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南京市政府于2002年初提出建設“服務型”政府(公共服務型政府)的目標,并將公共服務型政府建設任務逐項分解,制定了“一年構建框架、三年逐步完善、五年全面完成”的計劃。經過兩年多探索實踐,南京市公共服務型政府的建設初顯成效。

以民為本,創(chuàng)新政務模式

(一)堅定執(zhí)政為民的服務宗旨,加強與群眾的溝通聯(lián)系。南京市政府于2002年初,在門戶網站設立了市長信箱和市民意見征集處。越來越多的人通過市長信箱,反映問題,建言獻策。同時,市長信箱與各委辦局和區(qū)縣的信箱之間,也實現了網上公文批復和流轉。要求對市民的意見必須在5個工作日內給予回復。到目前為止,已公開回復了7000多封市民來信,回復率超過80%。一些群眾反映的問題和建議,如關于城市景觀設計、路燈改造、交通管理中的拖車問題,以及組建公安騎警等,都已得到比較好的落實。這種穿越行政層級的現代通訊方式,以快捷、便利、無障礙的優(yōu)勢,加強了政府與市民的溝通和聯(lián)系,促進了政務改革。

建立“黨政領導接待日”制度,規(guī)定市領導每月一次,13個區(qū)縣領導及各個政府部門領導每周三定期接待群眾來訪,所有部門的接待地點、時間和聯(lián)系電話均向社會公布。2002年上半年,僅區(qū)縣領導就接待群眾1554批、3605人次,解決信訪難題990件。原江蘇省委副書記、南京市委書記(現江蘇省委書記)李源潮到任后的第一個月,就在“領導接待日”接待群眾來訪,協(xié)調解決了南京長江大橋北堡2萬居民拖了多年的“出行難”問題。領導直接與群眾對話,及時化解和處理了一些棘手矛盾。

(二)推行政務公開,增強公共管理和公共服務職能。近年來,南京市政府采取試點先行、以點帶面的工作方法,有計劃、有步驟地推進政務公開。1999年政務公開試點,2000年交流政務公開經驗,到2001年底,全市15個區(qū)縣、78個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、64個行政部門都實行了政務公開。南京市對各級政府及政府各部門提出了辦事內容、程序、權限、時限、結果及收費依據“六公開”的要求,并重點圍繞優(yōu)化南京發(fā)展環(huán)境,增加政務公開的內容,增強政務公開的規(guī)范性,提高政務公開的有效性,確保政務公開取得實實在在的成效。

南京市在推行政務公開工作中,采取多種形式、應用多種手段,搭建從市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道四個層面的政務公開平臺。

1、南京市政府2002年開始啟動電子政務網,構建政府信息平臺(2003年上半年己建成市政務網平臺,實現了市、區(qū)縣黨政機關部門內部網絡的互聯(lián)互通),在國際互聯(lián)網上開辦了“政務大廳”。有審批職能的59個部門全部在網上政務大廳辦公,將政府各部門的主要職能、辦事規(guī)定和政府執(zhí)法依據全部公開,并設有投訴、咨詢、審批表格下載等便民措施。市政府還決定,刊載政府重要法規(guī)文件的《南京政報》免費發(fā)送到全市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道。

2、市各部門都設立了“窗式服務”。市級有行政審批權力的部門,全都實行了“一窗式受理、首問負責、時效控制,急事急辦、責任追究”制度,切實為企業(yè)、投資者做好服務。

3、各區(qū)縣和開發(fā)區(qū)都建立了“一站式服務”形式的行政服務中心或招商服務中心。玄武區(qū)政府投入近300萬元,建成1200平方米的區(qū)政務中心,集中工商、稅務、市容、衛(wèi)生、質監(jiān)等21個部門聯(lián)合辦公,實行“一門式”服務,完善和推行“六公開”的辦事公開制度,有效地提高了服務質量。鼓樓區(qū)、秦淮區(qū)、白下區(qū)、傈水縣等區(qū)縣的招商服務中心,積極為企業(yè)提供工商注冊、稅務登記。銀行開戶、財務審計、統(tǒng)籌保險和法律咨詢等方面的“一站式”服務,并根據投資者的不同情況,提供各種優(yōu)惠政策的“套餐”,營造了良好的投資環(huán)境。

4、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面推行“政務超市”。政務超市是對街道政府職能轉變進行的一種大膽探索和創(chuàng)新。2000年10月16日,作為全國的首創(chuàng),中共南京市下關區(qū)委、區(qū)政府在該區(qū)的小市和熱河南路兩個街道推出行政服務新形式。它以“公平、公開、公正”為原則,以“便民、利民、為民”為宗旨,將街道的50多個服務項目梳理分類成5-7條線,把民政、就業(yè)、城建、經濟、信訪、法律、行政等八大類40余個服務項目的行政功能,在一個大廳或幾個窗口集中辦理。這一形式具有公開性、可選擇性、便捷性和豐富性,構成“超市”的特點,故形象地稱為政務超市。政務超市強化了民主監(jiān)督機制,擴大了民主決策的“半徑”,提高了辦事效率,縮短了政府與老百姓的心理距離,使老百姓真正享受了“知情權”和“知政權”。因而深受廣大基層群眾的歡迎。

(三)嘗試規(guī)范“并聯(lián)審批”(工商登記前置、建設系統(tǒng)建設項目、外商投資企業(yè)三大并聯(lián)審批項目),推進行政審批制度的改革。從2001年開始,先后兩次削減行政審批事項967項,其中市級審批事項己減少2/3。2003年在國家、省相繼公布取消的審批事項之后,南京市又取消審批事項134項。目前暫保留行政審批事項279項。通過清理一批不合理的行政審批事項,在一定程度上促進了政府職能轉變。南京市的企業(yè)注冊登記實現網上并聯(lián)審批后,企業(yè)只要交上相關材料,然后通過網絡申報,相關部門就將在規(guī)定的時限內共同主動提供服務,最快只要3至4天,最長不超過12天,企業(yè)的注冊登記即可完成。

建立民主、科學的公共決策機制

1、社會各界的意見和建議進入政府決策。去年“兩會”期間,市政協(xié)委員提出了《關于提請政府支持建設專業(yè)咨詢顧問機構的建議》。建議提交后,市政府領導高度重視,羅志軍市長作了專門批示,市政府派專人與提案人進行了詳細的面談和交流。市政府經過研究認為,采取市場化手段,實施行政決策咨詢是政府決策模式的一種創(chuàng)新,是提高行政決策水平的一種有效方式。

2.推行重大決策公示制度。南京市從2002年開始,全面推廣重大決策事項公示和聽證制度,凡重大決策項目讓公眾參與,充分聽取社會各方面的意見。

南京市首先推行的是規(guī)劃公示制。市規(guī)劃部門從規(guī)劃編制、規(guī)劃審批,對城市重要地段以及與居民生活密切相關的重要工程,向社會公開規(guī)劃信息。2002年,面向社會征詢公眾意見的規(guī)劃編制成果17部,參觀規(guī)劃展覽的市民達到30萬人次,收到數千條對規(guī)劃的意見和建議。在科學會堂向社會公開展示了南京北極閣風貌區(qū)、河西新城區(qū)中心地區(qū)城市設計、河西濱江地區(qū)城市設計、南京歷史文化名城保護規(guī)劃以及頤和路民國公館保護規(guī)劃等方案,受到市民的積極響應。展示活動吸引了近10萬人次的參觀者,廣大市民認真參與了方案的評選投票,市規(guī)劃部門在聽取專家學者意見的同時,充分考慮和吸收了群眾的意見,使規(guī)劃做得更科學、更貼近南京實際,再一次調動了南京人民熱愛南京、建設南京的激情。市物價局在制定《南京市物業(yè)管理收費辦法》時,也通過南京價格信息網廣泛征求市民的意見,對一些涉及人民切身利益的商品價格,物價局還在全市組織了十多次“價格聽證會”,讓廣大市民充分發(fā)表意見。眼下,100萬戶市民拿到了由市物價局制作的《市民繳費指南》。此外,職能部門還邀請市民共同進行價格決策、參與價格制定,其中液化氣價格調整經聽證代表擠去“成本水分”,為消費者減負300多萬元。

依法行政,推行行政法定化1.行政立法行為進一步規(guī)范。南京市從加強行政立法源頭抓起,改革立法體制,完善立法程序,增強立法的民主性和透明度,出臺了《南京市政府規(guī)章制定程序規(guī)定》,規(guī)范了政府規(guī)章的立項、起草、審查、決定與公布細則,從實體和程序上解決了立法中的部門利益傾向問題,提高整體立法水平。2002年,市、區(qū)縣和部門共清理了6624件,其中廢止3048件,修改717件,形成了維護和重構社會公平秩序,促進經濟健康發(fā)展的行政法規(guī)框架。

2.綜合執(zhí)法改革取得初步成效。2002年,集中了市容和環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、市政管理、園林管理、工商行政管理、公安交通管理六個方面58項行政處罰權,按照精減、統(tǒng)一、效能的原則,組建南京市城市管理行政執(zhí)法局,試行集中執(zhí)法。通過組織實施城市管理綜合執(zhí)法改革,南京市出現了三個方面的變化:一是執(zhí)法隊伍明顯“消腫”,減少執(zhí)法人員918人,下降幅度達45%。二是管理效率明顯提高。過去因職責不清,“八頂大蓋帽管不住一頂破草帽”,如“屋包樹”等損毀綠化的現象過去屢禁不止?，F在由行政執(zhí)法局一家執(zhí)法,執(zhí)法力量有充分保證。三是人民群眾更加理解。經調查,市民對綜合執(zhí)法改革的支持率達90%以上。執(zhí)法隊伍整體素質也有了提高,以理服人、以情服人受到人民群眾的理解和支持。

3.行政行為得到有效監(jiān)督。為確保行政行為符合法律法規(guī)的規(guī)定和公眾的意志,南京市逐步建立行政行為監(jiān)督制度。南京市制定并施行《南京市行政過錯責任追究暫行辦法》,對政務活動中的內容、對象、條件、程序、時效、責任等方面,都明確規(guī)范,公開透明,接受社會監(jiān)督,從制度上促進了行政人員規(guī)范行政行為。南京市建立完善了市外商投訴中心、私營個體經濟咨詢投訴中心、民營科技企業(yè)投訴中心和行政效能投訴中心,向社會公布了投訴電話,全年共受理投訴案件401件,辦結361件。投訴中心建立之后,解決了投訴無門的問題,促進了行政效能的提高。

深化改革,打造公共服務型政府新形象

1.按照公共財政的模式深化“收支兩條線”管理的改革,實行綜合財政預算和部門預算。主要是進行了國庫集中收付制度的試點:全面查禁“小金庫”;建立公共財政,提供公共產品和公共服務。南京按照經營城市的思路,將土地資源、基礎設施等國有資產推向市場,相繼組建了市國有資產管理、城市建設、交通建設三大集團公司和市土地儲備中心。

2.傾心關注社會困難群體,發(fā)動多部門協(xié)力共管,建立城市反貧困工作體系,促使南京的扶貧幫困工作經?；?、制度化。為城市低收入家庭興建了20萬平方米經濟適用房;開設了惠民醫(yī)院、慈善門診;對貧困生減免學習費用。

3.創(chuàng)建公共服務型政府的新亮點———“市民論壇”。截至2004年3月,“市民論壇”己經成功地舉辦了24期,市民和城市領導就《南京需要什么樣的市民精神》、《個私經濟如何“火”起來》、《支持老城改造,共同建設新南京》、《世界杯后話“十運”》、《成功在南京》、《關注再就業(yè)》、《關注農產品質量安全》、《服務型政府大家談》等話題,各抒己見?！笆忻裾搲奔撼蔀槟暇┦袆?chuàng)建公共服務型政府的一個新的亮點。吸引市民參與的形式也是多種多樣。鼓樓區(qū)有“議事園”,建邢區(qū)有“社區(qū)論壇”,各級政府機關和政府部門都有相應的貼近群眾、傾聽民聲,為群眾排憂解難的渠道。

建立新的社會評價系統(tǒng)

2001年底,南京市開展了“萬人評議機關”活動。評議活動向市委全委會人員、部分市人大代表和政協(xié)委員、市級機關的全部處(室)和區(qū)縣機關的全部科(室)、500個國有大中型企業(yè)和三資企業(yè)、民營私營企業(yè)、市級機關思想作風建設監(jiān)督員、六城區(qū)的2000多位市民等六個層面分別征求了意見,實際參與評議活動的人數超過11000人。2002年初,市委市政府對群眾評議最差單位的主要負責人實行末位淘汰。此舉在全社會引起了震動,尤其是對政府各級各部門的主要領導,起到了重要的警示作用。

2002年、2003年,市委、市政府在往年“萬人評議機關”的基礎上,又開展了讓服務對象評議政府的活動,促使各級各部門把政務公開放在重要的工作位置上,從群眾反映最突出的地方抓起,從群眾意見最大的問題改起,從群眾要求最強烈的事情做起。

南京市“萬人評議機關”活動震動全市,名聞全國,共有100多個城市來寧學習取經,全國60多個城市也開展了群眾評議機關活動?！澳┪惶蕴辈粌H撤換了幾個被評為“不滿意”部門的負責人,更啟動了一場任重道遠的政務改革。從管理理念、管理體制到管理模式的全方位突圍,催生出“服務型政府”的雛形。對這一雛形,市長羅志軍作了這樣的勾畫:少干預多寬容,少審批多服務,少管理多指導,少虛招多實干。