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1“公共性”-公共管理的倫理內(nèi)涵

公共管理是指公共管理主體為了解決公共問題，維護(hù)與實(shí)現(xiàn)公共利益，運(yùn)用公共權(quán)力對(duì)公共事務(wù)與公共部門施加管理的社會(huì)活動(dòng)[zJ。由此可見，“公共性”是公共管理的本質(zhì)特征，貫穿于公共管理的全過程。公共管理作為一種服務(wù)型的社會(huì)管理模式，必然要將服務(wù)原則定位為其管理的基本原則，在服務(wù)原則的基礎(chǔ)上，管理過程中就會(huì)形成以倫理關(guān)系為基本的人際關(guān)系。這種以倫理關(guān)系為基本關(guān)系的管理模式，決定了公共管理是以道德為其行為選擇的依據(jù)和基礎(chǔ)[s]。因此，作為貫穿公共管理全過程的“公共性”必然會(huì)充分體現(xiàn)管理的內(nèi)容和性質(zhì)，“公共性”是公共管理倫理內(nèi)涵的充分體現(xiàn)。

第一，從主體來(lái)看，“公共性”體現(xiàn)的是公共管理的價(jià)值取向、職業(yè)態(tài)度、觀念和信仰。公共管理主體是由國(guó)家、政府和社會(huì)公共組織共同構(gòu)成的(這里的國(guó)家與政府是從狹義的意義上來(lái)說(shuō)的)?！肮残浴币蠊补芾碇黧w把從事公共管理作為一種崇高的職業(yè)追求和人身價(jià)值目標(biāo)以及崇高的信仰，有隨時(shí)為公共管理奉獻(xiàn)和服務(wù)的精神，而不是在公共管理過程中進(jìn)行索取，要說(shuō)索取，那就是在從事公共管理職業(yè)中得到精神的滿足?！肮残浴币蠊补芾碇黧w必須具有公共管理道德責(zé)任。公共管理道德責(zé)任，是指公共管理主體依法行使公共管理行政權(quán)力，從事國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)管理所擔(dān)負(fù)的道德義務(wù)。公共管理的道德責(zé)任在內(nèi)容上表現(xiàn)為自律和他律的統(tǒng)一。道德自律體現(xiàn)的是公共管理主體的一種高度的道德責(zé)任感，一種通過公共管理主體內(nèi)心的道德信仰、意識(shí)與信念的強(qiáng)化的自律責(zé)任，是公共管理主體履行“公共性”職責(zé)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力;道德他律是一種法律責(zé)任，是公共管理主體接受來(lái)自社會(huì)的公共監(jiān)督，是將公共管理主體應(yīng)遵循的職業(yè)道德法制化，從而將道德責(zé)任上升為法律責(zé)任。通過道德他律防止公共管理主體的權(quán)力尋租行為、工作上的失職讀職以及社會(huì)交往中的權(quán)錢交易等道德性缺失行為。這樣通過道德自律和他律的共同作用來(lái)實(shí)現(xiàn)公共管理“公共性”要求的為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和維護(hù)社會(huì)正義的目的，實(shí)現(xiàn)“公共性”要求的“公共人”的社會(huì)良知與責(zé)任。

第二，從對(duì)象來(lái)看，“公共性”體現(xiàn)了公共管理的服務(wù)精神。公共管理的客體或?qū)ο笫侵腹彩露▏?guó)家公共事務(wù)、政府公共事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)?！肮残浴币笠獙?duì)公共事務(wù)進(jìn)行有效管理，以利于公共管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。對(duì)公共事務(wù)的管理不是一般意義上的企業(yè)或行政管理，而是一種依據(jù)公共權(quán)力的管理。公共權(quán)力是公民授予的，公共管理主體與公民之間是一種委托一的關(guān)系，公共管理主體在運(yùn)用公共管理權(quán)力進(jìn)行公共事務(wù)管理時(shí)，必須受到公民的監(jiān)督，以公民認(rèn)定的是非為是非，不能違背公民的意志，體現(xiàn)的是為公眾服務(wù)的理念。公共管理強(qiáng)調(diào)的是以顧客為中心的服務(wù)而非以政府為中心的控制，使公共權(quán)力的運(yùn)用最大可能地給公眾帶來(lái)好處;強(qiáng)調(diào)公共管理者的道德約束，從而使其成為權(quán)力約束的輔助力量，避免公共權(quán)利私人化;追求公共管理的社合貧任，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力和責(zé)任在社會(huì)范圍內(nèi)的一致性閉。因此，根據(jù)公眾的需要提供公共服務(wù)是公共管理的應(yīng)有之義，也是公共管理得以合理和合法存在的依據(jù)。

第三，從手段來(lái)看，“公共性”是公共管理公正、公平倫理內(nèi)涵的表現(xiàn)。公共管理是運(yùn)用公共權(quán)力為手段，通過解決公共事務(wù)和公共問題，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的的管理。公共權(quán)力作為公共管理合法性和合理性的手段，是由廣大的人民授予公共管理主體的權(quán)力，公共管理只有體現(xiàn)廣大人民的意愿，做到為人民提供一種公正、公平參與政治和社會(huì)機(jī)會(huì)的政策和制度保障。公共部門自身的活動(dòng)首先就必須體現(xiàn)公正和正義，才具有合理性和實(shí)用性。公共管理只有為人民提供了公正的制度環(huán)境和公平的社會(huì)機(jī)會(huì)，才能充分實(shí)現(xiàn)廣大人民的意志和需要，公共管理才具有其合法地位，公共權(quán)力的公共性要求才得以實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，公共管理只有體現(xiàn)公正、公平的倫理要求，才能實(shí)現(xiàn)公共管理手段的公共性要求?；蛘哒f(shuō)，公共管理手段的公共性要求充分體現(xiàn)了管理的公正、公平的倫理內(nèi)涵。

第四，從價(jià)值目標(biāo)看，“公共性”體現(xiàn)了公共管理中全局的觀念和平衡的理念。公共管理的價(jià)值目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)公共利益。公共管理主體是由各個(gè)公共部門和公共組織組成的，每單個(gè)的部門，將面對(duì)著自身利益和公共利益的追求。公共管理是一種將市場(chǎng)理念引人公共領(lǐng)域的管理，強(qiáng)調(diào)個(gè)體利益是市場(chǎng)理念的要求和特點(diǎn)，而.且個(gè)體利益也是單個(gè)公共部門得以生存的條件和不得不考慮的問題，然而，公共管理又是以實(shí)現(xiàn)公共利益為最終的價(jià)值追求和合法性基礎(chǔ)。這樣，公共管理部門在面臨部門利益與公共利益發(fā)生沖突時(shí)，具備全局和平衡的理念是至關(guān)重要的。公共管理中各個(gè)公共部門若不具備全局和平衡的觀念，只顧自身的部門利益或者說(shuō)是自身部門的利益總是優(yōu)先考慮，就談不上公共利益的實(shí)現(xiàn)，尤其是針對(duì)國(guó)際犯罪的預(yù)防與懲治、全球環(huán)境問題的解決等具有全球意義的公共利益的實(shí)現(xiàn)就更是無(wú)法保障了。公共管理的出現(xiàn)以及其對(duì)公共利益的價(jià)值目標(biāo)追求的“公共性”就是要求公共部門要以全局為重，具平衡的理念，以完成公共利益的前提下實(shí)現(xiàn)部門的利益。

2公共管理主體的道德性—“公共性”的實(shí)踐基石

從人的道德行為來(lái)看，道德性是人在群體生活和職業(yè)實(shí)踐活動(dòng)中所具有的行為品質(zhì)，是人的道德行為的最直接、最根本的道德動(dòng)力。道德存在是人的本質(zhì)屬性，是人的行為選擇的基礎(chǔ)和根據(jù)，而道德性是人的道德存在的表現(xiàn)形式。因此，人.的道德行為即德行是人的道德性的外在表現(xiàn)，德行是由道德性決定的。人在從事某種職業(yè)時(shí)，其行為是否符合該職業(yè)的要求以及是否作出道德性行為選擇，是由其自身具備的道德品質(zhì)決定的。只有具有了該職業(yè)要求的道德品質(zhì)，他才能在職業(yè)過程中做出合乎職業(yè)要求的道德行為結(jié)果。公共管理是一種以公共政策來(lái)治理社會(huì)的服務(wù)型管理模式，公共管理的倫理內(nèi)涵是通過公共政策所體現(xiàn)的道德內(nèi)容表現(xiàn)出來(lái)的。公共政策的實(shí)質(zhì)是權(quán)利和義務(wù)的分配，是社會(huì)資源、財(cái)富和利益的分配，這就決定了制定和執(zhí)行公共政策不可回避的價(jià)值問題，即體現(xiàn)民主政治的核心價(jià)值—公正和公平問題。公共管理主體只有內(nèi)生具備合乎社會(huì)倫理和道德要求的正義、公平和良心的品質(zhì)，才能在公共政策的制定和執(zhí)行過程中維護(hù)社會(huì)的公正與公平，實(shí)現(xiàn)公共管理政治或經(jīng)濟(jì)的正義;才能作到對(duì)權(quán)利和義務(wù)以及社會(huì)資源、財(cái)富和利益的平等、有效分配，實(shí)現(xiàn)公共管理手段的公平、平等原則，實(shí)現(xiàn)公共管理目的的效率原則。這樣，公共管理主體是否具備公共管理所要求的正義、公平和平等等道德品質(zhì)及其道德品質(zhì)與公共管理要求的道德性的一致程度，直接關(guān)系到公共管理道德內(nèi)容和道德目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從公共管理倫理體現(xiàn)出的4個(gè)“公共性”內(nèi)涵可知，公共管理主體的道德性是公共管理中“公共性”倫理內(nèi)涵實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，是貫穿于公共管理全過程的樞紐和橋梁。公共管理主體具備了公共管理的道德性，有利于公共管理主體在職業(yè)過程中始終堅(jiān)持公共管理的職業(yè)信念，指導(dǎo)其行為選擇，從而導(dǎo)致合乎公共管理職業(yè)要求的行為結(jié)果。公共管理主體的合乎公共管理的道德性行為選擇和行為結(jié)果表現(xiàn)在:首先，保證了其作為公共管理主體的合法性和合倫理性，實(shí)現(xiàn)了公共管理主體的“公共性”內(nèi)涵;其次，由于公共管理主體具備了公共管理要求的道德品質(zhì)，尤其是其將公共管理作為內(nèi)心信仰的職業(yè)，作為其人身的價(jià)值追求，保證了其在管理過程中自始自終堅(jiān)持服務(wù)的精神和態(tài)度，實(shí)現(xiàn)了公共管理對(duì)象的“公共性”;再次，公共管理主體利用公共權(quán)力，通過合乎公共管理倫理、道德要求的公正的政策、制度的制定，為公眾提供公平的、廣泛的參與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管理事務(wù)的政策和制度環(huán)境，實(shí)現(xiàn)了公共管理的手段的“公共性”要求;最后，因?yàn)橐陨系膸讉€(gè)“公共性”的實(shí)現(xiàn)都是以實(shí)現(xiàn)公共管理的價(jià)值目標(biāo)—公共利益為核心和宗旨的，所以，在以上的幾個(gè)“公共性”實(shí)現(xiàn)的同時(shí)公共管理的價(jià)值目標(biāo)的“公共性”必然得到實(shí)現(xiàn)。綜上所述，公共管理的“公共性”的實(shí)現(xiàn)是以公共管理主體的道德性為基礎(chǔ)和前提的，公共管理主體是貫穿于管理全過程的橋梁和樞紐。

3公共管理主體的道德性要素

通過以上的分析可知，公共管理主體的道德性關(guān)系到公共管理的“公共性”倫理內(nèi)涵的實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)的程度和效果。公共管理主體的道德性作為一種道德品質(zhì)是可以通過教育而獲得和積累的。公共管理主體應(yīng)具備什么樣的德性呢?

第一，公共管理主體在道德上應(yīng)具備以公共利益為標(biāo)準(zhǔn)的反思平衡能力。反思平衡是指人在面臨價(jià)值抉擇時(shí)，必須審慎地反思自己的行為動(dòng)機(jī)，將自己的局部的行動(dòng)偏好與社會(huì)的道德規(guī)范相比，通過調(diào)適自己的行動(dòng)偏好而使自己做出來(lái)的行動(dòng)符合倫理規(guī)范，使它們之間取得一致與平衡[6]。作為公共管理職業(yè)者以及公共管理目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)者，公共管理主體在職業(yè)過程中必須具備的反思平衡能力必然表現(xiàn)為:公共管理主體在進(jìn)行價(jià)值抉擇時(shí)，必須將其局部的行動(dòng)偏好與該職業(yè)要求的最高倫理規(guī)范相符合，并取得一致與平衡。作為公共管理的價(jià)值取向、最終目標(biāo)以及公共管理合法性的唯一標(biāo)準(zhǔn)，公共利益理所當(dāng)然是公共管理所要求的最高指示的道德規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)公共利益為公共管理主體的價(jià)值目標(biāo)和追求。因此，公共管理主體在職業(yè)過程中，面臨多種價(jià)值抉擇時(shí)，必須以公共利益作為道德反思平衡的標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)適自己的行動(dòng)偏好與公共利益所要求和指示的最高倫理規(guī)范一致。具備了這種反思平衡能力后，公共管理主體才會(huì)始終以公共利益作為其管理和服務(wù)的立場(chǎng)和出發(fā)點(diǎn)，將公共利益作為其的一種精神信仰和追求，從而有利于促進(jìn)公共利益的發(fā)展。

第二，公共管理主體應(yīng)培養(yǎng)競(jìng)爭(zhēng)與協(xié)作的道德意識(shí)。由公共管理主體的構(gòu)成可知，公共管理主體是由多個(gè)公共部門組成的，各個(gè)部門之間必然面臨著利益和沖突。為了提高效率，優(yōu)化公共資源配置，提高公共生產(chǎn)效益，有必要在公共部門內(nèi)以及公共部門之間引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，主要引入人員進(jìn)人的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和公共部門準(zhǔn)人的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。一方面，在人員進(jìn)人方面引人競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制可使得公共管理主體中的個(gè)體成員存在著危機(jī)感。這樣，他們只有全心全意為公共管理服務(wù)，并且必須考慮怎樣提供公共服務(wù)，即公共服務(wù)的有效性間題，才能保證其在公共管理中的競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新力，保證其在公共管理中的主體地位。不然，其他有競(jìng)爭(zhēng)力的人就會(huì)進(jìn)人公共部門，取代其公共管理的主體地位。引人競(jìng)爭(zhēng)還可以防止公共管理主體的權(quán)力尋租和腐敗行為的產(chǎn)生。另一方面，公共部門準(zhǔn)人的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引人，讓能夠提供更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)的部門進(jìn)人公共部門，可以防止公共部門，尤其是國(guó)家和政府的壟斷經(jīng)營(yíng)，從而提高效率。因此，公共管理主體只有具備競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)，才能在管理過程中始終保持創(chuàng)新的動(dòng)力。但公共管理主體也不能僅僅具有競(jìng)爭(zhēng)的意識(shí)，當(dāng)社會(huì)生態(tài)環(huán)境存在缺陷時(shí)，則可能導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)。公共管理主體就會(huì)為了局部利益(各個(gè)主體所在公共組織的利益)，而損壞其他組織的利益，進(jìn)而造成公共利益的損失。所以，作為公共管理主體要充分實(shí)現(xiàn)公共管理的價(jià)值目標(biāo)—始終以公共利益作為行動(dòng)的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)，就只有具備良性的競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，即競(jìng)爭(zhēng)中的協(xié)作意識(shí)，才能在各個(gè)主體與部門之間堅(jiān)持團(tuán)結(jié)協(xié)作、相互尊重、和睦共事和相互支持的環(huán)境下共同完成公共管理的價(jià)值目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨。

第三，公共管理主體應(yīng)具備職業(yè)信念倫理與責(zé)任倫理的平衡意識(shí)和能力，以實(shí)現(xiàn)管理目的與手段的統(tǒng)一和合法性。信念倫理與責(zé)任倫理是馬克思•韋伯提出的一對(duì)概念，根據(jù)他的觀點(diǎn)，信念倫理和責(zé)任倫理是一切合理性行動(dòng)的兩類基本準(zhǔn)則[l1。這兩種準(zhǔn)則的側(cè)重點(diǎn)有所不同，一個(gè)在于“信念”，一個(gè)在于“責(zé)任”，但作為一個(gè)職業(yè)者僅僅只有“信念”，而不具有對(duì)行為后果進(jìn)行分析的責(zé)任意識(shí)，就會(huì)造成只顧自己價(jià)值目標(biāo)的追求，而不顧手段等的合法性以及會(huì)造成什么樣的行為后果，在行為過程中可能造成將上級(jí)權(quán)威視為一種信仰，一種絕對(duì)律令，變成“惟命是從”的權(quán)威至上主義者。相反，若僅僅考慮責(zé)任，隨時(shí)被責(zé)任框住，就會(huì)在行為過程中缺乏必要的價(jià)值判斷能力，缺乏主觀能動(dòng)性。根據(jù)亞里士多德“中庸”的觀點(diǎn):真正的德性必定是“中庸”的，“過度和不及都屬于惡，中庸才是德性”，作為公共管理主體只有取信念倫理與責(zé)任倫理的“中道”，兼具兩種邏輯之合理性，才可能在始終堅(jiān)持民主憲政精神和公共利益第一位的基礎(chǔ)上，運(yùn)用實(shí)踐理性，發(fā)揮情景判斷力，并真企意識(shí)到自己行為后果的責(zé)任，真正發(fā)自內(nèi)心地感受這一責(zé)任，從而有效地實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)與手段的統(tǒng)一和合法性。