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——兼論農(nóng)民增收減負(fù)的制度基礎(chǔ)

一、近年來農(nóng)民收入的變化趨勢和負(fù)擔(dān)狀況：

5年來，農(nóng)民人均純收入增幅迅速回落。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1996年我國農(nóng)民人均純收入年遞增速度為9%，然后逐年回落，2000年下降為2.1%，降幅為6.9個百分點(diǎn)。城鄉(xiāng)收入差距重新拉大。近幾年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也十分沉重，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅僅稅收款一項(xiàng)，農(nóng)民支付的人均額相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的9倍，若加上各種名目的費(fèi)用，則相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民的30倍。超過農(nóng)民的承受能力。

二、農(nóng)民減收增負(fù)的原因分析：

造成我國農(nóng)民減收的原因很多，歸納起來不外乎有以下幾個因素：一是農(nóng)業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品低水平、結(jié)構(gòu)性過剩。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展遇到了前所未有的困難。三是農(nóng)村市場體系發(fā)育不足，農(nóng)民組織化程度低。四是農(nóng)業(yè)投入不足，投資環(huán)境惡劣。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占社會基建總投資的比重已由“六五”的5%、“七五”的3.3%，下降到1997年的1.6%。五是我國農(nóng)業(yè)深受土地資源約束。具體表現(xiàn)是：戶籍制度阻礙了全社會勞動力向高效率的部門和地區(qū)流動及勞動力資源的整合；不合理的投融資體制，導(dǎo)致大量資金滯留城市，并不斷牽引農(nóng)村資金向城市流動。

農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重的原因：一是縣鄉(xiāng)兩級政府以及集體經(jīng)濟(jì)組織沒有明確自身的職責(zé)，財權(quán)和事權(quán)沒能有機(jī)協(xié)調(diào)，使得他們“辦了一些不該辦的事情，花了一些不該花的錢”，這些費(fèi)用最終都基本上轉(zhuǎn)嫁到了農(nóng)民的頭上。二是農(nóng)村基層政權(quán)組織機(jī)構(gòu)臃腫，冗員過多。這就是所謂農(nóng)民“養(yǎng)了一些不該養(yǎng)的人”，加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。三是基層政權(quán)組織吃喝風(fēng)嚴(yán)重，不規(guī)范行政，為了能填補(bǔ)經(jīng)費(fèi)缺口而“收了一些不該收的錢”。四是農(nóng)民負(fù)擔(dān)征管不規(guī)范，征收的部門多、標(biāo)準(zhǔn)高、項(xiàng)目多；征收管理的方式方法不合理，甚至不合法（如農(nóng)業(yè)稅征收現(xiàn)金、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅按人或地畝平攤、屠宰稅按人頭征收、村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌層層加碼，強(qiáng)行代資代勞等）。這些原因可以歸結(jié)為我國農(nóng)村管理體制不順。

三、農(nóng)民增收減負(fù)的根本途徑：制度創(chuàng)新：

農(nóng)民增收的短期措施有：一是通過明晰農(nóng)村基層政權(quán)組織的責(zé)、權(quán)、利，界定其財權(quán)和事權(quán)，使二者有機(jī)統(tǒng)一，防止基層政權(quán)組織越權(quán)行事，增加農(nóng)民不合理負(fù)擔(dān)。二是要精簡基層政府機(jī)構(gòu)，裁減冗員，減少財政支出，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。三是不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)主要由中央和省級財政支付，不再由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。教育作為“公共產(chǎn)品”由農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯失公平。四是增大對農(nóng)業(yè)的投入，使農(nóng)民直接從農(nóng)村基本建設(shè)投資中獲得現(xiàn)金收入，同時為我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展?fàn)I造良好的投資環(huán)境，為農(nóng)民能長期增收創(chuàng)造條件。農(nóng)村的交通、通訊、電網(wǎng)、水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境等屬于“公共產(chǎn)品”或“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，理應(yīng)由財政負(fù)擔(dān)，國家可通過發(fā)行國債或通過財政轉(zhuǎn)移支付等措施，既可以為農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營提供良好的硬件設(shè)施，又能在短期內(nèi)增加農(nóng)民現(xiàn)金收入。五是加快小城鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，增加農(nóng)民工資型收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)如果能變壓力為動力，強(qiáng)化自身管理，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，調(diào)整經(jīng)營結(jié)構(gòu)，是可以重新崛起的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展可以帶動小城鎮(zhèn)建設(shè)，進(jìn)而推動農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展，使農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移一部分。六是鼓勵和組織農(nóng)民有序地外出務(wù)工，以增加農(nóng)民現(xiàn)期收入。我們認(rèn)為，這些短期措施對于增加農(nóng)民即期收入有重要的作用，但是這些短期措施還不能從根本上解決農(nóng)民的增收問題，制度瓶頸形成的制度約束才是制約農(nóng)民增收的關(guān)鍵，要解決農(nóng)民的征收和減負(fù)問題必須通過制度創(chuàng)新。

1.戶籍制度創(chuàng)新。

我國的現(xiàn)行戶籍制度已越來越不適應(yīng)市場化改革的需要，嚴(yán)格劃分農(nóng)民和城市居民的做法，不但不科學(xué)，而且嚴(yán)重地阻礙著我國經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。我們應(yīng)該將戶籍制度改為居民登記制度，實(shí)行“一證一號”（一證指身份證，一號指社會保障號）走遍天下的制度，只有通過戶籍制度改革帶動具有能動性的勞動力資源順暢地流動起來，才能促進(jìn)其他生產(chǎn)要素效率的提高，從而實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)所要求的帕累托效率，增加農(nóng)民收入。

2.農(nóng)業(yè)投融資制度創(chuàng)新。

我們認(rèn)為我國農(nóng)業(yè)必須實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營，而企業(yè)化經(jīng)營就必須改變農(nóng)業(yè)的投資和融資環(huán)境，優(yōu)化農(nóng)村外在投資環(huán)境的主體只能是國家。國家可以通過財政支出結(jié)構(gòu)的變化改善農(nóng)村投資環(huán)境。例如，國家通過財政支出除繼續(xù)治理大江大河，修建鄉(xiāng)村骨干通道，改善農(nóng)村電網(wǎng)、通訊設(shè)施之外，還必須擴(kuò)大支出，負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，基層政權(quán)組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，以及植樹造林、農(nóng)田基本建設(shè)、鄉(xiāng)村公路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金。通過財政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，一方面改善了農(nóng)村的投資環(huán)境，為增加農(nóng)民收入創(chuàng)造了條件，另一方面從短期來看，還可以增加農(nóng)民就業(yè)機(jī)會，直接增加農(nóng)民的現(xiàn)金收入。

3.農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新。

我們認(rèn)為，可以在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度上下功夫：一是農(nóng)戶可以放棄土地承包權(quán)，二是以基層政權(quán)組織——鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府作為土地所有者代表負(fù)責(zé)土地的流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場，以保證土地有效使用。三是農(nóng)戶可以轉(zhuǎn)包土地，也可以以土地作為資本投資入股，組成合作社或各種公司等。創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，根本目的是為實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，有效利用土地，提高土地生產(chǎn)國，增加農(nóng)民收入。

4.農(nóng)村財稅制度創(chuàng)新。

農(nóng)村財稅管理體制可以進(jìn)行如下創(chuàng)新：“費(fèi)改稅”。實(shí)行費(fèi)改稅，將農(nóng)村財政收支，稅收征管，財務(wù)管理納入法制化、規(guī)范化軌道，以消除增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)，打擊農(nóng)民積極性的分配制度障礙。例如，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門自立收支項(xiàng)目、自建帳號、自收自支的做法，建立國庫統(tǒng)一收付制度，切斷各部門收費(fèi)多少與自身利益大小的內(nèi)在聯(lián)系，堵死農(nóng)村基層政府越權(quán)行事的通道。費(fèi)改稅以后，務(wù)必增大鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的財政壓力，國家還必須進(jìn)行相應(yīng)的配套改革。一是農(nóng)村教育費(fèi)用支出由縣級財政統(tǒng)管，國家財政負(fù)擔(dān)。這既可以保證農(nóng)村教師工資不被拖欠，穩(wěn)定教師隊(duì)伍，提高農(nóng)村教育質(zhì)量，又可以擺脫費(fèi)改稅以后，鄉(xiāng)財政即期收入無法保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的困境，減輕費(fèi)改稅壓力。二是農(nóng)村公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的供給由農(nóng)村基層政府規(guī)劃，由國家通過發(fā)債或轉(zhuǎn)移支付的方式，解決其資金來源。三是村集體經(jīng)濟(jì)組織的管理經(jīng)費(fèi)，通過收取農(nóng)業(yè)稅的一固定比例的附加費(fèi)加以解決，防止其支出不合理地膨脹。在這些措施中，明確各級政府的事權(quán)，尤其是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政計(jì)的事權(quán)，并以此為基礎(chǔ)的費(fèi)改稅才是農(nóng)村財稅制度創(chuàng)新的核心。

5.農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織制度創(chuàng)新。公務(wù)員之家版權(quán)所有

從我國目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平來看，我國應(yīng)該是多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織制度并存，但是從主流和趨勢來看，我們必須對現(xiàn)有的經(jīng)營組織制度進(jìn)行創(chuàng)新。要消除目前我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織不適應(yīng)生產(chǎn)力的狀態(tài)，最根本的途徑在于推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織的創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中提到的公司或中介組織或基地+農(nóng)戶，可以作為農(nóng)業(yè)組織制度創(chuàng)新的過渡形式，而農(nóng)業(yè)企業(yè)化經(jīng)營才是我國農(nóng)業(yè)組織制度創(chuàng)新的理想模式。另外，就是農(nóng)業(yè)企業(yè)化也有一個由簡單到復(fù)雜、由低級到高級的演化過程：農(nóng)戶聯(lián)合經(jīng)營、委托經(jīng)營是農(nóng)業(yè)企業(yè)化的初級模式，農(nóng)業(yè)合作經(jīng)營是農(nóng)業(yè)企業(yè)化的中級或過渡模式，農(nóng)業(yè)公司化經(jīng)營是農(nóng)業(yè)企業(yè)化的理想或高級模式。明白了這些，這就要求我國政府在農(nóng)業(yè)投、融資環(huán)境的改善，戶籍制度和農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度以及社會保障制度等方面進(jìn)行協(xié)同配套改革，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的企業(yè)化經(jīng)營。若能如此，我國的農(nóng)民增收問題將從根本上得以解決。