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一、民族地區(qū)行政生態(tài)環(huán)境與政府績(jī)效管理制度設(shè)計(jì)

任何有機(jī)體都存在于一定的生態(tài)環(huán)境中，并從生態(tài)環(huán)境中獲取其生存與發(fā)展所必須的生活資源和活動(dòng)空間。有機(jī)體只有適應(yīng)環(huán)境的要求，對(duì)環(huán)境的刺激信息做出準(zhǔn)確反應(yīng)，才能在環(huán)境中生存并獲得發(fā)展。由于民族地區(qū)政府績(jī)效管理面臨的特殊的行政生態(tài)環(huán)境，催生出了政府績(jī)效管理差異化制度安排的現(xiàn)實(shí)需求。

（一）民族區(qū)域自治制度與政府績(jī)效管理制度設(shè)計(jì)

中國(guó)共產(chǎn)黨成立后，把馬克思主義關(guān)于民族問(wèn)題的理論創(chuàng)造性地運(yùn)用于解決中國(guó)民族問(wèn)題的實(shí)踐中，在科學(xué)認(rèn)識(shí)中國(guó)民族問(wèn)題現(xiàn)實(shí)狀況的基礎(chǔ)上，提出并實(shí)踐了民族區(qū)域自治制度并作為一項(xiàng)國(guó)家基本政治制度，以此作為解決中國(guó)民族問(wèn)題、處理民族關(guān)系和制定民族政策的基本原則和制度依據(jù)。因此，民族區(qū)域自治制度成為民族地區(qū)差異化政府績(jī)效管理制度設(shè)計(jì)的制度基礎(chǔ)。

1.為實(shí)施差異化政府績(jī)效管理提供了制度

依據(jù)中國(guó)的民族區(qū)域自治是區(qū)域自治與民族自治的結(jié)合，是各少數(shù)民族在維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的前提下，對(duì)本民族和本地方事務(wù)的自治。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，在少數(shù)民族聚居區(qū)設(shè)立自治機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)力，這是我國(guó)民族區(qū)域自治制度的核心內(nèi)容。國(guó)家以憲法和民族區(qū)域自治法的形式授予了民族自治地方諸多自治權(quán)力，涉及政治、行政管理、經(jīng)濟(jì)、文化等方面，按照民族地區(qū)實(shí)際管理本民族、本地方內(nèi)部事務(wù)。其自治權(quán)力包括：第一，制定自治條例和單行條例；第二，變通執(zhí)行權(quán)；第三，采取特殊政策和靈活措施促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等。正是由于《民族區(qū)域自治法》規(guī)定了民族自治機(jī)關(guān)在不違背相關(guān)法律的原則下，可以根據(jù)本民族區(qū)域?qū)嶋H有權(quán)采取特殊政策和靈活措施促進(jìn)本地區(qū)社會(huì)加速發(fā)展。因此，民族地區(qū)自治機(jī)關(guān)根據(jù)民族地區(qū)特殊的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，在實(shí)施政府績(jī)效管理時(shí)有權(quán)選擇有所區(qū)別的政策措施和靈活做法，使得政府績(jī)效管理制度更加有效，更好地解決民族地區(qū)政府管理中的“績(jī)效失靈”。

2.差異化政府績(jī)效管理

有利于完善民族區(qū)域自治制度作為自治機(jī)關(guān)，自治地方政府承擔(dān)著民族地區(qū)絕大部分經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事務(wù)。因此，民族自治地方政府的行政能力和運(yùn)作狀態(tài)是民族區(qū)域自治制度能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵。民族自治地方政府在歷次政府機(jī)構(gòu)改革中大都處于被動(dòng)服從狀態(tài)，缺乏主動(dòng)創(chuàng)新和民族地方特色。而差異化政府績(jī)效管理有利于民族自治地方政府結(jié)合自身存在的特殊問(wèn)題有針對(duì)性的進(jìn)行制度創(chuàng)新和機(jī)構(gòu)改革，有利于提升民族自治地方政府的行政能力、改善其運(yùn)行狀態(tài)，有利于完善民族區(qū)域自治制度。

（二）民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r與政府績(jī)效管理制度設(shè)計(jì)

一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r既是實(shí)施政府績(jī)效治理的結(jié)果，同時(shí)又是政府績(jī)效治理的深層環(huán)境和影響因素。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為政府績(jī)效管理的實(shí)施提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面，在構(gòu)建政府績(jī)效管理指標(biāo)體系時(shí)要適應(yīng)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。因此，由于民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的不同需要差異化的政府績(jī)效管理制度設(shè)計(jì)，適合的政府績(jī)效管理體系反過(guò)來(lái)又能夠推動(dòng)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r體現(xiàn)為兩個(gè)方面的特征，即發(fā)展與差距并存。發(fā)展是指由于民族地區(qū)在國(guó)家大力扶持和各族人民共同努力下取得了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的明顯改善，逐步縮小了民族地區(qū)與其他地區(qū)的發(fā)展差距。從2014年全國(guó)民族經(jīng)濟(jì)工作暨民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析會(huì)議通報(bào)獲知，“2013年民族地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)到64772億元，比上年增長(zhǎng)10.6%。地方財(cái)政收支穩(wěn)步增長(zhǎng)。2013年，民族地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算收入完成8435億元，同比增長(zhǎng)13.1%；公共財(cái)政預(yù)算支出20639億元，同比增長(zhǎng)12.2%。固定資產(chǎn)投資較快增長(zhǎng)。2013年，民族地區(qū)規(guī)模以上固定資產(chǎn)投資55282億元，增長(zhǎng)23.8%。農(nóng)業(yè)加快發(fā)展，糧食實(shí)現(xiàn)豐收。2013年，民族地區(qū)糧食總產(chǎn)量達(dá)到9098萬(wàn)噸，同比增長(zhǎng)4.7%。市場(chǎng)銷售和對(duì)外貿(mào)易穩(wěn)步增長(zhǎng)。2013年，民族地區(qū)社會(huì)消費(fèi)品零售總額20134億元，增長(zhǎng)16%。2013年，民族地區(qū)全年進(jìn)出口總額達(dá)到1144.5億美元，比上年增長(zhǎng)14.0%”。差距是指民族地區(qū)與非民族地區(qū)的發(fā)展差距以及民族地區(qū)城市與農(nóng)村牧區(qū)之間的差距。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2012）》數(shù)據(jù)，近十年民族自治地方地區(qū)生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)速度達(dá)到12%左右，但與全國(guó)平均水平相比有較大差距。以2010年為例，全國(guó)人均生產(chǎn)總值平均為29992元，而民族自治地方為22061元，差距較大。民族自治地方農(nóng)村貧困人口占同期全國(guó)農(nóng)村貧困人口的比重分別為44.5%、52.2%、52.5%、54.3%、53.5%和54.6%。從民族地區(qū)城鄉(xiāng)差距來(lái)看，該地區(qū)是全國(guó)城鄉(xiāng)差距最大的地區(qū)。從民族地區(qū)的城鄉(xiāng)差距變化看，從1990年到2005年，整體呈現(xiàn)出差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)；從2005年到2012年，城鄉(xiāng)差距雖然呈現(xiàn)出逐漸縮小的趨勢(shì)。由于民族自治地方政府面臨的特殊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，要求民族自治地方政府在實(shí)施政府績(jī)效管理時(shí)應(yīng)結(jié)合民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，才能夠通過(guò)績(jī)效管理這樣一種管理工具提升行政效率，進(jìn)而改變民族自治地方落后面貌，推動(dòng)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

（三）民族地區(qū)社會(huì)文化環(huán)境與政府績(jī)效管理制度設(shè)計(jì)

文化環(huán)境是意識(shí)形態(tài)、道德倫理、價(jià)值觀念、社會(huì)心理、教育、科技、文學(xué)藝術(shù)等要素的綜合反映。文化因素屬于社會(huì)上層建筑范疇，由社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定。但文化的某些因素作為社會(huì)意識(shí)形態(tài)又具有歷史沉淀的特性，使得文化因素可以在某種程度上超越物質(zhì)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑產(chǎn)生影響。世界各國(guó)歷史發(fā)展呈現(xiàn)出不同特點(diǎn)，由此形成了不同的文化傳統(tǒng)，造成了各國(guó)公共管理制度、觀念和方式的不同。美國(guó)歷史上不存在君主專制的統(tǒng)治形式，所以在開(kāi)國(guó)之初便確立了分權(quán)制衡體制和地方主義、分權(quán)管理的特色，而中國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)封建社會(huì)歷史，組織體制、傳統(tǒng)社會(huì)文化等方面的歷史傳承給現(xiàn)代公共管理打上了深深的烙印，使得人治、官僚主義、權(quán)力本位等現(xiàn)象在公共管理領(lǐng)域中屢見(jiàn)不鮮。由此可見(jiàn)，文化因素與公共管理密切相關(guān)，對(duì)公共管理體制、人員、職能、行為等產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。中國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，民族地區(qū)是少數(shù)民族成員世代繁衍生息的區(qū)域，其社會(huì)文化環(huán)境呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：第一，民族地區(qū)文化呈現(xiàn)多元性。由于中國(guó)民族眾多而且各民族歷史進(jìn)程各異，在現(xiàn)實(shí)中其分布又呈現(xiàn)出“大雜居、小聚居”的特點(diǎn)，造成中國(guó)民族文化呈現(xiàn)出多元共存而又層次不齊且相互交融的特點(diǎn)。這種文化上的差異與交融使得民族聚居區(qū)內(nèi)各民族在價(jià)值觀、創(chuàng)業(yè)精神、市場(chǎng)意識(shí)、應(yīng)變能力和革新意識(shí)等方面存在著較大差異，為民族地區(qū)的發(fā)展增添了很多復(fù)雜因素。第二，一些相對(duì)保守的文化觀念阻礙著先進(jìn)管理理念的引進(jìn)。有些傳統(tǒng)觀念，如原始的平均主義思想、重農(nóng)牧輕工商的思想、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)淡薄等等，都在不同程度地制約著先進(jìn)管理理念的形成和發(fā)展。第三，民族地區(qū)教育科技落后。從總體上看，民族地區(qū)的教育發(fā)展水平在教育綜合指數(shù)、適齡兒童入學(xué)率、人均教育經(jīng)費(fèi)、平均受教育年限等方面明顯低于全國(guó)平均水平，文盲率較高。在科技方面，民族地區(qū)科技人員數(shù)量、科研機(jī)構(gòu)數(shù)量、R&D投入、有效專利等數(shù)量很少，科研水平明顯落后于全國(guó)平均水平。民族地區(qū)社會(huì)文化環(huán)境機(jī)遇與障礙并存，利用文化因素促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展并不是一件非常容易的事。因此，民族地區(qū)社會(huì)文化的多元性與差異，要求民族地區(qū)政府在推進(jìn)政府績(jī)效管理時(shí)，必須深入研究民族文化，有必要設(shè)計(jì)適合于民族地區(qū)的政府績(jī)效管理制度。

二、民族地區(qū)政府績(jī)效管理制度的構(gòu)建

民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化環(huán)境與非民族地區(qū)相比，表現(xiàn)出一定的特殊性，正是這種特殊性在推動(dòng)實(shí)施政府績(jī)效管理時(shí)需要差異化的制度設(shè)計(jì)；另一方面，民族地區(qū)特殊的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，為政府績(jī)效管理差異化制度設(shè)計(jì)提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。這里需要說(shuō)明的是，差異化的制度設(shè)計(jì)并不是拋開(kāi)國(guó)家統(tǒng)一部署和要求專門為民族地區(qū)設(shè)計(jì)一套單獨(dú)政府績(jī)效管理制度，而是既要考慮政府績(jī)效績(jī)效管理的一般性，同時(shí)要兼顧到民族地區(qū)政府績(jī)效管理實(shí)踐的特殊性。對(duì)于那些一般性問(wèn)題要通過(guò)國(guó)家政府績(jī)效管理的頂層制度設(shè)計(jì)來(lái)完善，對(duì)于民族地區(qū)政府績(jī)效管理實(shí)踐中存在的問(wèn)題，需要在國(guó)家統(tǒng)一制度安排基礎(chǔ)上，依據(jù)民族地區(qū)特殊的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，作出適應(yīng)性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)制度需求與制度供給的平衡?；诖耍蓮囊韵聨讉€(gè)方面構(gòu)建民族地區(qū)政府績(jī)效管理差異化制度。

（一）構(gòu)建民族地區(qū)政府績(jī)效管理的價(jià)值取向

政府績(jī)效是一種社會(huì)價(jià)值建構(gòu)，是一個(gè)具體政府在歷史文化變遷過(guò)程中和對(duì)公民基本需求回應(yīng)中而形成的有形與無(wú)形成果。因此，在追求普遍認(rèn)可的價(jià)值如公平、民主、公眾本位和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展價(jià)值取向的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合民族地區(qū)特殊的社會(huì)生態(tài)環(huán)境確立差異化的政府績(jī)效治理的價(jià)值取向，如民族地區(qū)政府績(jī)效治理價(jià)值取向應(yīng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、穩(wěn)定、民族關(guān)系和諧、民族文化差異性和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面。

（二）民族地區(qū)政府績(jī)效考核目標(biāo)要體現(xiàn)差異化

從前面的分析可以看出，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、教育、科技發(fā)展水平和民族文化等方面均呈現(xiàn)出各自不同程度的發(fā)展?fàn)顩r，因此在實(shí)施政府績(jī)效管理時(shí)，要根據(jù)不同情況制定差異化的績(jī)效考核目標(biāo)。

（三）民族地區(qū)政府績(jī)效管理指標(biāo)體系要體現(xiàn)差異化

績(jī)效管理中的指標(biāo)體系制定是整個(gè)政府績(jī)效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從目前學(xué)術(shù)界關(guān)于政府績(jī)效管理指標(biāo)體系研究現(xiàn)狀來(lái)看，大都是基于我國(guó)整體環(huán)境研究設(shè)計(jì)政府績(jī)效管理指標(biāo)體系，如國(guó)家《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估研究》課題組在總結(jié)國(guó)內(nèi)外相關(guān)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)思想和方法技術(shù)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)深入調(diào)查，組織有關(guān)專家論證分析，提出了一套政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，由三個(gè)一級(jí)指標(biāo)和11個(gè)二級(jí)指標(biāo)及33個(gè)三級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，為地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建提供了標(biāo)準(zhǔn)性的框架，代表了地方政府績(jī)效指標(biāo)體系的大方向。顯然，民族地區(qū)存在的特殊社會(huì)生態(tài)因素要求我們?cè)跇?gòu)建民族地區(qū)政府績(jī)效評(píng)估體系時(shí)，既要借鑒一般地方政府績(jī)效評(píng)估的普遍做法，又要考慮民族地區(qū)的特殊性，形成具有民族特色、地方特點(diǎn)的績(jī)效評(píng)估體系。

作者：王永明單位：內(nèi)蒙古師范大學(xué)