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【摘要】城市的住房問(wèn)題凸顯，低收入群體住房尤其困難，建立完善住房保障制度對(duì)于建立和諧社會(huì)、增進(jìn)社會(huì)公平具有重要意義。本文從保障性住房即公共住房的起源及其模式的分析著手，探究國(guó)內(nèi)住房保障模式存在的問(wèn)題，在借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有針對(duì)性地提出了國(guó)內(nèi)公共住房建設(shè)的對(duì)策和建議。

【關(guān)鍵詞】公共住房建設(shè)對(duì)策

一、公共住房的緣起

城市居民，特別是中低收入人群的住房問(wèn)題是困擾著各國(guó)政府的難題。第二次世界大戰(zhàn)中大量房屋毀于戰(zhàn)火，戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，英國(guó)、德國(guó)和日本等國(guó)大量斥資建設(shè)公共住房；20世紀(jì)30年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)，政府及時(shí)出面干預(yù)并解決了失業(yè)人口的住房問(wèn)題，這些可以說(shuō)是保障性住房的緣起。

此次美國(guó)爆發(fā)房地產(chǎn)次級(jí)抵押貸款危機(jī)的原因很多，但從導(dǎo)火索上來(lái)說(shuō)，這是美國(guó)國(guó)內(nèi)中低收入或者收入不穩(wěn)定人群通過(guò)市場(chǎng)化（高利率貸款）途徑解決自身住房問(wèn)題失敗而引發(fā)的全球?yàn)?zāi)難性后果。可見(jiàn)，住房問(wèn)題不可能完全由市場(chǎng)來(lái)解決，特別是占人口絕大多數(shù)的中低收入者的住房問(wèn)題更多地需要用住房保障來(lái)解決，政府更是責(zé)無(wú)旁貸。

二、公共住房的類型與模式

世界上各個(gè)國(guó)家和地區(qū)為解決低收入家庭的住房問(wèn)題，推出了一系列的住房政策和管理措施，間接干預(yù)、房租補(bǔ)貼、住房金融支持和政府直接建設(shè)安置房等多種方式并行。按照研究比較房屋政策的鼻祖——當(dāng)尼遜（Donnison）的理論，根據(jù)政府角色的不同可以把住房保障政策分為三種。一是以墨西哥、巴西和泰國(guó)等發(fā)展中國(guó)家為代表的雛生型。政府缺乏系統(tǒng)、連續(xù)有效的房屋政策，處理低收入家庭的住房問(wèn)題顯得較為被動(dòng)，大多是項(xiàng)目式的臨時(shí)措施。二是以英國(guó)和加拿大等國(guó)家為代表的社會(huì)型。政府將資源與政策重點(diǎn)集中于低收入家庭，并有相應(yīng)行政部門(mén)負(fù)責(zé)執(zhí)行和足夠的經(jīng)費(fèi)支持。例如加拿大政府就要求發(fā)展商在興建項(xiàng)目時(shí)，劃撥出10%～15%的項(xiàng)目用地用于建設(shè)保障性住房。三是以德國(guó)、荷蘭、瑞典與新加坡為代表的全面責(zé)任型。這些國(guó)家和地區(qū)的政府主動(dòng)承擔(dān)起大部分國(guó)民住房保障的重任，根據(jù)社會(huì)需要和所掌握的資源作出長(zhǎng)期的規(guī)劃，確保在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的房屋供應(yīng)。我國(guó)香港地區(qū)的做法就很有代表性，從50年前就開(kāi)始實(shí)施公共房屋計(jì)劃，通過(guò)公屋制度保障中低收入者的住房權(quán)利，既突破廉租房制度下資金瓶頸的問(wèn)題，又能為公屋居民提供滿意的居住質(zhì)量和管理服務(wù)。

一般而言，世界各國(guó)解決不同社會(huì)階層住房問(wèn)題的一個(gè)基本原則就是：中等及以上收入家庭的住房改善、更新等由市場(chǎng)解決，而低收入者的住房問(wèn)題則通過(guò)住房保障政策來(lái)解決。顯然，公共住房保障政策是保證城市低收入者能“安居”的核心福利政策。而且各個(gè)國(guó)家和地區(qū)情況不同，保障性住房采取的模式也有差別。第一種是特惠型模式，以美國(guó)、加拿大為主，政府只對(duì)極少數(shù)人群如老人、失業(yè)者給予補(bǔ)貼，中央財(cái)政的投入少。第二種是普惠模式，對(duì)較多家庭給予住房補(bǔ)貼和融資支持，如日本、新加坡。第三種模式，政府的住房投入和補(bǔ)助介于前兩種之間，以印度、埃及為代表。

我國(guó)人口眾多，城市土地有限，建設(shè)經(jīng)費(fèi)缺口大，公共住房以采取第二種模式為宜。如深圳市在國(guó)家提出的廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房模式的基礎(chǔ)上，并在借鑒香港住房保障經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，根據(jù)深圳市戶籍與非戶籍人口倒掛（比例為1∶6）、居民收入差距較大以及住房問(wèn)題的政策扶持等實(shí)際情況，增加了公共租賃住房的住房保障方式，逐步將更多的“夾心”低收入階層和非深圳戶籍人口納入住房保障體系。成都市政府按照“保障低端、調(diào)控中端、引導(dǎo)高端”的政策思路，勇當(dāng)經(jīng)濟(jì)適用房的開(kāi)發(fā)商，直接參與投資、建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房。同時(shí)，成都市還建立了較為嚴(yán)格的“出入”機(jī)制、動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系以及分層次、梯度化的住房援助體系，還專門(mén)組建政府公共住房管理部門(mén)，全權(quán)負(fù)責(zé)公共住宅的土地供應(yīng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造、出售和租賃管理。

三、公共住房的建設(shè)難題與對(duì)策建議

現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)的住房保障模式明顯存在一些突出的難題。公共住房建設(shè)運(yùn)營(yíng)融資成本較高、缺乏法律保障，公共住房發(fā)展進(jìn)程隨意性大、缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃。同時(shí)，不同地區(qū)公共住房的建和分配標(biāo)準(zhǔn)不一，使政策目標(biāo)的公平性大打折扣。在區(qū)位上，公共住宅建設(shè)的選址不盡合理，各地售租行情冷熱不均。本文針對(duì)這些問(wèn)題提出以下建議。

1、公共住房建設(shè)資金支持

目前雖然政府土地出讓金按一定比例劃轉(zhuǎn)，住房公積金運(yùn)作產(chǎn)生的收益一部分作為公共住房的建設(shè)資金，但是公共住房資金缺口仍然很大。當(dāng)前一些城市房地產(chǎn)市場(chǎng)出售量和價(jià)格都開(kāi)始下跌，各地公共住房后期建設(shè)能否如常進(jìn)行還難以預(yù)料。建議政府在公共財(cái)政預(yù)算中安排住房專項(xiàng)資金，市、縣或區(qū)級(jí)政府每年也從增加的財(cái)政收入中劃撥一部分充實(shí)專項(xiàng)資金；同時(shí)要求銀行對(duì)此類項(xiàng)目建設(shè)資金的貸款適當(dāng)提供優(yōu)惠，政府補(bǔ)貼其利息損失。

2、公共住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和限購(gòu)面積標(biāo)準(zhǔn)

聯(lián)合國(guó)以及國(guó)際住房和充實(shí)規(guī)劃協(xié)會(huì)提出的不同規(guī)模家庭最小面積為二口、三口之家為45-55平方米，四口、五口之家為56-72平方米。我國(guó)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)公共住房嚴(yán)格控制為中小套型，單套建筑面積不得突破90平方米。根據(jù)家庭人口數(shù)量規(guī)定限購(gòu)面積，比如二人戶限購(gòu)50平方米左右，三人戶限購(gòu)60平方米左右，四人及以上戶限購(gòu)70平方米左右。還可以更靈活一些，比如低收入者按照政府確定的經(jīng)濟(jì)適用住房?jī)r(jià)格購(gòu)買(mǎi)限購(gòu)面積，超出限購(gòu)面積的按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)交差價(jià)款；補(bǔ)差款統(tǒng)一管理，作為公共住房資金來(lái)源之一。

3、公共住房的“出入”機(jī)制

由于具有福利性質(zhì)，公共住房門(mén)檻設(shè)置的合理性直接關(guān)系到社會(huì)公平性，其中合適的家庭收入劃分和嚴(yán)格資格審查至關(guān)重要。新加坡公共住房資格申請(qǐng)包括公民權(quán)、無(wú)私有房產(chǎn)、收入水平和家庭構(gòu)成，收入限額也適時(shí)進(jìn)行階段性調(diào)整，還特別考慮到老人、孤兒和單身者。日本公共住房入住者均為家庭，優(yōu)先照顧弱勢(shì)家庭，如老年人家庭、母子家庭或者殘疾人家庭，40歲以下的家庭租賃公共住房不得超過(guò)10年。

建議建立起市、區(qū)及街道三級(jí)信息共享制度，通過(guò)收入、住房情況的初審、公示和復(fù)核等手段層層把關(guān)，并對(duì)申購(gòu)對(duì)象逐戶查閱、核實(shí)商品房備案系統(tǒng)和房地產(chǎn)權(quán)屬系統(tǒng)，實(shí)行聯(lián)動(dòng)審查，確保政府優(yōu)惠落到實(shí)處。同時(shí)，要強(qiáng)化“退出”機(jī)制的建立?，F(xiàn)在相當(dāng)多的地方允許購(gòu)買(mǎi)的經(jīng)濟(jì)適用房若干年后上市，這樣有失公平，建議內(nèi)部回購(gòu)或由政府收回并統(tǒng)一出租以緩解公共住房的供應(yīng)不足，或者賣給城市的“夾心層”，部分解決他們的住房保障政策缺位問(wèn)題。

4、公共住房的建設(shè)計(jì)劃與居住的和諧

公共住房建設(shè)要有計(jì)劃性，包括短期、中長(zhǎng)期和長(zhǎng)期規(guī)劃，以適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程加快的需要。各地要結(jié)合自身實(shí)際，制定和提出公共住房建設(shè)的總體目標(biāo)和近期階段性目標(biāo)，克服建設(shè)的隨意性、盲目性，避免沖擊商品房市場(chǎng)。

公共住房的建設(shè)地點(diǎn)和居住的和諧性也不可以忽視。國(guó)內(nèi)公共住房要么建在主城區(qū)、要么建在城郊結(jié)合部，城市中心土地?cái)?shù)量有限，建設(shè)成本較高；城郊建設(shè)公共住房，則要求建設(shè)地點(diǎn)的公共配套設(shè)施、新衛(wèi)星城鎮(zhèn)的規(guī)劃和建設(shè)適當(dāng)超前。有一些國(guó)家公共住房的建設(shè)使得窮人扎堆，引發(fā)了諸多社會(huì)問(wèn)題。法國(guó)為避免上述情況，出臺(tái)措施讓居民成分多元化，從2000年開(kāi)始規(guī)定開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)的房屋必須劃出20％以上面積的出售給社會(huì)福利房管理公司，以出租或者出售給低收入者，實(shí)施效果不錯(cuò)，有一定的借鑒意義。

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