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[摘要]20世紀(jì)60年代以后。人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的形態(tài)出現(xiàn)了巨大的變化。在這劇烈變革的時(shí)代，公共管理作為新的科學(xué)，相繼在世界各國(guó)得到發(fā)展。但在公共管理中，“四度”的提出確是分散的、零星的和缺乏系統(tǒng)性。文章旨在探討如何將它們有機(jī)地結(jié)合和統(tǒng)一起來(lái)。

[關(guān)鍵詞]“四度”統(tǒng)一；公共管理；新視野

一、新時(shí)期公共管理面臨的問(wèn)題

毋庸置疑，人類(lèi)社會(huì)正處于一個(gè)巨變的時(shí)代。從整個(gè)世界范圍來(lái)看，科學(xué)技術(shù)特別是現(xiàn)代通訊和信息技術(shù)的發(fā)展將人類(lèi)社會(huì)帶來(lái)革命性的變革與發(fā)展。“信息社會(huì)”一詞表明現(xiàn)代通訊和信息技術(shù)對(duì)人類(lèi)社會(huì)生活的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、軍事等各個(gè)方面所帶來(lái)的巨大影響。政府本身也隨著歷史的發(fā)展而不斷變化，正如工業(yè)文明創(chuàng)造了科層制的政府治理一樣，新的社會(huì)必然要求新的政府治理形態(tài)。自20世紀(jì)末興起的全世界范圍的政府改革，正是對(duì)新時(shí)代變革的回應(yīng)。政府仍然是我們這個(gè)時(shí)代的核心管理者或治理者，但是環(huán)顧四周，政府治理的環(huán)境將會(huì)更加動(dòng)蕩、更加不平衡、更加復(fù)雜、更加變化多端?？傊补芾砻媾R著更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

(一)如何發(fā)展民主法治社會(huì)的基本價(jià)值

政府治理絕非是一個(gè)理性?xún)r(jià)值的追求工具。公共管理的一個(gè)重要使命在于扮演執(zhí)行與捍衛(wèi)民主憲政的角色，這就是說(shuō)它要致力于發(fā)展、弘揚(yáng)民主治理過(guò)程的合法性。既然民主、法治、自由、公民權(quán)、公共利益、公共服務(wù)、社會(huì)公正等價(jià)值如此的重要，人們經(jīng)過(guò)無(wú)數(shù)的流血與努力爭(zhēng)取并將它寫(xiě)入憲法，構(gòu)成民主法治社會(huì)的基本價(jià)值取向，那么，公共管理便有責(zé)任維護(hù)并發(fā)展它。公共管理對(duì)民主憲政基本價(jià)值的回應(yīng)和落實(shí)，關(guān)系到政府治理的合法性問(wèn)題，關(guān)系到政府權(quán)威和公共利益的維護(hù)。

(二)如何平衡政府與市場(chǎng)的作用

理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明:政府與市場(chǎng)作為控制社會(huì)的兩大力量，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中均起到重要的作用，一個(gè)有效的政府和一個(gè)較為完備的市場(chǎng)機(jī)制是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩個(gè)動(dòng)力閥。國(guó)家中心主義和市場(chǎng)中心主義的偏頗觀點(diǎn)對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是有害的，過(guò)分強(qiáng)調(diào)任何一方面的作用都可能造成災(zāi)難性的結(jié)果。政府與市場(chǎng)不是誰(shuí)取代誰(shuí)的問(wèn)題，而是二者有機(jī)的配合和協(xié)調(diào)的問(wèn)題。平衡二者的作用，才能達(dá)到提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和人民生活質(zhì)量的目標(biāo)。

(三)如何重振公民對(duì)政府的信任

在美國(guó)等具有個(gè)人主義傳統(tǒng)的國(guó)家，人們對(duì)政府的不信任由來(lái)已久。自20世紀(jì)60年代始政府遭遇信任危機(jī)，公眾對(duì)政府的作用、使命、運(yùn)作方式產(chǎn)生了懷疑，“抨擊官僚”成為時(shí)尚。在美國(guó)，據(jù)統(tǒng)計(jì)，“聲稱(chēng)在大部分時(shí)間里不信任政府‘秉公辦事’的人數(shù)，從1958年的23％增加到了1980年的78％”。面對(duì)這種情況，前總統(tǒng)克林頓曾說(shuō)，我們不僅面臨著預(yù)算赤字和投資赤字，由于聯(lián)邦政府的績(jī)效赤字，我們還面臨著巨大的信任赤字。除非我們解決這一問(wèn)題，否則其他問(wèn)題都無(wú)從談起。

(四)如何發(fā)展有效的組織體制

官僚組織體制是工業(yè)化時(shí)代的產(chǎn)物，已不能適應(yīng)變化了的環(huán)境的要求，關(guān)于未來(lái)組織形態(tài)，人們有不同的論述，也給予不同的稱(chēng)謂如網(wǎng)絡(luò)組織、學(xué)習(xí)型組織、后官僚組織等。可以肯定的是，未來(lái)的公共組織該是彈性化的、整合的、透明的組織；為公民提供整體服務(wù)的組織；跨功能的組織；與社會(huì)有廣泛聯(lián)系的組織。

(五)如何重建公共管理的道德秩序

毫無(wú)疑問(wèn)，一個(gè)高尚的國(guó)家和社會(huì)是由良民與良官共同建構(gòu)的。誠(chéng)如行政學(xué)家哈特所言:“公共管理不僅關(guān)乎專(zhuān)業(yè)技術(shù)，也重視公共服務(wù)的道德的追求?！笨上У氖?，在當(dāng)今的公共管理領(lǐng)域充滿(mǎn)了曖昧的倫理環(huán)境，道德的言論越來(lái)越少，既缺乏一致認(rèn)同的道德準(zhǔn)則，也缺乏對(duì)道德追求的關(guān)注。

那么，新時(shí)期公共管理為什么會(huì)出現(xiàn)這些挑戰(zhàn)呢?筆者認(rèn)為，一方面是政府治理環(huán)境的變化引起的；另一方面是缺失“四度”所致。

二、“四度”統(tǒng)一在優(yōu)化公共管理中的作用

所謂“四度”統(tǒng)一，即是知名度、美譽(yù)度、透明度和滿(mǎn)意度的有機(jī)結(jié)合?！八亩取苯y(tǒng)一對(duì)公共管理的有效運(yùn)行至關(guān)重要。恩格斯曾說(shuō)過(guò):“國(guó)家權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用可以有三種:它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會(huì)發(fā)展得比較快；它可以沿著相反方向起作用，在這種情況下，像現(xiàn)在每個(gè)大民族的情況那樣，它經(jīng)過(guò)一定的時(shí)期都要崩潰；或者是它可以阻止經(jīng)濟(jì)發(fā)展沿著既定的方向走，而給它規(guī)定另外的方向——這種情況歸根到底還是歸結(jié)為前兩種情況中的一種。但是很明顯，在第二和第三種情況下，政治權(quán)力會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)巨大的損害，并造成人力和物力的大量浪費(fèi)?！倍鞲袼乖谶@里告訴我們，公共管理對(duì)社會(huì)的作用有正負(fù)兩個(gè)作用方向，而人的行為會(huì)影響到公共管理的實(shí)施。那么，“四度”統(tǒng)一的公共管理理念就顯得至為關(guān)鍵了。

(一)使行政組織結(jié)構(gòu)合理化以便提高行政效率

21世紀(jì)是一個(gè)高度組織化的社會(huì)，人們參與公共社會(huì)生活，以及公共部門(mén)要實(shí)施公共事務(wù)管理活動(dòng)，都離不開(kāi)公共組織這個(gè)載體。行政組織的功能發(fā)揮得如何、效率的高低，都要在行政組織的管理活動(dòng)中來(lái)體現(xiàn)，并通過(guò)行政組織的實(shí)際運(yùn)行來(lái)檢驗(yàn)組織的設(shè)置是否合理，職能劃分是否正確，權(quán)責(zé)分配是否恰當(dāng)，并適時(shí)調(diào)整。所以，“四度”統(tǒng)一的公共管理既能優(yōu)化行政組織結(jié)構(gòu)又能有效地提高行政效率。

(二)提高行政領(lǐng)導(dǎo)在公共管理活動(dòng)中的主導(dǎo)地位

我國(guó)是發(fā)展中大國(guó)，在黨的政治路線確定后，需要強(qiáng)有力的行政管理來(lái)貫徹執(zhí)行。各級(jí)政府要根據(jù)本地區(qū)的具體環(huán)境條件，協(xié)調(diào)各個(gè)方面關(guān)系，創(chuàng)造性地貫徹黨的政治路線。行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的成敗，關(guān)系到人民的幸福和國(guó)家的命運(yùn)。同時(shí)，行政領(lǐng)導(dǎo)美譽(yù)度和滿(mǎn)意度的提升，能夠有力地貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的路線、方針、政策、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，保證政府沿著一定方向協(xié)調(diào)有序的開(kāi)展工作。

(三)使各部門(mén)各單位人員之間在工作上能夠密切配合

行政組織透明度和滿(mǎn)意度的提高，有利于各部門(mén)和單位之間分工合作，避免事權(quán)沖突，調(diào)節(jié)人與人之間的關(guān)系。使人與人之間在思想上達(dá)成共識(shí)、在行動(dòng)上謀取一致、在利益上求得平衡，相互之間緊密團(tuán)結(jié)，相互理解與支持，增強(qiáng)組織凝聚力。(四)使公共人力資源制度上一臺(tái)階

政府人事管理制度是行政機(jī)關(guān)能否合理使用人才，促進(jìn)人才發(fā)展的關(guān)鍵。知名度、美譽(yù)度、透明度和滿(mǎn)意度的提高，能夠促進(jìn)政府從社會(huì)獲得優(yōu)秀人才并有利于他們的成長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)政府公職人員隊(duì)伍素質(zhì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，同時(shí)也體現(xiàn)了現(xiàn)代民主精神，避免任人唯親、結(jié)黨營(yíng)私、以權(quán)謀私等腐敗現(xiàn)象滋生。

(五)有利于建立和維護(hù)良好行政秩序。保障公民的權(quán)利和利益

“四度”統(tǒng)一的公共管理使行政生活法律化和制度化，行政主體有明確的權(quán)利和義務(wù)并忠實(shí)地履行法定義務(wù)，積極正確地行使法定權(quán)利，依法行政，從而保障行政秩序，最終保護(hù)公民的權(quán)益。

三、公共管理之“四度”統(tǒng)一的方法途徑

(一)建立和完善公共部門(mén)人力資源選擇、使用、發(fā)展的有效秩序和良好環(huán)境，重在德才素質(zhì)統(tǒng)一

人力資源管理的環(huán)境與秩序是人力資源順利成長(zhǎng)和合理使用的基礎(chǔ)。德與才是公共部門(mén)人力資源素質(zhì)的主要內(nèi)容。雖然每個(gè)國(guó)家的政府對(duì)人力資源管理措施規(guī)定的具體標(biāo)準(zhǔn)不相同，但是對(duì)政府公職人員的德才兼?zhèn)涞囊髤s達(dá)成了共識(shí)。德才兼?zhèn)涫侵冈谌肆Y源管理活動(dòng)中，把組織個(gè)體乃至全體人員的德的素質(zhì)和才的素質(zhì)有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，作為選才、育才、用才的決定性?xún)?nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)，使組織人力資源的德才素質(zhì)不斷優(yōu)化，發(fā)揮其相得益彰的作用。德才素質(zhì)的統(tǒng)一，意味著人力資源使用和開(kāi)發(fā)過(guò)程中，公職人員的德才條件是不可或缺、不可偏廢的。德保證公職人員活動(dòng)方向，是才發(fā)揮的指導(dǎo)方向。有才無(wú)德的人，缺乏良好的政治品德和倫理道德，往往會(huì)利用職權(quán)謀取個(gè)人利益，損害國(guó)家與政府形象；而才是德的重要表現(xiàn)形式，沒(méi)有才難以在公眾服務(wù)的管理活動(dòng)中有所作為。這正是德才兼?zhèn)?，德以才附、才以德領(lǐng)，提高組織的知名度、美譽(yù)度、透明度和滿(mǎn)意度的重要途徑之一。

(二)樹(shù)立“民本位”的服務(wù)意識(shí)

當(dāng)今時(shí)代是一個(gè)“人民主權(quán)”的時(shí)代，各國(guó)政府都在進(jìn)行民主取向的政府改革運(yùn)動(dòng)。我國(guó)政府是人民的政府，維護(hù)人民的利益是政府的本質(zhì)，讓人民滿(mǎn)意是政府天職。政府及官員必須牢牢樹(shù)立“民本意識(shí)”，認(rèn)真落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，才能改善政民關(guān)系，推進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。政府堅(jiān)持“民本思想”就是要“以民為本”，一切著眼于人民，一切為了人民，把民眾利益和社會(huì)公共利益最大化。構(gòu)建服務(wù)型政府、樹(shù)立服務(wù)行政理念已成為我國(guó)政府管理的新要求。服務(wù)行政要求政府及官員必須有“服務(wù)至上”、“人民利益至上”的思想，把人民的需要和利益放在首位，增強(qiáng)公共服務(wù)的意識(shí)和能力，切實(shí)維護(hù)好“納稅人”利益，把服務(wù)理念真正落實(shí)到行政管理的具體工作之中。在一些重大事件的決策和重大問(wèn)題的處理上，落實(shí)好人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決定權(quán)，確保政府的行政權(quán)力真正用于為人民謀福祉，真正做到在《論聯(lián)合政府》的報(bào)告中所說(shuō)的全心全意為人民服務(wù)，一刻也不脫離群眾；一切從人民的利益出發(fā)，而不是從個(gè)人或小集團(tuán)的利益出發(fā)。

(三)落實(shí)政府職能轉(zhuǎn)變，從每一個(gè)細(xì)節(jié)做起

實(shí)現(xiàn)政府從管理到服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變是中國(guó)加入WTO的需要，也是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的需要。我國(guó)在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革中早就提出了政府職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)，在2003年10月召開(kāi)的中共第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議上，通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中又提出了“轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能”的目標(biāo)，要求“深化行政審批制度改革，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)”。從現(xiàn)在的情況看，政府要實(shí)現(xiàn)從管理到服務(wù)的職能轉(zhuǎn)變，依然任重道遠(yuǎn)，需要從觀念、從工作作風(fēng)、工作態(tài)度和體制改革等方面著手，實(shí)實(shí)在在地從細(xì)節(jié)做起。這樣，既能有效地轉(zhuǎn)變政府職能，又能提高政府的知名度、美譽(yù)度、透明度和滿(mǎn)意度。

(四)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化

過(guò)去。人們只注重用政府來(lái)改善市場(chǎng)的作用，卻忽視了用市場(chǎng)的力量改善政府的作用。在實(shí)踐中，我們應(yīng)該用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)改造政府或用企業(yè)家精神重塑政府，在公共物品和服務(wù)的提供上采用市場(chǎng)的方法(合同承包、、拍賣(mài)、招標(biāo)等)或準(zhǔn)市場(chǎng)的辦法，并在公共機(jī)構(gòu)以及組織中確立節(jié)約成本和提高效益的機(jī)制。這些做法是有著積極的借鑒意義的，因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制的確是改善政府功能的一個(gè)基本手段，通過(guò)在政府管理中注入一些市場(chǎng)的因素，可以縮小政府缺陷的影響范圍，使政府管理體制更靈活高效。在一些公共物品和公共服務(wù)提供容易產(chǎn)生效率低下、經(jīng)營(yíng)壟斷和滋生腐敗的領(lǐng)域，注入市場(chǎng)機(jī)制，積極推進(jìn)政府職能市場(chǎng)化，如政府在許可權(quán)發(fā)放方面可以采用拍賣(mài)的方式，政府的采購(gòu)可以通過(guò)招標(biāo)的方法，公共工程可以承包給私營(yíng)企業(yè)，公共物品或服務(wù)可以由幾個(gè)機(jī)構(gòu)共同提供形成有序競(jìng)爭(zhēng)等，從而有效解決政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中易出現(xiàn)的“越位、錯(cuò)位、缺位”及官員腐敗犯罪現(xiàn)象，擴(kuò)大行政組織的透明度和滿(mǎn)意度。

(五)深化改革。創(chuàng)新體制。實(shí)現(xiàn)新的“黨政合一”

要在保留我國(guó)現(xiàn)有公共管理體制某些優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，大膽吸收借鑒國(guó)外各種公共管理模式的合理之處，形成新的公共管理體制與模式。這種新體制就是新一輪的“黨政合一”，這里的“黨政合一”不是原有體制中以黨代政、黨政不分，而是將現(xiàn)有黨政部門(mén)中管理職能相近的或交叉的部分加以合并。合并既要堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則和黨要管黨原則，又要避免黨務(wù)部門(mén)包攬行政事務(wù)的現(xiàn)象發(fā)生。實(shí)現(xiàn)新的“黨政合一”的目的就是要克服政出多門(mén)、多頭管理的弊端，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，理順關(guān)系，不斷提高行政效率和政府的知名度和美譽(yù)度。

(六)構(gòu)建共同治理格局，實(shí)現(xiàn)政府小而有力

現(xiàn)代社會(huì)條件下，政府面臨著越發(fā)復(fù)雜、多元、多變的環(huán)境，政府不可治理的空間和領(lǐng)域不斷加大，良好的治理環(huán)境取決于社會(huì)中的公民、組織、社會(huì)自發(fā)性解決問(wèn)題的責(zé)任感和行動(dòng)力，取決于政府與整個(gè)社會(huì)的良好互動(dòng)。在我國(guó)構(gòu)建共同治理的格局，首先改變政府管理觀念，樹(shù)立“小政府、大社會(huì)”、“小政府、大服務(wù)”的治理觀念，不要錯(cuò)誤認(rèn)為“政府越大就越強(qiáng)”，因?yàn)椤按笳辈灰欢ㄊ恰皬?qiáng)政府”，它完全有可能就是一個(gè)“弱政府”。其次，政府通過(guò)職能的轉(zhuǎn)化，如通過(guò)委托、合同出租等形式，改變政府作為單一治理主體的格局。將社會(huì)性、公益性、服務(wù)性的職能交給非政府組織、非營(yíng)利組織和私營(yíng)部門(mén)承擔(dān)，讓社會(huì)力量釋放出來(lái)并融入共同治理行列中，這不僅可以彌補(bǔ)政府力量的不足，而且有利于實(shí)現(xiàn)政府“減肥”，最終提高政府的滿(mǎn)意度和美譽(yù)度。