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摘要:我國教育行政管理體制受到WTO的教育貿(mào)易服務規(guī)則的挑戰(zhàn),主要表現(xiàn)在:全能、集權式的管理職能;滯后的管理方式;缺少法律制約的管理過程。面對挑戰(zhàn),我們應主動轉變其管理職能、更新管理方式、建立相應法律法規(guī),并轉變管理觀念,做好培訓公務員和開發(fā)人力資源工作,加速推進其自身改革。

一、教育行政管理體制改革的背景

根據(jù)烏拉圭談判的《貿(mào)易服務總協(xié)定(GeneralAgreementonTradeinServices)GATS》中的12項服務中的第5條——教育服務,凡是承諾開放教育市場的國家,除了政府徹底資助的教育活動外,凡帶有商業(yè)性的教育活動,所有協(xié)定簽署國都有權參加包括各級各類教育與培訓服務的商業(yè)競爭。教育服務貿(mào)易有四種提供方式:1)跨境交付;2)境外消費;3)商業(yè)存在;4)自然人的流動來具體實施[1]。我國在教育貿(mào)易服務中的具體承諾涉及到對于出國留學和培訓、接受其他成員國來華留學生沒有限制;對于高等教育、成人教育、高中階段教育、學前教育和其它教育我們做出了有限開放市場的承諾;允許其他成員國來華開辦合作辦學性質的教育機構或進行其他形式的合作辦學,并允許外方在合作辦學機構中控股;其他成員國在我國要以商業(yè)存在方式開展教育服務,只能以合作辦學方式進行,不能獨立在中國境內向我國公民提供教育服務;在中國境內的中外合作辦學必須遵守《中外合作辦學條例》的規(guī)定;外籍個人教育服務提供者受到中國學校和教育機構的聘用或邀請,可以到中國提供教育服務[2]。以上條款說明教育正在向開放貿(mào)易的趨勢發(fā)展,從基礎教育一直到高等教育和成人教育,市場都在不同程度地介入并產(chǎn)生影響,一個世界性開放的教育市場在中國悄悄發(fā)展。作為調控教育市場的中樞機制——教育行政管理體制,必然與WTO規(guī)則發(fā)生沖突,不得不進行深層次的改革,以適應教育市場的發(fā)展,適應世界教育發(fā)展的趨勢。

二、教育行政管理體制面臨的挑戰(zhàn)

1.全能、集權式的管理職能

根據(jù)教育市場發(fā)展的需要,特別是WTO規(guī)則的要求,教育行政管理職能轉變還沒到位,行政管理中的“錯位”、“越位”、“缺位”的問題十分突出,效率低下。

第一,現(xiàn)有的教育行政管理人員觀念陳舊,缺乏服務觀,無法洞悉教育市場,無法充分利用本國民間教育資源和國際教育資源。雖然教育行政管理必須服務于教育,培植教育市場,保障社會、民營資本和企業(yè)走進學校,卻由于各級教育行政管理權力的擴張和地方、部門土政策,制約了企業(yè)走進學校,民營資本向教育領域的流通;另外,由于缺乏較完善的教育法規(guī),設置人為障礙,擴大不公平競爭,等等,這些都不符合WTO確定的非歧視、公平競爭等項基本原則。第二,教育行政管理,特別是地方教育行政管理部門,由于體制缺陷和利益驅動,對學校教育、學校走向社會、企業(yè)辦學校既當“裁判員”又當“運動員”的問題普遍存在,其結果直接導致了地區(qū)教育封鎖、“條塊分割”、管理權限過度集中、資料信息壟斷、教育籌備資金困難,以及在政策執(zhí)行上的“上有政策,下有對策”。這些問題的存在客觀上擴大了教育不公平以及教育資源的不合理配置和低效使用,不利于全國教育發(fā)展,不利于學校教育現(xiàn)代化和教育終身化體系的構建,阻礙教育市場的形成。第三,雖然我國各種社會組織,如教育協(xié)會、民間教育機構、社區(qū)教育服務、教育網(wǎng)站、教育人才市場等,已有了相當規(guī)模的發(fā)展,承接了相當部分原由教育行政管理部門行使的職能,但教育行政管理部門仍然承擔了大量的本可以由社會組織行使的職能。這些管理者還是官本位思想意識濃厚,缺乏服務意識,缺乏正確的教育管理觀。

2.滯后的管理方式

根據(jù)WTO規(guī)則的要求,管理必須實行公開、公正、透明度。但是許多教育行政管理部門習慣以“內部文件”、“行政命令”等隨意性大、透明度低的管理方式開展工作,“暗箱工作”、“隨意裁決”等問題時有發(fā)生。在行政管理過程中,屢屢出現(xiàn)內部文件的權威大于部門法規(guī)政策,部門和地方規(guī)定大于國家法律法規(guī)的現(xiàn)象,甚至有時依據(jù)內部決定或領導口頭指示就可以改變或變通既定規(guī)則的執(zhí)行。教育行政管理部門對學校事務進行具體的干預,行政審批事項過多過細,辦事程序過于煩瑣。有些行政部門和地方熱衷于行使權力,承擔責任卻不足,而且出現(xiàn)了行政管理機關權利部門化、部門權利利益化、不當利益合法化的非正?，F(xiàn)象,進而導致濫用權利、權錢交易、以權謀私、以權設阻等消極腐敗問題,損害了教育行政管理部門的公共形象。

3.缺少法律制約的管理過程

教育行政管理過程執(zhí)法混亂,行政行為不規(guī)范,亂收費、亂攤派、亂設卡等問題屢禁不止,教育局、教育委員會、教育人事機關、教育勞動服務處、教師評審機構、基礎教育科、教育法制股等熱點部門的執(zhí)法不規(guī)范問題較為突出。目前我國教育法規(guī)主要包括:基礎教育法、職業(yè)技術教育的部門法、高等教育法、成人教育法、殘疾人教育法、社會教育法、義務教育法、教師法、教育經(jīng)費法[3]以及《中外合作辦學條例》等。這些法律法規(guī)主要是規(guī)范學校的行為和管理,對行政管理行為實行制約,但沒有涉及或觸及不深WTO規(guī)則給教育帶來的沖擊和發(fā)展的法律,沒有與國際教育法規(guī)慣例接軌。同時,教育行政管理監(jiān)測方法不科學,統(tǒng)計數(shù)據(jù)缺乏透明度和可靠性?！吧霞墘合录?層層加碼,馬到成功;下級騙上級,層層加水,水到渠成,”以及“數(shù)字出官、官出數(shù)字”的現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、教育行政管理體制應對WTO規(guī)則的措施

1.轉變管理職能

按照WTO規(guī)則的要求,教育行政管理部門對教育管理要由全能向有限轉變,從微觀行政管理向宏觀調控轉變,從集權走向集權與分權相結合轉變。教育行政管理組織的工作與學校工作應是宏觀調控與微觀實施的關系。教育行政管理組織主要是通過制定政策、方針、法規(guī)、計劃對學校進行規(guī)范、指導,通過檢查、督導、評估以及提供教材、教學計劃、信息等對學校施加影響和為學校服務。而學校在堅持教育方針、政策、法規(guī)和執(zhí)行教學計劃的情況下,組織

具體的教育、教學活動及由此對學校所進行的常規(guī)性管理,教育行政管理組織不得干預。教育行政管理部門要適應教育面向市場的需要,不再對學校的微觀管理進行行政干涉,從教育參與者向“教育市場”秩序維護者轉變,使學校真正成為參與國內外教育市場的競爭主體。在各級各類學校進入教育市場的進程中,教育部門在國務院的授權下有義務促成全國統(tǒng)一的教育市場,保證WTO規(guī)則在全國范圍內的統(tǒng)一實施。教育行政管理部門要保障外國企業(yè)、團體、個人投資中國教育,聯(lián)合辦學,創(chuàng)造一個統(tǒng)一、公正、法制下的自由市場環(huán)境;同時,在國際教育市場要主動維護國內不同學校投資主體的權益,積極參與國際教育市場規(guī)則的制訂和修改,努力爭取入世的正效應。

另一方面,教育部門應當強化宏觀調控職能、服務職能,維護教育合理、持續(xù)發(fā)展職能,增強與社會的融合程度,為教育事業(yè)發(fā)展和各種教育競爭創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。教育行政管理部門要有意識地培養(yǎng)和借助社會中介組織,為教育行政管理職能的轉移提供承接載體,以形成“小教育行政,大教育部門”、“小教育機構,大服務”、“小教育機構,大面積提供教育機會”的格局。

2.更新管理方式

我國的教育行政管理權力最終應趨于相互靠攏、相互協(xié)調,向均權化發(fā)展,促使中央與地方行政管理權限逐步走向合理分配。教育行政管理授權體系無論是外部授權還是內部權力分配,都要做到程序合法、職權分明、權責一致、權利明確、內容全面,杜絕行政管理權力的絕對人格化;監(jiān)督權的授予要實現(xiàn)責、權、利動態(tài)平衡的預防性法律機制的調節(jié)。權利的分配要求我國在中央或地方都設有專門的主管教育的行政機構,以盡量維持教育行政專業(yè)部門適度的獨立性。在教育部門實行管理機構的專業(yè)化和管理人員的專業(yè)化,教育部才能制訂完善的依法行政的管理體制,強化系統(tǒng)內部的層級監(jiān)督制度,通過相應的行政復議制度、行政檢查制度、追究行政責任制度保證教育法規(guī)在全國的統(tǒng)一實施,實現(xiàn)管理過程的透明性、可預見性、公開性。

這里需要強調一點,我國加入WTO,對教育行政信息處理能力提出了更高要求。教育部門應建立相應的政務公開制度,增加教育部門法規(guī)和決定的透明度和公開度。行政官員利用完整的內部網(wǎng)和中央數(shù)據(jù)庫鏈接所有部門,使它們能協(xié)同工作,并且和其它公共部門很好地相連,在網(wǎng)上滿足與政府和公民的互動需要,實施數(shù)字化民主,使自身的工作更為透明化[4]。同時構建全新工作方式的電子教育行政管理系統(tǒng),實現(xiàn)管理的規(guī)范性、易用性、服務多樣性、互動性和安全性[5]。加快教育行政管理信息化、網(wǎng)絡化建設進程,進一步提高行政管理效率,減少行政管理成本。只有這樣,才能按照國際教育服務條例,改進教育行政審批制度,大幅度篩選和減少行政審批事項,改進審批方式,規(guī)范審批程序和時限,將不必要的“審批制”改為“注冊制”、“登記制”或“備案制”,逐步與國際慣例接軌。

3.建立與WTO規(guī)則對接的教育法律體系

首先,要抓緊清理、修改或廢止與WTO規(guī)則和政府承諾不相符合的教育法律法規(guī),制定相應的教育法規(guī),做到廢、改、立同步進行,建立健全符合WTO規(guī)則要求的教育法律體系。教育政策法規(guī)的制定和執(zhí)行將會更加公開、透明;將改變教育行政部門對學校的管理方式,向對教育活動運行與提高效率更為有利的登記制改變,借助法規(guī)深化教育行政管理職能的轉變,進一步擴大學校的辦學自主權;建立和完善調研決策系統(tǒng)、宏觀監(jiān)測系統(tǒng)和支撐服務系統(tǒng),加強協(xié)調與服務。其次,維護教育法律法規(guī)的統(tǒng)一性和權威性。從法律上打破教育行政條塊分割、地區(qū)封鎖;地方政府和部門新出臺的各種入世應對措施也應注意保持與教育部規(guī)定的一致性;在執(zhí)法過程中,教育部需要加強協(xié)調監(jiān)督,采取有效措施確保政令暢通,推動全國統(tǒng)一的自由的教育市場形成。最后,教育部應當設立或指定咨詢點,為國內的教育提供有關法律信息服務,對于WTO成員國咨詢的問題在規(guī)定的時間內提供權威性答復。超級秘書網(wǎng)

4.轉變管理觀念,做好培訓人員和人力資源開發(fā)的工作

(1)更新觀念。加入WTO,教育行政管理的環(huán)境發(fā)生了變化,“游戲規(guī)則”有了改變,教育行政管理觀念也需要跟上形勢的變化,及時更新。教育行政管理人員應培養(yǎng)教育全球觀、產(chǎn)業(yè)觀和服務觀,利用市場來配置教育資源促進教育發(fā)展;培養(yǎng)競爭意識,以適應國際激烈競爭;增強效率觀念,以適應國際辦事效率;強化質量意識,以適應國際質量標準;提高服務意識,以適應國際服務水平;加強法律意識,以適應國際規(guī)則。同時,應摒棄單純教育行政制觀念,樹立服務觀念;摒棄隨意裁量觀念,樹立依法行政觀念;摒棄傳統(tǒng)效率觀念,樹立現(xiàn)代成本效益觀念等。

(2)加強公務員培訓。WTO規(guī)則體系的內容廣泛而具體,勘稱一部“國際行政法典”。入世,必須及時對教育行政公務人員加以培訓,才能適應新形勢下教育行政管理的需要。因為國家教育行政公務人員代表國家教育行政從事教育公共事務管理,行使教育行政管理權力,履行教育公務。[6]所以,教育部應當制定專項培訓計劃,對公務員,特別是教育經(jīng)濟與法律部門的公務員進行WTO知識的培訓,盡快造就一批熟悉WTO教育服務規(guī)則,善于運用WTO教育服務規(guī)則的行政管理人員。

(3)開發(fā)人力資源。加入WTO面臨教育市場化、教育國際化、教育現(xiàn)代化的挑戰(zhàn),同時高新技術的加速發(fā)展,國際化的投資和融資,全速推進人力資源配置走向市場。而我國目前在人才的培養(yǎng)體制和吸納人才政策等方面都存在諸多不足,不僅難以吸引國外教育行政高級管理人才,而且國內人才也大量外流。因此,必須從戰(zhàn)略上高度重視人才問題,采取措施,建立適合我國國情的人才培訓、吸引、使用機制,使人才資源的開發(fā)與國際通行做法接軌[7]。

參考文獻:

[1][2]全國人大常委會辦公廳報編輯室.中國加入世界貿(mào)易組織法律文件及有關國際條約[M].北京:中國民主法制出版社,2002.

[3]成有信.教育政治學[M].南京:江蘇教育出版社,1995.191-193.

[5]謝康.中國與WTO:規(guī)則,挑戰(zhàn)與應戰(zhàn)[M].廣州:廣東人民出版社,2001.132-136.

[6]蕭宗六,賀樂凡.中國教育行政學[M].北京:人民教育出版社,1996.84.

[7]馮增俊,唐兆良.WTO與中國教育[M].廣州:中山大學出版社,2001.39-40.