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摘要：本文以稅收征管檔案作為主要研究對象，對稅收征管檔案及其工作進行簡要敘述，比較分析了中外稅收征管檔案的管理模式、相關(guān)法律法規(guī)的制定以及信息化建設的情況，最后對我國稅收征管檔案工作的發(fā)展提出建議。

關(guān)鍵詞：稅收征管檔案;管理模式;法律法規(guī);信息化

近來國家稅收征管體制改革不斷推進、各項稅收政策持續(xù)更新，稅收征管檔案的作用日益凸顯。檔案部門應給予稅收征管檔案工作應有的關(guān)注，加強對稅收征管檔案的研究，提升稅收征管檔案的效能，為國家的稅收征管工作提供優(yōu)質(zhì)服務。此外，中外合作交流不斷深入，我國檔案事業(yè)的發(fā)展逐漸與國際接軌。對于稅收征管檔案的管理工作，不同國家的稅收體系不同，稅收征管檔案的管理理念、模式也不盡相同。筆者從提高我國稅收征管檔案的管理水平出發(fā)，借鑒國外稅收檔案管理工作經(jīng)驗，以完善我國的稅收征管檔案管理工作。

一、稅收征管檔案及其工作

（一）稅收征管檔案的概念

關(guān)于稅收征管檔案的定義，目前我國尚未形成統(tǒng)一的觀點，筆者對稅收征管檔案的形成領(lǐng)域、形成者、記錄內(nèi)容等進行比較后，認為稅收征管檔案是稅務部門在稅收征管工作中直接產(chǎn)生的，對于研究國家稅收征管工作發(fā)展、稅收政策調(diào)整、稅收征管體制改革等具有重要價值的文件、報表、憑證、賬冊、聲像等各種形式的歷史記錄。

（二）稅收征管檔案的特征

稅收征管檔案屬于專門檔案，有其自身的專業(yè)性、系統(tǒng)性、復雜性等特點。[2]1.專業(yè)性。一是稅收征管檔案的內(nèi)容與財稅的征收、繳納相關(guān)，具有較強的專業(yè)性特征；二是稅收征管檔案一般是由征稅部門和納稅人形成的，有著特定的關(guān)系主體。2.系統(tǒng)性。一個地區(qū)的稅收征管檔案體現(xiàn)了管轄區(qū)域內(nèi)的征稅納稅情況，整個國家的稅收征管檔案就反映了一個國家的稅收征管情況，這就是稅收征管檔案的系統(tǒng)性。[3]3.復雜性。除了企業(yè)、個體工商戶、個人會產(chǎn)生稅收征管檔案外，還會有為管控稅收和納稅方便而委托有關(guān)單位、人員代為征收稅款的委托代征檔案。檔案產(chǎn)生主體多樣，內(nèi)容廣泛、復雜，使得稅收征管檔案管理工作難度增加。

（三）稅收征管檔案工作的基本任務和作用

稅收征管檔案工作的基本任務是：“收集、整理、鑒定和保管稅收征管檔案，維護檔案完整和安全，積極為社會各方面提供檔案服務，[4]為國家的各項稅收工作提供依據(jù)?！倍愂照鞴軝n案工作的作用主要有以下幾點：1.提高稅收征管工作效率和管理水平。國家重視稅收征管檔案，可以從以往的記錄中總結(jié)稅務工作中的先進經(jīng)驗，大范圍推廣至現(xiàn)今的工作實踐中，促進工作效率的提升。2.提高稅收執(zhí)法水平和監(jiān)管力度。通過稅收征管檔案，人們可以再現(xiàn)稅務人員的執(zhí)法全過程并對其進行監(jiān)督，最終達到提高稅收執(zhí)法水平的目的。3.推進社會信用體系的建設。各類納稅主體自覺遵守稅法要求、誠信納稅的行為屬于信用行為，不僅有助于社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展，也有助于社會信用體系的構(gòu)建。

二、中外稅收征管檔案管理工作比較

（一）中外稅收征管檔案管理模式比較

1.國外稅收征管檔案的管理模式。國外主要有兩種稅收征管檔案管理模式，即國家財稅機關(guān)自行管理（分散管理模式）和國家檔案館集中管理（集中管理模式）。前者在國外較為常見，后者與我國的管理模式部分相似。（1）分散管理模式。國家財稅機關(guān)自行管理具有國家和社會意義的稅收征管檔案，而無須交由國家檔案館進行集中管理。筆者向美國、英國、加拿大等國家檔案館發(fā)送了郵件以咨詢各國的稅收征管檔案的管理情況，并訪問了各國的國家稅務局網(wǎng)站，了解得知加拿大、英國、新加坡等國家的稅收征管檔案主要分散保管在國家的財政機關(guān)，而且各國對于稅收征管檔案的保管期限各不相同，一般5~10年不等。（2）集中管理模式。國家檔案館對具有重要價值的稅收征管檔案進行統(tǒng)一管理，讓專業(yè)的檔案管理人員來維護稅收征管檔案。[5]英國是采用國家檔案館集中統(tǒng)一管理稅收征管檔案較為典型的國家之一，國家財政部將保存時限超過20年的重要檔案移交國家檔案館，由國家檔案館繼續(xù)管理，而一些保管期限未滿20年的稅收征管記錄，仍由財政部負責管理工作。2.我國稅收征管檔案管理模式。依據(jù)《中華人民共和國檔案法》和《全國稅務機關(guān)檔案管理辦法》有關(guān)規(guī)定，稅收征管檔案作為國家經(jīng)濟發(fā)展中的重要記錄，各級稅務機關(guān)的檔案室有責任、有義務向地方檔案館移交具有國家和社會意義的稅收檔案，由地方檔案部門集中統(tǒng)一管理，同時地方檔案館與稅務機關(guān)的檔案室雖不存在縱向上的上下級隸屬關(guān)系，但是有著橫向上的業(yè)務指導關(guān)系，地方檔案館應幫助各稅務機關(guān)檔案室建立完善的稅收檔案管理制度，規(guī)范檔案管理工作。但筆者在實際調(diào)研后發(fā)現(xiàn)，稅收征管檔案工作的具體開展與相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定略有不同，一是稅收征管檔案主要由稅務部門管理，原則上各地方檔案館只接受地稅局的檔案，國稅局的檔案則由國家稅務總局直管，無須向地方檔案部門移交，但由于國家稅務部門體制變動，地稅局和國稅局分了又合，地方檔案部門也接收了國稅局的部分檔案。二是稅務部門實際移交進館的檔案并不多，為促進稅收工作順利開展和滿足納稅人隨時查檔的需要，稅務機關(guān)自行管理稅務主體直接產(chǎn)生的稅務檔案，而向檔案館移交的多為稅務法規(guī)、稅收計劃總結(jié)、征稅方案改革等法規(guī)政策類檔案。因此，我國的稅收征管檔案管理融合了分散管理與集中管理，且實際以分散管理為主要管理模式。3.中外稅收征管檔案管理模式比較分析。中外稅收征管檔案的管理模式有差異也有相似之處，各有優(yōu)劣。由國家財稅部門自行管理稅收征管檔案，一方面確實可以緩解國家檔案館在技術(shù)和資金方面的壓力：檔案分散在各財稅機關(guān)，檔案館無須投入資金購置軟硬件兼容設備；另一方面財稅部門作為稅收征管檔案的形成者，了解檔案的內(nèi)容，懂得如何挖掘檔案中與稅收相關(guān)的信息，實現(xiàn)檔案價值。但是這種分散的管理模式，使得部分檔案由于未及時移交檔案館由專業(yè)人員進行管理，難以規(guī)避損毀風險。檔案館進行集中統(tǒng)一管理的模式，將具有重要價值的稅收征管檔案集中妥善管理，保證了稅收征管檔案的安全和有效利用。但是，稅收征管檔案中不僅有紙質(zhì)檔案還有大量電子文件，為保證電子文件的長期可讀性，檔案館須花經(jīng)費進行技術(shù)研發(fā)、更新和信息遷移等工作以保證電子文件安全保管和長期可讀。由此，技術(shù)和資金問題是困擾檔案館集中統(tǒng)一管理模式的兩大難題。綜上，無論是稅務部門分散管理稅收征管檔案還是檔案館集中統(tǒng)一管理都各有優(yōu)劣，各國的具體情況不同，檔案管理模式自然不同，要想實現(xiàn)稅收征管檔案的妥善保管和有效利用，應在自身國情的基礎上，適當借鑒、吸收對應模式的優(yōu)點，實現(xiàn)兩種管理模式的優(yōu)勢互補。

（二）中外稅收征管檔案管理相關(guān)法律法規(guī)比較

1.國外稅收征管檔案管理相關(guān)法律法規(guī)。國外在檔案立法方面起步較早，檔案法規(guī)較為完善，法國早在1794年頒布了《穡月七日檔案法令》，英國在1838年通過了《公共檔案法》，美國于1950年了《聯(lián)邦檔案法》，其后意大利、德國等國家也紛紛制定了國家檔案法令。但是，筆者在登錄英美法等國家的稅務局網(wǎng)站、國家檔案館網(wǎng)站時發(fā)現(xiàn)，[6]關(guān)于稅收征管檔案的管理辦法并不健全，由此可見，國外的稅收征管檔案管理辦法多是參見指導性的法規(guī)文件，而專門針對稅收征管檔案管理的法律法規(guī)有待健全。2.我國稅收征管檔案管理相關(guān)法律法規(guī)。我國除制定了《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國檔案法實施辦法》等法律、方針指導性文件外，從1994年至今，還制定了一系列規(guī)范稅收檔案工作的法規(guī)文件，如《全國稅務機關(guān)檔案管理辦法》《全國稅務機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限規(guī)定》等。[9]地方制定了《湖南省國稅系統(tǒng)稅收征管資料檔案管理辦法》《江蘇省國家稅務局機關(guān)檔案歸檔管理辦法》等，初步構(gòu)建了國家稅收征管檔案管理法規(guī)體系。[10]3.中外稅收征管檔案管理相關(guān)法律法規(guī)比較分析?；谏衔姆治隹梢钥闯鰢獾臋n案立法雖先于我國，但可能是由于受注重開放利用的效益觀念影響，除了基本檔案法外，多制定信息公開法規(guī)，而對專門檔案管理的法規(guī)制度還有待健全。相較之下，我國在一般檔案法之外，還制定了許多專門檔案管理辦法，但不足在于專門檔案管理辦法的制定主體繁多，實施不統(tǒng)一，在國家檔案局和國家稅務總局制定的指導性的文件之外，各地區(qū)的稅務機關(guān)也制定了本地區(qū)的稅收征管檔案管理辦法，而管理辦法不盡相同，可能會出現(xiàn)規(guī)范沖突的局面。

（三）中外稅收征管檔案管理信息化建設比較

1.國外稅收征管檔案管理信息化建設現(xiàn)狀。全球發(fā)達國家的稅收征管工作水平較高，廣泛采用現(xiàn)代信息技術(shù)處理稅收業(yè)務，致力于實現(xiàn)稅務工作的信息化，并為稅收征管檔案的信息化管理奠定基礎。美國早在20世紀中葉開始稅收征管信息化建設，發(fā)展到今天成為世界稅收征管信息化建設“第一強國”。德國應用網(wǎng)絡、電子計算機監(jiān)控納稅人信息，獲取所需檔案信息。和德國做法類似的法國已經(jīng)實現(xiàn)了稅收征管工作的網(wǎng)絡化，提高了稅務工作的效率。相較于美法德，起步較晚的意大利擁有著最成功的稅收征管信息系統(tǒng)，重視對風險稅源的防范和監(jiān)控。2.我國稅收征管檔案管理信息化建設現(xiàn)狀。在現(xiàn)代信息技術(shù)發(fā)展的大背景下，我國對稅收征管信息化建設工作也愈加重視，從20世紀80年代至今，稅收征管信息化建設所需的軟硬件設施、網(wǎng)絡環(huán)境、信息人才隊伍等都逐步完善，推動了我國稅收征管工作的發(fā)展。但是，在稅收征管信息化建設不斷推進的背后，我國的稅務檔案資料管理又暴露出了問題，如缺乏健全的稅收征管檔案信息系統(tǒng)、檔案管理人員的信息化素養(yǎng)有待提高等。稅收征管檔案管理的信息化建設整體落后于稅務事業(yè)的信息化發(fā)展，原因在于國家將大量資金投入稅務信息系統(tǒng)的軟硬件配置、稅務信息系統(tǒng)的開發(fā)、計算機人才的引進等，而稅收征管檔案管理工作的信息化建設未得到足夠重視。3.中外稅收征管檔案管理信息化建設比較分析?；趯χ型舛愂照鞴苄畔⒒ㄔO的發(fā)展狀況的了解，可以看出國外先于我國開始了稅收征管信息化建設工作，稅收征管檔案資料的信息化管理也更為先進。我國雖起步較晚，但也積極順應時代潮流，吸收借鑒國外信息化建設的理念和方法，促進我國的稅收征管信息化建設工作發(fā)展。但是，中外在稅收征管檔案管理的信息化建設中有一個共同問題：各國均將整個稅務事業(yè)的信息化建設作為工作重點，而少有實際投入進行局部建設，稅收征管檔案管理的信息化建設就是一個例子。

三、對我國稅收征管檔案管理工作的思考與建議

（一）提高對稅收征管檔案管理的思想認識

從檔案管理事業(yè)的整體看來，稅收征管檔案管理工作的發(fā)展滯后于文書檔案、科技檔案，究其原因就是中外對稅收征管檔案重要性的認識還未到位。我國的稅收征管檔案管理工作能否順利發(fā)展，很大程度上要看思想認識是否正確、是否跟上發(fā)展需求。提高對稅收征管檔案管理的思想認識應該做到以下幾個方面：首先是國家各級稅務部門檔案室要深刻認識到稅收征管檔案的重要作用，不僅僅是保管好稅收征管檔案，還要從中分析、挖掘出有價值的信息，作為今后稅務工作開展可以查考的資料，更要為納稅人提供信息服務，樹立為納稅人服務的基本理念。其次是國家各級檔案行政管理機關(guān)，除了加強對各地區(qū)的普通文書檔案的管理外，更要強化對專門業(yè)務檔案的重視，注重制定專門業(yè)務檔案的管理規(guī)范，指導地方稅務部門檔案工作的開展。最后是每個納稅主體要樹立自身的檔案意識，保管好自己的納稅檔案，為國家積累特殊的檔案財富。

（二）建立健全稅收征管檔案管理相關(guān)法律法規(guī)

中外在制定法律法規(guī)方面的側(cè)重點不同，國外側(cè)重開放利用類的法律法規(guī)的制定，我國主要側(cè)重對各類檔案保管期限、具體管理方法等法規(guī)的制定，因而我國可在繼續(xù)借鑒、吸收國外制定開放利用法律法規(guī)經(jīng)驗的同時，著力完善與稅收征管檔案直接相關(guān)的法律法規(guī)。目前我國的稅收征管檔案工作的開展雖有法可依，但多為規(guī)范性或是指示性文件，具體的法律法規(guī)極少，執(zhí)行的有效性也不足，因此要想規(guī)范國家稅收征管檔案管理工作，就需要補充和完善稅收征管檔案管理法律法規(guī)，要有統(tǒng)一的立法。首先人大立法先于行政立法，在缺乏統(tǒng)一的稅收征管檔案管理法律法規(guī)的情況下，國家立法權(quán)力機關(guān)更應加緊對相關(guān)法規(guī)的制定，以體現(xiàn)稅務檔案工作中法治的特點。其次是各地區(qū)的稅務機關(guān)可以依據(jù)國家總體性的稅收征管檔案管理法規(guī)制定本機關(guān)的檔案管理法規(guī)，但必須堅持“總體一致、局部調(diào)整、避免沖突”，確保稅收征管檔案工作的標準化。

（三）建設稅收征管檔案管理專業(yè)人才隊伍

人才問題是中外均應關(guān)注的重點，稅收征管檔案管理工作的發(fā)展也依賴于管理人員綜合素質(zhì)的提升，他們既要有專業(yè)的檔案管理知識，也要對基本的財稅知識有所了解。打造一支優(yōu)秀的稅務檔案管理人才隊伍，一方面要注重引進專業(yè)的檔案管理人才，各級稅務機關(guān)應招聘專職的檔案管理人才；另一方面要注重對人才的后期培養(yǎng)，使他們不斷更新專業(yè)知識和技能，以滿足稅收檔案工作發(fā)展的需要。如何培養(yǎng)人才可以從內(nèi)外兩個方面考慮：對內(nèi)，各稅務機關(guān)之間互相交流檔案管理成功經(jīng)驗，彼此指導檔案工作的發(fā)展，建立稅務系統(tǒng)的檔案管理“樣板室”推廣至各個稅務機關(guān)；對外，各地區(qū)檔案行政管理機構(gòu)定期對稅務機關(guān)的檔案室進行指導，傳授最新的檔案管理知識，提高工作水平。

（四）加大對稅收征管檔案管理信息化建設的投入

現(xiàn)今全球信息化正加速推進，各項事業(yè)要想長足發(fā)展，就應緊跟信息化的步伐，對此，國外稅務事業(yè)的信息化建設工作比我國先進，但針對局部，如稅收征管檔案工作的信息化建設未被重點關(guān)注。基于此，我國應在學習國外稅務事業(yè)信息化建設的先進經(jīng)驗的同時，投入精力發(fā)展稅收征管檔案管理信息化。作為稅務事業(yè)的一部分，稅收征管檔案管理的發(fā)展狀況也關(guān)系著整個稅收征管工作的發(fā)展，國家應當提高對稅收征管檔案管理信息化建設的重視度。在財力上，著力支持開發(fā)稅收征管檔案管理系統(tǒng)，強化對稅務檔案資料的電子化管理。在物力上，配置檔案管理的計算機、機房、網(wǎng)絡等基礎設施，提供檔案信息化管理所必需的物力資源。在人力上，從計算機人才隊伍中選調(diào)部分人員協(xié)助稅務部門的檔案人員進行檔案的現(xiàn)代化管理，并傳授現(xiàn)代信息技術(shù)，培養(yǎng)兼具檔案管理知識、稅務知識和現(xiàn)代技術(shù)的綜合性人才。

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作者:劉鑫