“藍(lán)印戶口制”。1*5年，廣東深圳施行“藍(lán)印戶口制”。以此為代表，部分地區(qū)實(shí)行投資入戶、購房入戶或藍(lán)印戶口等政策，以吸引人才和資金。

1*7年6月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》。根據(jù)此方案，已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

1*8年8月，國務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當(dāng)前戶籍管理中幾個突出問題的意見》，主要規(guī)定：實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進(jìn)一步松動。

經(jīng)過以上演變的戶籍制度，在特定的歷史條件下有其特定的內(nèi)容和具體的社會功能，但其基本的社會功能概括起來主要有四項(xiàng)：證明公民身份；維護(hù)社會治安；控制城鎮(zhèn)人口的機(jī)械增長；戶籍部門掌握著準(zhǔn)確的戶口資料。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)在中國的逐步確立，相對戶籍制度的功能而言，戶籍制度的弊端越來越突出，主要表現(xiàn)在四個方面：等級身份效應(yīng)；死水效應(yīng)；怪圈效應(yīng)；馬太效應(yīng)（請參閱二元制改革方略弊端）。改革戶籍制度的呼聲越來越高。

二、戶籍制度改革方略

不少地區(qū)和部門以及一部分學(xué)者均提出了戶籍制度改革的具體方案，筆者認(rèn)為，盡管這些改革方案林林總總，千差萬別，但從理性分類的角度看，其改革方略不外乎兩種：一元制和二元制。所謂一元制是指取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶口類型，實(shí)行全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中華人民共和國戶口，切斷社會待遇與戶籍之間的聯(lián)系，恢復(fù)戶籍的本來面目。所謂二元制，是指保留兩類戶口，放寬戶口遷移的限制，通過設(shè)置高低不等的門檻條件（經(jīng)濟(jì)、人口素質(zhì)等）來控制農(nóng)村人口的流向、流量和流速。這樣劃分的依據(jù)，表面上是戶口種類的多少，實(shí)質(zhì)上是隱藏在不同種類戶口內(nèi)部的利益差別。從上文對戶籍制度的定義可知，一元制改革方略與廣義的戶籍制度相對應(yīng)，二元制改革方略與狹義的戶籍制度相對應(yīng)。因此，本文第一部分所敘述的狹義戶籍制度的局部改革，無論是自理口糧戶口，還是有效城鎮(zhèn)戶口；無論是小城鎮(zhèn)改革，還是投資落戶、購房落戶、藍(lán)印戶口，都屬于二元制改革方略的范疇。有些地區(qū)實(shí)行的藍(lán)印戶口，表面上是獨(dú)立于農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的第三類，但其利益較接近于非農(nóng)業(yè)戶口，根本還是要保留戶籍制度所引起的利益差別，因而只不過是二元制的一種變形。

在當(dāng)今中國的現(xiàn)實(shí)條件下，兩種改革方略哪個更可取呢？下面，筆者從戶籍制度需要兼顧的公民權(quán)益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定這三個價值取向逐一對兩種改革方略進(jìn)行分析。

首先，從公民權(quán)益的維度來看，一元制優(yōu)于二元制。

1．遷徙自由是現(xiàn)代國家公民權(quán)利的重要內(nèi)容?！皣H人權(quán)兩公約”――《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》是落實(shí)《世界人權(quán)宣言》的兩個具有法律約束力的公約。其中《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第12條第1款規(guī)定“合法處在一國領(lǐng)土內(nèi)的每一個人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由”。1*7年10月，我國簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》。1*8年10月，我國常駐聯(lián)合國代表秦華孫代表國家簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》。此公約第二條規(guī)定“凡未經(jīng)現(xiàn)行立法或其他措施予以規(guī)定者，本公約每一締約國承擔(dān)按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要步驟，以采納為實(shí)施本公約所承認(rèn)的權(quán)利所需的立法或其他措施”，意即締約國所承擔(dān)的條約義務(wù)不是“漸進(jìn)性”的，而是“即刻性”的。但是，我國目前的憲法并沒有保障公民遷徙自由的條款。1949年第一次全國政協(xié)會議通過的《共同綱領(lǐng)》和1954年第一屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》都明確寫有公民享有遷徙自由的條款。1975年通過的《憲法》以及后來歷次修改的《憲法》取消了這一條款，這是戶籍制度在國家根本大法中的體現(xiàn)。盡管這種安排避免了戶籍制度與憲法之間的沖突，但在我國已正式簽約《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》的情況下，繼續(xù)維持現(xiàn)狀既有損于憲法的權(quán)威，在法理上也是一種欠缺。為了承擔(dān)公約所規(guī)定的義務(wù)，我國政府當(dāng)然會有所行動。一元制實(shí)行統(tǒng)一的戶籍制度，其特點(diǎn)之一就是實(shí)行遷徙自由，它要由人口流動來決定戶口遷移，而不是由戶口遷移決定人口流動。相對于傳統(tǒng)的戶籍制度而言，二元制在自由遷徙方面有一定的進(jìn)步，但它只能使一小部分有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、素質(zhì)基礎(chǔ)的優(yōu)勢群體獲益，對于廣大農(nóng)民這一弱勢群體來說，距離真正意義上的自由遷徙仍有漫長的路程要走。

2．社會主義社會追求人們權(quán)利與義務(wù)的平等，但是，二元制在一定程度上維持了傳統(tǒng)戶籍制度造成的事實(shí)上的不平等。主要表現(xiàn)在以下四個方面：

一是兩類戶口的劃分造成利益分配的不平等。二元戶籍制與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、福利、社會保障、甚至部分商品的供應(yīng)等一系列的待遇具有制度化的聯(lián)系。在這種利益分配的差距上，一方面，非農(nóng)業(yè)戶口明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。據(jù)國家計委和國家統(tǒng)計局保守估計，城鎮(zhèn)每安排一個人的就業(yè)和生活需花費(fèi)3―4萬元，2億多人就需要6萬多億元。另一方面，在兩類戶口的內(nèi)部，仍有不同的等級，比如非農(nóng)業(yè)戶口內(nèi)部就有大城市戶口、中等城市戶口、小城市戶口、城鎮(zhèn)戶口等區(qū)別。不同級別的戶口享有不同的待遇，有的甚至差別很大。

二是兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級的社會身份。二元戶籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等級的利益金字塔，也隨之造成了不同等級的社會身份金字塔。長期以來，城里人歧視農(nóng)村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不說是二元戶籍制的流弊之一。

三是在金字塔的等級結(jié)構(gòu)中，戶口自下而上的垂直遷移非常困難。而戶口又具有世襲性，一定終身，世代相傳。每個人的社會身份、所受待遇從投胎開始就已基本確定，除了招工、招干、升學(xué)等幾條有限的途徑外，再無例外。這種起點(diǎn)的不平等，勢必引起結(jié)果的不平等。

四是投資、購房落戶等條件過于苛刻，一定程度上等同于戶口的商品化。這些附加的人口遷移的門檻條件，表面上不同于直接買賣戶口，實(shí)質(zhì)上卻沒有什么差別，反而使戶口買賣合法化、公開化。戶口具有商品價值不但有損于戶籍管理的嚴(yán)肅性，也是不合理、不公平的。這是因?yàn)椋恨r(nóng)民已通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的方式，交納了巨額的建城費(fèi)，讓他們重交不公平；現(xiàn)有市民入城時并未交建城費(fèi)，讓以后進(jìn)城者交費(fèi)不合理。

與二元制不同，一元制則實(shí)現(xiàn)了戶口面前人人平等。人們獲取利益的大小，不再取決于戶口的等級，而是取決于個人的努力。

其次，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的維度來看，一元制同樣優(yōu)于二元制。

1．一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素都是人造成的，最基本的生產(chǎn)力是人，最重要的資源是人力資源。勞動力素質(zhì)在經(jīng)濟(jì)活動中處于決定作用。而如果在戶籍改革中奉行二元制方略則非常不利于人才的培養(yǎng)和流動。

第一，從人才的培養(yǎng)上看。二元制下的人口遷移受到限制，絕大多數(shù)農(nóng)村人口被束縛在土地上，“畫地為牢”，封建社會遺留下來的愚昧、迷信、落后、保守的思想意識在封閉的農(nóng)村得以蔓延，城市文明很少能輻射到農(nóng)村，農(nóng)村人口自然增長率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市，農(nóng)村人口素質(zhì)無法提高。同時，在缺少競爭的城市，城市人口也易養(yǎng)成不思進(jìn)取、貪圖安逸的觀念，不利于于其素質(zhì)的提高。

第二，從人才的流動來看。市場經(jīng)濟(jì)條件下，勞動力的流動是實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的基本條件。社會學(xué)的研究證明，社會流動的速度反映了社會發(fā)展的快慢。發(fā)達(dá)國家的人口年遷移率，一般均在10%以上，美國更高達(dá)25%左右。而我國人口年遷移率只在0.5%―3%之間。可見，二元制在遷移條件上設(shè)置的重重障礙，已經(jīng)嚴(yán)重制約了人才的有效配置，尤其對農(nóng)村的優(yōu)秀人才來說，要想脫穎而出難度是很大的。

2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化有著密切的關(guān)系。世界銀行的報告《城鎮(zhèn)化：國際經(jīng)驗(yàn)和中國的前景》中曾指出，人均收入與一個國家城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝诘谋戎刂g有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。而傳統(tǒng)的戶籍制度由于限制人口的流動，導(dǎo)致城市人口的發(fā)展主要依賴于人口的自然增長，較少依賴于人口的機(jī)械增長，大大減緩了我國城市化的發(fā)展。我國固然要走自己的城市化道路，不能盲目發(fā)展，但戶籍制度不解禁，必然減緩正常的發(fā)展步伐。請見下表：

人口城鎮(zhèn)化的國際比較

1950年1960年1970年1980年1999年2000年

中國美國日本印度東歐亞洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%

（資料來源：聯(lián)合國《世界城市化展望》1*4年）

從上表可見，從國與國的橫向?qū)Ρ戎?，我國城?zhèn)化滯后的現(xiàn)象相當(dāng)明顯。盡管國情有別，但城鎮(zhèn)化發(fā)展水平之低已經(jīng)達(dá)到反常規(guī)的程度。例如，1*0年，我國城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋壤挥?6%，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，甚至低于亞洲的平均水平。預(yù)計到2000年，這一比例將達(dá)到35%，增幅較大，但仍然低于亞洲的平均水平。在兩種改革方略中，二元制僅僅對一小部分符合一定條件的人網(wǎng)開一面，本質(zhì)上還是沒有動搖傳統(tǒng)的戶籍制度，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也不會因此而有較大的提高。由于城鎮(zhèn)化的滯后，城鎮(zhèn)的聚集效益和規(guī)模效益大量損失，從而在一定程度上影響了我國經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

3．二元制一方面阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，另一方面也制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。這是因?yàn)椋?/p>

其一，二元戶籍制的城市偏向，削弱了農(nóng)業(yè)自身積累能力和再生產(chǎn)能力。據(jù)統(tǒng)計，1959―1978年通過工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”一項(xiàng)就“掠奪性”地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)積累4075億元，占同期財政收入的21.3%。改革開放以來，農(nóng)業(yè)繼續(xù)為工業(yè)輸血，1*1―1*7年農(nóng)村就有20873億元通過財政、金融和“剪刀差”流向城市。

其二，二元戶籍制使9億農(nóng)民依附于有限的土地上，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)，集約化程度很低，農(nóng)業(yè)的邊際生產(chǎn)力低下。作為原因之一，造成了“世界40%的農(nóng)民僅僅養(yǎng)活了世界7%的非農(nóng)民”的怪現(xiàn)象。

4．二元制設(shè)置的戶口遷移條件在一定程度上加劇了地區(qū)間發(fā)展的不平衡狀態(tài)。沿海開放城市等發(fā)達(dá)地區(qū)采取這類政策，吸引了更多的人才和資金，使“孔雀越發(fā)東南飛”，而相對落后的中西部地區(qū)缺乏人才和資金的情況則將更趨嚴(yán)重，從而加劇了兩極分化，對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展構(gòu)成危害。

最后，從社會穩(wěn)定的維度來看，二元制則優(yōu)于一元制。

1．二元制有利于抑制不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。傳統(tǒng)戶籍制的長期實(shí)行，已經(jīng)形成了一種心理定勢：兩類戶口的分離與差異是天經(jīng)地義的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群體――市民必然一時無法理解，從而產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。而二元制則基本上不改變現(xiàn)有的利益格局，避免了社會的劇烈動蕩。新加坡政府門戶網(wǎng)站。以前,新加坡也是由各政府部門單獨(dú)地建立政府網(wǎng)站并提供網(wǎng)絡(luò)服務(wù),彼此之間沒有進(jìn)行一體化的整合。1*9年,新加坡的電子政務(wù)開始出現(xiàn)整合趨勢,一些業(yè)務(wù)不再按照部門來設(shè)置,而是按照流程做打包處理,也就是說,公民或企業(yè)在辦理網(wǎng)上業(yè)務(wù)時,不必再考慮要登陸各個政府站點(diǎn),分別辦完各種相關(guān)手續(xù),而是按照業(yè)務(wù)流程,一步步地在一個單一的網(wǎng)站上完成所有這些相關(guān)業(yè)務(wù)手續(xù),實(shí)現(xiàn)了“一站式”網(wǎng)上辦公。

所有這些打包服務(wù)都可通過新加坡的政府門戶網(wǎng)站找到。該政府站點(diǎn)就像一本政府白皮書,完全代表政府,而不是政府的某一個方面。例如,該網(wǎng)站有一項(xiàng)統(tǒng)一的接受用戶反饋的業(yè)務(wù),用戶發(fā)往政府各個部門的意見、建議、反饋等都通過這里的統(tǒng)一格式進(jìn)行。

與美國的first.gov不同,該中心站點(diǎn)將政府服務(wù)劃分為政府信息與電子服務(wù)、新聞公告、為企業(yè)的信息與電子服務(wù)、為非新加坡公民的信息與電子服務(wù)以及電子公民服務(wù)等幾大塊,雖然看過去沒有像美國的first.gov那樣將電子政務(wù)劃分為G2G、G2B、G2C三大部分那么簡潔,但是,從邏輯上看仍然清晰明了,欄目的設(shè)置讓人一目了然。就電子政務(wù)來說,最重要的是其前臺的業(yè)務(wù)流程設(shè)置與后臺不同政府機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)處理上。而恰恰是在這一點(diǎn)上,新加坡的電子政務(wù)建設(shè)別具一格,深受人們的稱贊。其中最引人注目的是“電子公民中心”(www.ecitizen.gov.sg)和“政府電子商務(wù)中心”(www.GeBiz.gov.sg)。

“電子公民中心”始建于19*年4月,其目的是將政府機(jī)構(gòu)所有能以電子方式提供的服務(wù)整合在一起,并以一攬子的方式輕松便捷地提供給全體新加坡公民?！半娮庸裰行摹睂⒁粋€人“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜松^程劃分為諸多階段,在每一個階段里,你都可以得到相應(yīng)的政府服務(wù),政府部門就是你人生旅途中的一個個“驛站”。每一個“驛站”都有一組相互關(guān)聯(lián)的服務(wù)包。例如,在“就業(yè)驛站”里,你可以找到這些服務(wù)包:“雇傭員工”(專為雇主設(shè)計)、“尋找工作”(專為求職者設(shè)計)、“退休”、“提高技能”和“在新加坡工作”(專為外國人提供)等。目前“電子公民”網(wǎng)站里共有9個驛站,涵蓋范圍包括:商業(yè)貿(mào)易、國防、教育、就業(yè)、家庭、醫(yī)療健康、住房、法律法規(guī)和交通運(yùn)輸,這些驛站把不同政府部門的不同服務(wù)職能巧妙地聯(lián)系在一起。例如,在“家庭”驛站里,“老人護(hù)理”服務(wù)包來自衛(wèi)生部,而“結(jié)婚”服務(wù)包則來自于社區(qū)發(fā)展部。

“政府電子商務(wù)中心”于2000年12月正式開通,它實(shí)際上就是新加坡政府的采購系統(tǒng),它把新加坡政府各部門和機(jī)構(gòu)的財務(wù)系統(tǒng)與采購軟件整合到一起進(jìn)行工作。政府部門的貿(mào)易伙伴可以在網(wǎng)上得到政府招標(biāo)的邀請并購買招標(biāo)文件,供應(yīng)商可以在網(wǎng)上索要發(fā)票、檢查付款情況、提交產(chǎn)品目錄和競標(biāo)。同私營部門的B2B交易中心一樣,它也是通過來自世界各地的眾多供應(yīng)商的激烈競爭而獲得價廉物美的產(chǎn)品,通過網(wǎng)上下單而節(jié)約更多的時間,通過更低的庫存而減低成本。目前,政府通過“政府電子商務(wù)中心”采購的產(chǎn)品價值已經(jīng)達(dá)到1.1億美元,今后還要求將80%的政府采購都搬到“政府電子商務(wù)中心”上來。

三、對我國政府門戶網(wǎng)站建設(shè)的建議

我國電子政務(wù)建設(shè)主要依兩條途徑展開。一是政府上網(wǎng)。政府上網(wǎng)工程促使政府網(wǎng)站的數(shù)量快速增加。據(jù)最新統(tǒng)計,政府上網(wǎng)工程實(shí)施3年來,全國政府部門建立的網(wǎng)站已突破1萬個,3年凈增10倍。二是建立縱向的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。我國以“金”字工程為主體的縱向業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)不斷增加,由最初的3個增加到現(xiàn)在的12個,許多政府職能部門也在建立自己專門的電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng),并且都希望盡量能夠向“金”字工程上靠。僅僅依據(jù)這兩條途徑,其負(fù)面效應(yīng)已充分暴露。一方面,國家投入了大量資金,各級政府機(jī)構(gòu)建設(shè)電子政務(wù)的積極性都很高,政府網(wǎng)站數(shù)量也快速增加;另一方面,政府網(wǎng)站的社會應(yīng)用水平卻總是提不上去,條塊分割、信息孤島的弊端盡管世人皆知卻就是解決不了,很多專網(wǎng)都說自己是“金”字工程,不能共享,所以,每個政府網(wǎng)站所提供的信息與服務(wù)數(shù)量都很有限,彼此獨(dú)立,業(yè)務(wù)流程串不起來,電子政務(wù)的快速、便捷、公開、透明的優(yōu)勢自然也就顯現(xiàn)不出來。這種狀況嚴(yán)重地制約了電子政務(wù)的社會化應(yīng)用水平,將對未來電子政務(wù)的順利發(fā)展造成極為不利的影響。

建設(shè)政府門戶網(wǎng)站能夠有效地解決這種困難局面。政府門戶網(wǎng)站已開始受到關(guān)注,例如,在我國的電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃中就提出了建設(shè)“兩網(wǎng)一站四庫十二金”的內(nèi)容,其中的“一站”即是指政府門戶網(wǎng)站。另一方面,絕大多數(shù)地方政府都在往這方面努力,開始花費(fèi)很大的精力來建立自己的政府門戶網(wǎng)站。但是,從有關(guān)的電子政務(wù)建設(shè)規(guī)劃來看,我們對政府門戶網(wǎng)站的性質(zhì)、特點(diǎn)、作用還缺乏清楚的了解,將政府門戶網(wǎng)站等同于一般的政府網(wǎng)站,對政府門戶網(wǎng)站與電子政務(wù)建設(shè)的其他相關(guān)問題也未作明確的安排。另外,就已經(jīng)建立起來的地方政府門戶網(wǎng)站來看,除了北京市()和上海市()取得了一定的成績外,大多數(shù)地方政府做得還很不理想,有些甚至還停留在政府上網(wǎng)階段。

針對今后電子政務(wù)及政府門戶網(wǎng)站的建設(shè),提出以下建議:

(一)在繼續(xù)建設(shè)12個重要的業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的同時,提高政府門戶網(wǎng)站在未來我國電子政務(wù)建設(shè)中的地位,將政府門戶網(wǎng)站看作是實(shí)現(xiàn)我國電子政務(wù)戰(zhàn)略的核心。一方面,通過“金”字工程提高那些重要部門的工作效率,另一方面,通過政府門戶網(wǎng)站加強(qiáng)辦公資源的整合,消除“條”與“塊”之間的割裂狀況。換一個角度來看,這也就意味著,通過發(fā)展“金”字工程加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)生活的監(jiān)管,通過發(fā)展政府門戶網(wǎng)站來體現(xiàn)電子政務(wù)的“服務(wù)于民”的本質(zhì)要求。

與此同時,有必要對政府上網(wǎng)工程進(jìn)行調(diào)整,將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到政府門戶網(wǎng)站建設(shè)上來。因此,今后的電子政務(wù)要從重視數(shù)量轉(zhuǎn)向重視質(zhì)量和效果。

(二)將政府門戶網(wǎng)站建設(shè)與政府機(jī)構(gòu)改革相結(jié)合。新一輪的政府機(jī)構(gòu)改革將秉持“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則,轉(zhuǎn)變政府職能,建立行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。所有這些要求都與政府門戶網(wǎng)站一致,政府門戶網(wǎng)站可以作為政府機(jī)構(gòu)改革的方向。

(三)分層次規(guī)劃政府門戶網(wǎng)站的建設(shè)?？梢钥紤]在中央政府、省、市(地)層面上建立政府門戶網(wǎng)站,并分別建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。例如,就省級層面來說,要對那些廳、局已經(jīng)建立起來的電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行整合,對那些還沒有建立或打算建立電子政務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的職能廳局來說,一定要放在省級門戶網(wǎng)站的規(guī)劃內(nèi)加以統(tǒng)籌,不應(yīng)鼓勵各職能部門單獨(dú)建立自己的政府網(wǎng)站。再比如,在中央政府層面,可以考慮建立中央政府門戶網(wǎng)站,統(tǒng)一整合各部委已經(jīng)建立的政府網(wǎng)站,并對未來的發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃?？傊?要根據(jù)政府門戶網(wǎng)站的要求來規(guī)劃電子政務(wù)的發(fā)展。

(四)正確處理政府門戶網(wǎng)站與各政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)的關(guān)系。《國家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見》對政務(wù)內(nèi)網(wǎng)、政務(wù)外網(wǎng)與“互聯(lián)網(wǎng)”之間的關(guān)系已經(jīng)作了明確的規(guī)定,需要強(qiáng)調(diào)的是,各政府機(jī)構(gòu)的“互聯(lián)網(wǎng)”今后要滿足政府門戶網(wǎng)站建設(shè)的統(tǒng)一要求,甚至可以交由政府門戶網(wǎng)站的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。另外,各政府機(jī)構(gòu)的政務(wù)內(nèi)網(wǎng)與政務(wù)外網(wǎng)建設(shè)也應(yīng)該接受這個機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理。

(五)在當(dāng)前政府門戶網(wǎng)站尚未規(guī)劃完善而各政府機(jī)構(gòu)又急于建立自己的政府網(wǎng)站的情況下,不應(yīng)鼓勵電子政務(wù)的建設(shè)、運(yùn)營與管理的“外包”業(yè)務(wù)。此時的“外包”只會強(qiáng)化已有的各自為“政”的格局,不利于將來的技術(shù)、業(yè)務(wù)與管理的全面整合