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我省制定物業(yè)管理條例面臨的大體形勢為：第一，與全國發(fā)達地區(qū)物業(yè)管理立法相比，與建立社會主義市場經濟體制的要求相比，我省物業(yè)管理立法相對滯后；第二，全省大部分地區(qū)已初步建立了具有中國特色的社會化、專業(yè)化、市場化的物業(yè)管理體制，物業(yè)管理正逐漸被廣大消費者所接受，發(fā)展形勢良好，社會效益日益體現；第三，具有一定的管理實踐和立法經驗。建設部已制定了一批有關物業(yè)管理的規(guī)章和規(guī)范性文件，初步形成了物業(yè)管理政策及技術標準的框架體系。1998年9月，江蘇省政府的141號令《江蘇省城市住宅區(qū)物業(yè)管理辦法》，初步構成我省物業(yè)管理體制的框架。隨后省物業(yè)管理行政主管部門加強調研，與有關部門積極研究，反復協調，形成了一系列規(guī)范性文件。各省轄市在物業(yè)管理建章立制方面也進行了積極的探索和實踐，取得了較好的經驗；第四，全省各地區(qū)物業(yè)管理起步及發(fā)展不平衡。經濟發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)，大城市與中小城市，在物業(yè)管理起步時間、市場發(fā)育程度、行業(yè)規(guī)模、發(fā)展水平、覆蓋面、從業(yè)人員素質、服務意識、服務水準等方面，差異較大，短時間內難以平衡，給物業(yè)管理立法帶來一定困難。

根據江蘇省的情況，確定立法的原則是：以1998年省政府141號令為基礎，借鑒外省市先進的物業(yè)管理立法經驗和技術，總結各地立法實踐的經驗，充分考慮全省各地區(qū)的實際情況，根據市場經濟規(guī)律，確定物業(yè)管理的基本原則，體現立法的實踐性和適用超前性，并考慮與已有的物業(yè)管理規(guī)章和政策的銜接，保持法規(guī)政策的連續(xù)性。

江蘇省人大常委會在涉及千家萬戶的條例制定過程中，指導思想明確。依據國家一系列現行法律法規(guī)，充分注意廣泛聽取全社會的意見，條例草案在新聞媒體上公布、廣泛聽取意見，并在全省20多年立法史上首次召開立法聽證會，圍繞諸多焦點問題充分聽取各方意見，使條例從起草到定稿日趨成熟。

條例對物業(yè)管理活動中的法律關系進行調整，重點對適用范圍、業(yè)主參與自治管理的形式及權利的義務、物業(yè)管理服務與收費、物業(yè)的使用與維護、法律責任等作出了明確規(guī)定。

在條例的制定過程中，深感物業(yè)管理活動的復雜性，地方立法要規(guī)范的內容也具有特殊性。重點是：

一、擴大適用范圍，明確發(fā)展方向

江蘇省物業(yè)管理自90年代初起步以來，經過十年的探索和實踐，已初步形成前景廣闊、充滿生機的行業(yè)，物業(yè)管理已從城市走向鄉(xiāng)鎮(zhèn)，物業(yè)類型不僅涉及各類住宅物業(yè)，還涉及大廈、工業(yè)區(qū)、學校、醫(yī)院等物業(yè)，已從過去單純的居住服務領域向生產服務、醫(yī)療衛(wèi)生、教育科研等后勤保障領域延伸。首先是制定住宅區(qū)物業(yè)管理條例、還是制定江蘇省物業(yè)管理條例問題上，意見由不一致到一致，確定本省行政區(qū)域內的物業(yè)管理活動適用本條例；同時規(guī)定新建住宅區(qū)和配套設施比較齊全的原有住宅區(qū)，由當地人民政府組織整治，逐步創(chuàng)造條件，實行物業(yè)管理。配套設施齊全的大廈、工業(yè)區(qū)等其他物業(yè)，推行物業(yè)管理；還明確逐步建立專業(yè)化、社會化和市場化的物業(yè)管理機制，提高物業(yè)管理水平的發(fā)展方向。

二、重點規(guī)定業(yè)主、業(yè)主大會、業(yè)主委員會的權利義務和議事規(guī)則

物業(yè)管理中業(yè)主、業(yè)主大會、業(yè)主委員會的運作模式，是我國引入的一種先進方式。主要是借鑒香港業(yè)主立案法團對業(yè)主委員會管理物業(yè)的做法。因香港與內地經濟發(fā)展及法制化、物業(yè)私有化程度的差距，在多年實踐中，業(yè)主及業(yè)主委員會的作用遠沒發(fā)揮。

依據產權理論，業(yè)主是物業(yè)的所有人。由于住房制度的改革和住房商品化的的推進，互不認識的業(yè)主因購買同一物業(yè)區(qū)域內的房屋而從“五湖四?！弊叩揭黄饋砹恕Ｓ捎诰幼』蚬ぷ髟谝黄?，個別業(yè)主的個體利益和群體利益的沖突難以一致論點別業(yè)主無法對物業(yè)區(qū)域內就業(yè)主共同利益的共同事務進行管理。因為業(yè)主各自的權利義務平等，那么就需要一個第三方來管理，即物業(yè)管理企業(yè)。業(yè)主通過業(yè)主大會選舉產生自已組織--業(yè)主委員會，來代表全體業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)締約，委托物業(yè)管理企業(yè)就物業(yè)管理區(qū)域內公共利益的事務性工作進行管理。物業(yè)管理企業(yè)則依據自身的專業(yè)水平和合同約定，對涉及公共利益的事務性工作進行有償管理和服務。從法律關系上說，業(yè)主委員會的締約權是全體

業(yè)主的管理權力，如果業(yè)主不選舉，業(yè)主委員會就無法行使締約權。業(yè)主委員會應當是代表和維護全體業(yè)主合法權益的非法人性質組織。業(yè)主委員會與物業(yè)管理企業(yè)雙方的活動應是民事活動，雙方是平等的民事主體。

業(yè)主、業(yè)主大會、業(yè)主委員會的運作方式，同樣也類似我國的人民代表大會制度。立法明確其權利和義務及議事規(guī)則的自治管理形式，應當是物業(yè)管理民主化管理進程的一大進步。多年來在物業(yè)管理推行的初級階段，業(yè)主委員會的作用還遠沒規(guī)范，運作中也出現偏差，形成物業(yè)管理中的最大難點，這是因為政府忽略了對業(yè)主、業(yè)主委員會的教育和行為規(guī)范。立法應賦與它多大的權利和義務，調整業(yè)主、業(yè)主大會、業(yè)主委員會、物業(yè)管理企業(yè)，建設單位、行政部門之間的法律關系是立法的實質。條例與原物業(yè)管理政策規(guī)定所不同的主要是：

1、業(yè)主委員會的管理形式并非是物業(yè)管理中業(yè)主必須選擇的唯一形式。單一產權的物業(yè)、業(yè)主較少的物業(yè)可以由業(yè)主自主決定自治管理方式。

2、業(yè)主委員會向業(yè)主大會負責，是業(yè)主大會的執(zhí)行機構。這是因為業(yè)主委員會的權力是全體業(yè)主通過業(yè)主大會選舉產生并就關系業(yè)主公共利益作出決定后，委托業(yè)主委員會執(zhí)行的。因此，業(yè)主委員會選聘和解聘物業(yè)管理企業(yè)，動用維修基金等重大事項，應由業(yè)主大會審議批準。避免業(yè)主委員會因權力過于集中，行使不當造成過失行為的現象。

3、業(yè)主投票權數應考慮可操作性和兼顧小業(yè)主的利益。住宅區(qū)一戶一票具可操作性，其它物業(yè)按建筑面積計算投票權數較為合理。同時規(guī)定了已交付使用物業(yè)建筑面積達百分之五十以上要召開首次業(yè)主大會，成立業(yè)主委員會。針對物業(yè)積壓、長期達不到百分之五十，小業(yè)主的權益得不到主張和維護的情況。規(guī)定已交付使用建筑面積達百分之三十五不足百分之五十，但使用已超過一年的，應當召開首次業(yè)主大會，選舉產生業(yè)主委員會。

4、業(yè)主公約應對全體業(yè)主具有約束力。業(yè)主公約是全體業(yè)主共同訂立的有關物業(yè)使用、維修、管理等方面的行為守則，體現了每個業(yè)主應遵守社會公德，其行為不得損害社會公共利益的法律規(guī)定。

三、物業(yè)管理企業(yè)應真正成為法人企業(yè)

物業(yè)管理企業(yè)是物業(yè)管理活動中的市場主體。受業(yè)主或業(yè)主委員會的委托，是從事以有償為目的地為業(yè)主共同利益的公共事務進行管理或服務的行為，同時也應承擔相應的民事責任，應成為自主經營、獨立核算、自負盈虧的法人組織。條例規(guī)定物業(yè)管理企業(yè)應具法人營業(yè)執(zhí)照是對某些建設單位出于自身某種利益，以下屬分公司（部、處）自建自管、建管不分、責任不清的狀況作出的規(guī)定。引導物業(yè)管理企業(yè)建立現代企業(yè)制度，向服務社會化、管理專業(yè)化、經營市場化的物業(yè)管理方向發(fā)展。

物業(yè)管理企業(yè)不是政府部門，不具備一般意義的上的執(zhí)法權。對于破壞房屋結構、共用設施設備、違章搭建等行為，沒有行政執(zhí)法權。但是對于違章搭建或其他侵害業(yè)主公共利益的行為，條例明確了具有制止權，直至向人民法院起訴。這是因為物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主、業(yè)主委員會之間是契約關系，業(yè)主將物業(yè)管理區(qū)域內共用部位、共用設施設備等涉及到全體業(yè)主共同利益的事務委托給物業(yè)管理企業(yè)進行管理，同時業(yè)主們又約定共同遵守的業(yè)主公約，作為每一個業(yè)主來說，維護物業(yè)管理區(qū)域內的公共利益，就是在履約責任。個別業(yè)主為個人利益而損害大多數業(yè)主利益，其實質就是侵犯大多數業(yè)主的利益。如果物業(yè)管理企業(yè)不予制止或進行規(guī)范，長此以往，將導致物業(yè)管理區(qū)域內環(huán)境惡化。相應地，物業(yè)管理企業(yè)因不履行責任，成為“收錢不服務或少服務”，是姑息縱容侵犯大部分業(yè)主利益的行為，業(yè)主、業(yè)主委員會完全有理由認為，物業(yè)管理企業(yè)不履約或不作為而解聘物業(yè)管理企業(yè)或追究其責任。

四、服務費確定堅持市場化方向

1、規(guī)定物業(yè)管理服務費確定原則。由于人們長期受傳統(tǒng)計劃經濟的影響，居民習慣于政府定價，在物業(yè)管理服務費的標準上，政府也較多地進行干預。同時業(yè)主的觀念及某些物業(yè)管理企業(yè)行為不規(guī)范原因，全省物業(yè)管理服務費標準普通偏低，且收繳率低。物業(yè)管理企業(yè)虧損面達60%-70%，住宅區(qū)尤為明顯，對行業(yè)的發(fā)展極為不利。

物業(yè)管理服務費的標準應是雙方當事人根據內容與質量而確定的。鑒于當前物業(yè)管理市場還不成熟，業(yè)主普遍對物業(yè)管理有個認識、接受的過程，中低收入的普通業(yè)主仍是主要服務對象，因此規(guī)定了對普通住宅的物業(yè)管理公共服務費由當事人在合同中協商確定。并明確政府指導價以物業(yè)管理服務的合理成本為基礎，并考慮業(yè)主的經濟承受能力進行綜合測算確定。特約服務費和代辦服務費由物業(yè)管理企業(yè)與業(yè)主協商確定。堅持物業(yè)管理服務費逐步向市場化過渡，保護行業(yè)的發(fā)展。

2、競爭是物業(yè)管理市場化的基本特征，物業(yè)管理行業(yè)必須通過競爭機制提高管理服務質量。目前物業(yè)管理仍處于發(fā)展初期，物業(yè)管理的市場培育剛剛開始，物業(yè)的實行情況千差萬別，房管體制還沒有完全轉換，業(yè)主所需的服務內容也不同，物業(yè)管理服務收費水平普通較低，如有的地區(qū)每月每平方米僅0.09元，且收繳率低。多數物業(yè)管理企業(yè)效益較差，一些物業(yè)管理還需要建設單位或其它來源的經費補貼。物業(yè)管理行業(yè)應當建立和完善市場競爭機制，鼓勵建設單位或者業(yè)主委員會通過招標方式選聘物業(yè)管理企業(yè)。不強制要求建設單位或業(yè)主委員會通過招標方式選聘物業(yè)管理企業(yè)。

3、物業(yè)管理近發(fā)全防范責任等服務事項應在協議或合同中特別約定。在物業(yè)管理活動中，業(yè)主在家中被殺、家中失竊、車輛丟失等，物業(yè)管理企業(yè)是否承擔責任？如果不承擔，業(yè)主感到難以接受，交了錢請你從事物業(yè)區(qū)域內的管理服務，其中也包括安全防范，一旦出事又不負責任，這于情于理都說不過去物業(yè)管理企業(yè)往往認為所收費用低微，不能保證業(yè)主期望的安全要求，企業(yè)無能力承擔安全責任，低收費和承擔安全防范責任之間是不平等的關系。

物業(yè)管理活動中的安全防實質是物業(yè)管理企業(yè)在沒有行政權、更無司法權的情況下，只是在物業(yè)管理區(qū)域內從事協助公安部門安全防范、維持公共秩序等協助權。如果業(yè)主或者業(yè)主委員會有需要特別約定服務事項，雙方當事人應以特別約定的方式在合同或協議中明確，否則就不承擔責任。這就要求雙方當事人認真地簽訂合同或協議，物業(yè)管理企業(yè)在承諾有關事項時，要考慮：一、物業(yè)區(qū)域是否具備管理條件的設施；二、企業(yè)有無管理能力；三、業(yè)主所交費用能否承擔業(yè)主特別約定的服務事項。否則，隨意承諾，將要承擔相應的責任。

五、前期建設應與后期管理相銜接，明確使用和維護的規(guī)定

1、物業(yè)管理在建設上“先天不足、后天難補”的問題，是物業(yè)管理中的主要矛盾之一。在建設單位與物業(yè)管理的比較中，業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)是“弱勢群體”，兼顧公平的原則，規(guī)定新建物業(yè)在規(guī)劃建設時，應當建設必要的物業(yè)管理配套設施，制定物業(yè)管理實施方案并報物業(yè)管理行政主管部門備案。建成后，物業(yè)管理行政主管部門應當進行物業(yè)管理配套設施驗收。建設單位在移交住宅區(qū)時，應當按照住宅區(qū)總建筑面積千分之三至千分之四無償提供物業(yè)管理服務用房，其產權屬全體業(yè)主所有。無償性及比例的提出是針對一些建設單位在物業(yè)建設時只建不管，將配套用房據為已有，作為出售或出租的行為。這也為物業(yè)交付使用后的管理創(chuàng)造了條件。

2、共用部位經營收益分配明確。利用物業(yè)設置廣告等經營性設施如何處理分配，是業(yè)主與物來管理企業(yè)所關心的問題。根據產權理論，物業(yè)共用部位應屬業(yè)主共同所有，如某一業(yè)主想利用共用部位經營，首先應當征得相關業(yè)主、業(yè)主委員會的書面同意后，由物業(yè)管理企業(yè)付諸實施。經營性設施的收益，在扣除物業(yè)管理企業(yè)代辦費用后，部分收益用于補貼物業(yè)管理公共服務費、部分收益納入維修基金，由于具體活動情況的千差萬別，具體實施中可以合同約定。條例同樣對此作出原則性規(guī)定。

3、維修基金管理需要進一步細化。維修基金牽涉到千家萬戶，同樣也關系到物業(yè)管理的前途。由于全省各地執(zhí)行維修基金管理情況不一。條例規(guī)定維修基金的籌集、使用與管理由省人民政府制定。強化維修基金歸集，使用管理的力度，保障業(yè)主物業(yè)使用。

六、法要責眾

在規(guī)定對物業(yè)管理活動當事人各法律責任中，對業(yè)主不交服務費作出了規(guī)定。這是由于多年來受住房傳統(tǒng)計劃消費方式的影響，業(yè)主對“花錢買服務”還有一個適應的過程。突出問題在業(yè)主能否自愿交納物業(yè)管理服務費，如不交，則按每日萬分之五加收滯納金。這在全省各類立法法律責任中，是最低的比例，該條款是針對相當數量的業(yè)主而言，涉及“法要責眾”?！爸袊膯栴}是教育問題?！碧岣邍竦乃刭|還有個較長的過程。低微的滯納金是要告訴不交服務費，同樣也在享受物業(yè)管理服務的業(yè)主，不交費是違約的行為，同時也侵占了其他業(yè)主的利益，你有責任，也有義務交納物業(yè)管理服務費。如業(yè)主無正當理由，在催交無效的情況下，物業(yè)管理企業(yè)可依據《民法通則》規(guī)定，向人民法院提出訴訟或申請，可采取操作簡便的支付令形式，處理小額款欠交的問題。

七、立法難點

1、業(yè)主委員會民事責任問題。由于國家物業(yè)管理條例尚未出臺，我國的物權法理論尚薄弱，給地方立法帶來一定難度。因業(yè)主委員會無財產，由業(yè)主委員會代表全體業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)締約，實際上是簽定了“不平等條約”，將影響合同約定的效力。如果業(yè)主委員會因違約，民事責任由全體業(yè)主承擔。一些業(yè)主可能因不滿意業(yè)主委員會與物業(yè)管理企業(yè)的合同內

容而拒絕承擔民事責任。實踐結果可能是誰也不承擔，無操作性而言。

2、業(yè)主能否自治。由于受傳統(tǒng)計劃經濟的影響，業(yè)主觀念上適應物業(yè)管理還有一個過程，習慣上還依賴政府的“他治”。由于業(yè)主委員會成員工作屬一般義務性的工作。首先是業(yè)主大會難開；二是相當一些人不愿當選業(yè)主委員會成員；三是成立業(yè)主委員會后不愿履行職責；四是相當數量的業(yè)主還無法制化的自治意識。如果業(yè)主具有自治權，將有物業(yè)區(qū)域內的立“法”權，業(yè)主委員會也將有執(zhí)“法”權，現行規(guī)定的自治管理，應當說還基本上是自我管理、自我約束的一種管理形式，業(yè)主、業(yè)主大會、業(yè)主委員會組織還缺乏保障機制。

3、普通住宅的定義如何確定。是以房屋建造標準，還是以房屋價格或享受國家購房優(yōu)惠政策而定？

物業(yè)管理地方立法，是根據本地區(qū)的實際情況，在階段性的時間里，調整和規(guī)范當事人的行為準則，保障當事人的合法權益，促進行業(yè)的健康發(fā)展。條例的內容一時還不能做到涵蓋和解決物業(yè)管理中的一切矛盾，還須制定具體的實施細則和配套文件，更重要的是要在物業(yè)管理活動的實踐中，不斷探索，完善條例的各項規(guī)定。

《江蘇省物業(yè)管理條例》的頒布實施，為全省從事物業(yè)管理活動提供了法規(guī)保障，將推進全省物業(yè)管理走上法制化軌道，再創(chuàng)物業(yè)管理發(fā)展新局面。