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摘要:古今中外的社會保障實踐證明,高效而有序的管理是社會保障制度健康、可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎。因此,選擇適合我國國情的管理模式是建立新型社會保障制度的關(guān)鍵。在總結(jié)文官制與新公共管理的利弊,分析我國社會保障制度管理現(xiàn)狀的基礎上,提出了以完善文官制為前提,吸收新公共管理的精髓,適度發(fā)展企業(yè)化運作的社會保障管理機構(gòu)的新型社會保障管理模式。

關(guān)鍵詞:文官制;新公共管理;管理模式

1引言作為一個后發(fā)國家,中國在現(xiàn)代化進程中,要在經(jīng)濟領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)計劃經(jīng)濟的市場化和自由化、自然經(jīng)濟的貨幣化與市場化;在政治領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)集權(quán)制度的民主化;在社會發(fā)展領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)社會的工業(yè)化、工業(yè)社會的信息化;在行政管理領(lǐng)域,則要承受改革傳統(tǒng)行政模式逐步實現(xiàn)文官化和為應對全球化挑戰(zhàn)而推行新公共管理的雙重壓力。那么,作為行政管理重要組成部分的社會保障制度的管理到底應采用何種模式呢?

2中國社會保障制度的管理模式現(xiàn)狀中國社會保障制度的管理模式經(jīng)歷了一個由亂到治、由分散到統(tǒng)一的發(fā)展過程。1998年3月,九屆人大一次會議審議通過了《國務院機構(gòu)改革方案》,新的一屆中央政府中,在原勞動部的基礎上寫作論文組建勞動與社會保障部,把人事部,民政部,衛(wèi)生部及原國務院醫(yī)療制度改革辦公室管理的有關(guān)社會保險事務劃歸勞動與社會保障部統(tǒng)一管理。1998年4月1日,勞動與社會保障部正式成立,并在此基礎上建立了新的由政府統(tǒng)一集中管理的社會保障管理體制。即由中央政府設立勞動與社會保障部,下轄養(yǎng)老保險司、醫(yī)療保險司、失業(yè)保險司、農(nóng)村社會保險司和社?；鸨O(jiān)督司;在省級政府設立社會保障廳,在市級單位設立社會保障局,實行統(tǒng)一政策、統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一表格,經(jīng)費統(tǒng)收統(tǒng)支。管理機構(gòu)包括行政管理機構(gòu)和業(yè)務管理機構(gòu)兩個部分,也就是說勞動與社會保障部除了要承擔政策法規(guī)的制定,社?；鸬谋O(jiān)督等責任之外,還要負責社會保障的業(yè)務管理,包括受保人的登記和審查;保障基金的籌集、計算和支付;保障基金的使用、調(diào)劑和運營等責任。因此,中國社會保障制度的管理模式在經(jīng)歷1998年的行政體制改革后,基本確立起以勞動與社會保障部為領(lǐng)導機構(gòu)的分部分層、集中運作的管理模式。它的運作和管理方式具備了西方文官制的某些特點。從分散管理逐步走向集中統(tǒng)一管理;從行業(yè)統(tǒng)籌逐步走向省級統(tǒng)籌,并進一步邁向全國統(tǒng)籌;從大范圍粗線條管理逐步走向分部門、分項目管理,為建立廣覆蓋、低水平的社會保障制度打下了良好的基礎。但是,現(xiàn)行的管理模式仍然存在一些問題第一,文官制不足,勞動與社會保障部尚未建立起足夠的權(quán)威和嚴格統(tǒng)一的制度規(guī)范。各部門出于局部利益的考慮,紛紛涉足社會保障事務。如今,社會保障管理與經(jīng)辦已涉及到勞動、人事、衛(wèi)生、民政、財政、教育、工會、婦聯(lián)、銀行、保險等多個部門,由于各部門所處地位不同以及利益的驅(qū)動,認識很不一致。所以,在實際工作中經(jīng)常發(fā)生矛盾,難以綜合規(guī)劃和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。在管理決策上,各訂各的辦法,各有各的政策界限,難于統(tǒng)一政策;在資金管理上,各有各的條塊壁壘,資金過于分散,不能統(tǒng)一挑撥,調(diào)劑余缺,資金整體使用效益差;在監(jiān)督機制上,仍缺乏嚴格制度規(guī)范并存在較大的漏洞。如電力、石油、通信等壟斷行業(yè)以及事業(yè)單位職工的社會保險本應計入所在地區(qū)的省級統(tǒng)籌,但在推行的過程中,由于勞動與社會保障部權(quán)威不足以及利益沖突,最終不了了之;又如某些地區(qū)的社會保障主管機關(guān)沒有建立起嚴格監(jiān)督機制,地方政府便通過各種關(guān)系重重施壓、巧立名目來擠占挪用社?；?嚴重威脅了社保基金的安全。上海社保案就是一個鮮明的教訓。第二,由政府集中統(tǒng)一管理所帶來的高額管理成本嚴重影響了社會保障制度的運行。我國實行的具備一定文官制特色的政府集中統(tǒng)一管理方式?jīng)Q定了我國各級別社會保障管理機構(gòu)都屬于政府機構(gòu)。社會保障的行政管理即制定法規(guī)及相關(guān)政策和業(yè)務管理即登記、繳費等日常事務性工作都集中在政府部門;管理人員享受政府編制,工資與福利都來源于國家財政。這種管理模式有利于中央政府制定的各項社會保障政策的貫徹實施和維護整個社會保障制度的穩(wěn)定,但同時卻產(chǎn)生了高額的成本。這種成本是維護政治系統(tǒng)穩(wěn)定、遏制腐敗所必需的,也是政府內(nèi)部性所導致的必然結(jié)果。但隨著社會保障覆蓋面的進一步擴大、社會保障水平的剛性增長,尤其是人口老齡化的進一步加劇,所需的社會保障基金的數(shù)額越來越大,僅僅靠提高費率擴大繳費人口已無法承受為維護政令暢通、體制穩(wěn)定所帶來的高額成本。而人口老齡化給社會保障制度帶來的最明顯的壓力就是快速增長的老年人口撫養(yǎng)比加重了贍養(yǎng)負擔。老年人口扶養(yǎng)比是從經(jīng)濟學角度反映人口老齡化社會后果的動態(tài)指標,即老年人口與勞動年齡人口的比例。通常用百分比表示。隨著我國老齡化社會的到來,我國人口扶養(yǎng)比在未來50年中的變化將非常明顯。我國60歲及以上老年人口的扶養(yǎng)比將從2000年的15.7%上升到2050年的56.8%,上升41.1個百分點。少兒人口的扶養(yǎng)比則將從2000年的37.2%下降到2050年的28.3%,下降8.9個百分點。即便是少兒人口扶養(yǎng)比下降,但由于60歲及以上老年人口扶養(yǎng)比上升的幅度較大,也將導致總?cè)丝诜鲳B(yǎng)比從2000年的52.9%上升到2050年的85.1%,將上升32.2個百分點。大幅度升高的老年人口扶養(yǎng)比加重了勞動人口的贍養(yǎng)負擔,這是我國養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險項目必將面對的一個嚴峻考驗,它將會影響我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)性發(fā)展。在大幅提高勞動人口繳費比率已變得比較困難的將來,只有在管理方面進一步優(yōu)化組合,積極引入效率機制,在維持制度穩(wěn)定的同時降低管理成本,才能使社會保障制度健康良性發(fā)展。綜上所述,我國現(xiàn)行的社會保障制度管理模式的弊病集中在混亂和低效這兩個方面,未來的社會保障制度管理模式必須要同時克服這兩種缺陷以形成統(tǒng)一的制度和高效的管理。

3文官制與新公共管理的有機融合———中國社會保障制度管理模式的理性選擇如果我國的社會保障制度推行徹底的文官制管理模式,建立分部分層、集權(quán)統(tǒng)一的組織機構(gòu)和管理模式;樹立嚴格的制度規(guī)范和監(jiān)督體系,雖然會統(tǒng)一社會保障制度,打破行業(yè)、地區(qū)壁壘,快速實現(xiàn)行業(yè)統(tǒng)籌、省級統(tǒng)籌乃至全國統(tǒng)籌,但卻會導致整個管理體系效率低下、冗員眾多、浪費嚴重,進而形成官僚壟斷。這些都是官僚制與生俱來的內(nèi)部性以及公共服務成本與收益脫節(jié)所帶來的缺陷,難以徹底根除。這些缺陷會極大地加重社會保障制度的經(jīng)濟負擔。在人口結(jié)構(gòu)逐步老齡化的今天,如果稍有不慎,就會造成整個社會保障制度因資金入不敷出而崩盤。但是,如果我們在文官制尚未完全成型的制度基礎上全盤套用新公共管理模式,打破制度規(guī)范和政府壟斷的堅冰,大力推行企業(yè)化管理,在政府部門之間展開競爭,奉行效率優(yōu)先和彈性機制并引入社會資本,雖然會大幅提高管理機構(gòu)運作效率和社會保險基金增值力度,但卻違背了社會保障制度追求公平的初衷并使整個制度逐步脫離政府的有效控制范圍,成為滋生貪污、腐敗等丑惡社會現(xiàn)象的溫床。因為在制度體系普遍缺乏足夠的法制、理性和規(guī)范的前提下就貿(mào)然對國家管理進行市場化、分權(quán)化改革往往會造成大范圍的混亂狀況。因此,在我國社會保障制度的管理模式的選擇問題上,將文官制與新公共管理進行有機融合,建立以文官制為主、新公共管理為輔的管理模式也許是一個更為適合中國行政環(huán)境的解決方案。其具體措施如下:第一,完善文官制?，F(xiàn)代文官制具備濃烈的法治與理性主義色彩;奉行等級權(quán)威和層級節(jié)制;制定嚴密的制度和規(guī)范。而在中國傳統(tǒng)行政體制里,人治大于法治;人情超越制度;權(quán)利勝過法律。社會保障體系混亂的管理狀況就是其微觀表現(xiàn)形式。因此,要完善文官制,必須從以下幾個方面著手:首先,提高社會保障立法層次,逐步由地方立法轉(zhuǎn)為中央立法;由行政立法轉(zhuǎn)為人大立法,為勞動與社會保障部開展管理工作和推行相關(guān)政策打下堅實的法律基礎。其次,提高勞動與社會保障部的地位,在其機構(gòu)內(nèi)部奉行嚴格的等級權(quán)威與層級節(jié)制,將垂直管理延伸到市一級的社會保障局。各級社會保障管理機構(gòu)應無條件服從上級主管部門的命令與安排;地方政府在一般情況下應無權(quán)干涉當?shù)厣鐣Ｕ瞎芾頇C構(gòu)的正常工作;利用我國行政體制中黨政系統(tǒng)與憲政系統(tǒng)雙重領(lǐng)導的特色,在各級黨委建立社會保障委員會,配合各級社會保障管理機構(gòu)的工作。再次,在社會保障管理機構(gòu)內(nèi)部建立嚴格的規(guī)范與制度并完善監(jiān)督機制,破除人情和人治的桎梏,逐步在管理人員心中樹立牢固的理性與法制精神。第二,適度發(fā)展企業(yè)化運作的社會保障管理機構(gòu)。首先,在經(jīng)濟和社會發(fā)展較為成熟的地區(qū)將區(qū)、街道及以下級別的基層社會保障管理機構(gòu)改制為接受勞動與社會保障部監(jiān)管的企業(yè)化運作的事業(yè)單位———社會保險公司。這些社會保險公司負責社會保險的辦理、咨詢和征繳等業(yè)務管理。它們的運營經(jīng)費并不來自財政撥款而是從企業(yè)和職工繳納的社會保險費中提取一定比例作為公司利潤以維持其正常運營,而國家則對其提供一定的財政補貼和稅收優(yōu)惠。改制之后,公共服務的成本與收益緊密聯(lián)系;管理人員的收入與社會保險公司的效益直接掛鉤,社會保險公司的運營效率較改制前將有所提高。其次,將競爭意識與效率機制注入社會保險公司。國家應將一個地區(qū)的基層社會保險管理機構(gòu)分拆成幾家社會保險公司,以破除壟斷并鼓勵它們之間的競爭。企業(yè)和職工應有權(quán)自主選擇投保機構(gòu)。由于市場和競爭的壓力,這些公司會自發(fā)提高運營效率并提供更好的服務以吸引更多的企業(yè)和個人投保。同時,這些社會保險公司在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下還會主動利用其社會資源和關(guān)系網(wǎng)迫使那些違反勞動法和相關(guān)規(guī)定的企業(yè)為職工辦理社會保險,擴大社會保險的覆蓋面。勞動與社會保障部還應對社會保險覆蓋率進行考察,與當?shù)厣鐣ｋU公司簽訂合同,將社會保險覆蓋率作為績效考核的標準之一以確定其享受國家財政補貼和稅收優(yōu)惠的額度。

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