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摘要:財(cái)政制度的變遷經(jīng)歷了從專制的王權(quán)財(cái)政到民主的公共財(cái)政轉(zhuǎn)變的過程。預(yù)算作為一個(gè)重要的財(cái)政范疇，基本上也經(jīng)歷了同樣的歷史發(fā)展過程?，F(xiàn)代政府預(yù)算是近現(xiàn)代政治民主化的產(chǎn)物，其本質(zhì)特征就是民主性，并以此相區(qū)別于古代國家預(yù)算。中國現(xiàn)代政府預(yù)算是在近現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的背景下，以“后發(fā)外生”的方式出現(xiàn)于清朝末年，由于民主性先天不足，發(fā)展艱難。伴隨當(dāng)代中國社會的民主化進(jìn)程，政府預(yù)算的民主化程度有必要也有條件加以提高。

關(guān)鍵詞:財(cái)政;古代國家預(yù)算;現(xiàn)代政府預(yù)算;民主性

財(cái)政是以公共權(quán)力進(jìn)行的資源配置。①在歷史的和邏輯的起點(diǎn)上，有了公共權(quán)力就有了財(cái)政。在人類開始出現(xiàn)的原始社會，就存在著一定的公共利益和公共事務(wù)，就需要一定的公共權(quán)力配置資源。如組織戰(zhàn)爭，進(jìn)行祭祀活動，建設(shè)簡單的生產(chǎn)設(shè)施等，都需要耗費(fèi)一定的資源，并且需要社會成員共同商量決定資源配置，這可以理解為原始財(cái)政。國家財(cái)政是伴隨國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著國家的發(fā)展而發(fā)展，依著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和政治時(shí)局動蕩而波動的古老的歷史范疇。從歷史演進(jìn)的大趨勢來看，財(cái)政制度的變遷就是從專制、人治財(cái)政走向民主、法治財(cái)政的過程。原始財(cái)政是最初的財(cái)政制度，是最直接的民主財(cái)政;其后經(jīng)過王權(quán)財(cái)政，再到公共財(cái)政，公共財(cái)政是與近現(xiàn)代民主政治和市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政制度。2預(yù)算作為一個(gè)重要的財(cái)政范疇，萌芽于國家財(cái)政的初步發(fā)展，其歷史演變基本上也經(jīng)歷了從專制、人治預(yù)算到民主、法治預(yù)算的過程。本文就是通過分析預(yù)算的歷史演變，來探討現(xiàn)代政府預(yù)算的民主性本質(zhì)特征。目前，關(guān)于預(yù)算的研究主要側(cè)重于從現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作過程上，而較少從歷史的角度來分析;對于預(yù)算政治層面的特征也主要集中于法治性、公開性等的討論，而沒有綜合提升為民主性;特別是中國現(xiàn)代政府預(yù)算的起源問題，存在較大爭議，究其原因可以理解為就是沒有把握現(xiàn)代政府預(yù)算的本質(zhì)特征。本文試圖通過整理相關(guān)歷史資料對這些方面的問題加以分析探討。

一、從古代國家預(yù)算到現(xiàn)代政府預(yù)算

1.古代國家預(yù)算的萌芽及其特征

古代國家預(yù)算萌芽于國家財(cái)政的初步發(fā)展。原始社會雖然也有簡單的財(cái)政活動，但這只是財(cái)政本身的萌芽，作為財(cái)政范疇之一的預(yù)算自然要在財(cái)政初步發(fā)展之后才可能產(chǎn)生。本文關(guān)注的是國家預(yù)算，所以就從國家產(chǎn)生之后開始分析。歷史資料表明，從奴隸社會開始就出現(xiàn)了國家財(cái)政收支活動，如中國周代和古羅馬都有國家財(cái)政收支的粗略估計(jì)或有個(gè)別的預(yù)計(jì)收支，據(jù)《周禮》記載，九賦、九式③分別是國家的經(jīng)常收入和支出。那時(shí)，國家預(yù)算開始處于早期的萌芽狀態(tài)，其基本特征包括:(1)王室私財(cái)收支與國家財(cái)政收支不分，“膚即國家”。如我國古代《詩經(jīng)?小雅?北山篇》寫道:“溥天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣o(jì)>,(2)缺乏統(tǒng)一的財(cái)政收支計(jì)劃。古代國家主要是自然經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)方式，商品貨幣關(guān)系不發(fā)達(dá)，國家基本上是直接支配實(shí)物和勞動力，不可能充分利用貨幣形式對財(cái)政收支預(yù)先進(jìn)行精確的測算，難以建立規(guī)范的財(cái)政收支計(jì)劃。(3)國家財(cái)政收支的決定無須經(jīng)過法定程序?qū)徟?。奴隸社會至封建社會，國王享有至高無上的權(quán)力，可以任意支配國家資材，由此，決定財(cái)政收支的安排無須經(jīng)過一定的法律程序。④至此可以總結(jié)，古代國家預(yù)算作為王權(quán)財(cái)政的重要范疇，表現(xiàn)出專制、人治的特征，并不是真正意義上的政府預(yù)算。

2.現(xiàn)代政府預(yù)算的產(chǎn)生及其意義

真正的政府預(yù)算，即現(xiàn)代政府預(yù)算，產(chǎn)生于資本主義社會時(shí)期，是在資產(chǎn)階級與封建統(tǒng)治階級的斗爭中逐漸確立的。隨著資本主義生產(chǎn)力的發(fā)展，資產(chǎn)階級的經(jīng)濟(jì)實(shí)力逐漸壯大，在政治上要求民主的呼聲越來越高。在預(yù)算發(fā)展的早期階段，它以確立立法機(jī)關(guān)的職責(zé)為目的。經(jīng)過與君主政體的長期斗爭，終于使立法機(jī)關(guān)控制了稅收。在取得課稅、修改稅法和批準(zhǔn)稅收提案的權(quán)力之后，立法機(jī)關(guān)把注意力轉(zhuǎn)到控制支出上。結(jié)果，立法機(jī)關(guān)要求每年提送預(yù)算報(bào)告，包括支出說明書和收入說明書。⑤英國是世界上最高確立現(xiàn)代政府預(yù)算的國家。在1640年資產(chǎn)階級革命勝利后，作為議會君主制的英國，其財(cái)政權(quán)已經(jīng)全部被議會控制，1689年《權(quán)利法案》中重申不經(jīng)議會批準(zhǔn)通過，王室政府不得強(qiáng)迫任何人納稅，還規(guī)定稅收如何使用及預(yù)算支出項(xiàng)目都必須經(jīng)過議會批準(zhǔn)，并要求按年分配收支，在年前做出收支計(jì)劃，提請議會審批和監(jiān)督。其他資本主義國家的政府預(yù)算產(chǎn)生較晚，如法國在1817年，美國在1921年才真正確立預(yù)算制度?？傊?，政府預(yù)算制度在歷史上是作為國民議會控制、組織政府(行政機(jī)關(guān))的財(cái)政活動的方法而成立和發(fā)展起來的，其目的是立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的有效控制。

政府預(yù)算既是政府行政管理的產(chǎn)物，又是政治民主化的產(chǎn)物。⑥資本主義生產(chǎn)方式的出現(xiàn)，商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)展，使得國家的財(cái)源擴(kuò)大，收入和支出都大量增加。財(cái)政收支規(guī)模的擴(kuò)大、政府部門和人員增加，要求政府有計(jì)劃地安排資金，這就產(chǎn)生了政府預(yù)算的概念。政府預(yù)算也是近代政治民主化的產(chǎn)物。從西方看，資本主義生產(chǎn)方式出現(xiàn)后，經(jīng)濟(jì)力量逐漸強(qiáng)大的資產(chǎn)階級，對政治權(quán)利的要求越來越高。資產(chǎn)階級要求國與家徹底分離，通過議會控制政府財(cái)政收支。為此，資產(chǎn)階級理論家提出了著名的“參與原則”，即未經(jīng)人民的代表參與討論和通過的稅收和支出案，人民有權(quán)不予承認(rèn)，并拒絕繳稅。依據(jù)“參與原則”，資產(chǎn)階級聯(lián)合了勞動者，同封建貴族進(jìn)行了長期斗爭，終于使封建貴族妥協(xié)。1689年英國確立了君主立憲制政體，設(shè)立以資產(chǎn)階級為主的下議院，并確認(rèn)了參與原則的地位:一是未經(jīng)議會同意，不得征稅;二是政府設(shè)立預(yù)算，并只有經(jīng)議會通過，才能執(zhí)行等。通過獲得稅收和預(yù)算權(quán)，資產(chǎn)階級終于進(jìn)入了政治舞臺。

政府預(yù)算是公共財(cái)政的制度基礎(chǔ)。從王權(quán)控制財(cái)政到議會控制財(cái)政標(biāo)志著公共財(cái)政的形成，最終成熟的標(biāo)志是政府預(yù)算制度的確立。公共財(cái)政的制度框架是政府預(yù)算或公共預(yù)算，預(yù)算制度是關(guān)于民眾贊同和監(jiān)督國家財(cái)政活動的制度，立憲政治的歷史可以說是現(xiàn)代預(yù)算制度的成立史。⑦預(yù)算在經(jīng)濟(jì)和技術(shù)層面上看是政府收支對比的計(jì)劃表，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會配置資源的機(jī)制。通過政治程序確定的預(yù)算，首先決定整個(gè)社會資源在各部門之間配置的比例和結(jié)構(gòu)，因而決定財(cái)政配置資源的規(guī)模和方向。究其本質(zhì)，預(yù)算是納稅人及其代議機(jī)構(gòu)控制政府財(cái)政活動的機(jī)制，是作為配置資源的公共權(quán)力在不同主體之間的分配，是一個(gè)制衡結(jié)構(gòu)和民主政治程序。具有獨(dú)立資產(chǎn)權(quán)利的納稅人，擔(dān)負(fù)著國家的財(cái)政供應(yīng)，這必然要求控制國家財(cái)政，以法律程序保證政府收支不偏離納稅人利益?？傊?，政府預(yù)算作為公共權(quán)力配置資源的規(guī)則，是公共財(cái)政運(yùn)作的控制和組織系統(tǒng)，是代議制政治的基礎(chǔ)，其價(jià)值核心是民主財(cái)政。⑧

二、現(xiàn)代政府預(yù)算本質(zhì)特征:民主性

1.政府預(yù)算的內(nèi)涵及特征分析

政府預(yù)算，英文用Budget表示，其原意是指當(dāng)時(shí)英國財(cái)政大臣到議會提請審批財(cái)政法案時(shí)攜帶的一個(gè)盛有財(cái)政收支賬目的大皮包，后來則將這一詞匯譯為政府預(yù)算。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家通常從幾個(gè)角度給“預(yù)算”下定義。在家政經(jīng)濟(jì)學(xué)中，預(yù)算被認(rèn)為是在一定時(shí)期內(nèi)家庭生活支出的計(jì)劃安排;在關(guān)于宏觀經(jīng)濟(jì)政策的討論中，預(yù)算被解釋為執(zhí)行財(cái)政政策的有效途徑;在政治程序中，預(yù)算被定義為政府行政首腦每年年初向立法機(jī)關(guān)呈送的文件。概括而言，政府預(yù)算是具有法律效力的財(cái)政計(jì)劃，即用法律形式表現(xiàn)，反映和規(guī)定政府在一定時(shí)期內(nèi)財(cái)政收支活動的預(yù)期收支指標(biāo)與平衡關(guān)系的一覽表以及管理制度。⑨它是政府分配集中性財(cái)政資金的重要工具和調(diào)節(jié)、控制、管理社會經(jīng)濟(jì)活動的重要經(jīng)濟(jì)杠桿。一般而言，政府預(yù)算的功能主要有兩個(gè)方面:首先是反映政府的財(cái)政收支狀況;其次是對政府支出的控制。⑩

一般認(rèn)為，政府預(yù)算的基本特征包括統(tǒng)一性、預(yù)測性、年度性，法律性和公開性等。這些特征體現(xiàn)了政府預(yù)算的技術(shù)性和政治性兩個(gè)層面的內(nèi)涵。統(tǒng)一性、預(yù)測性和年度性等特征可以理解為技術(shù)方面，法律性和公開性等方面則主要體現(xiàn)了政治內(nèi)涵。如前所述，古代國家預(yù)算的主要特征就是缺乏統(tǒng)一性和法律性?，F(xiàn)代政府預(yù)算區(qū)別于古代國家預(yù)算的特征，除了統(tǒng)一性等技術(shù)方面的進(jìn)步之外，更重要的是法律性和公開性等政治內(nèi)涵的發(fā)展。正如愛倫?魯賓所總結(jié):“公共預(yù)算不僅僅是技術(shù)性的，它在本質(zhì)上是政治性的。’，⑧首先，法律性是指政府預(yù)算必須經(jīng)過立法機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)并最終形成具有法律效力的文件，并接受立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。西方國家的政府預(yù)算必須經(jīng)過議會的批準(zhǔn)。在我國，各級政府預(yù)算要經(jīng)過相應(yīng)各級人民代表大會的審核批準(zhǔn)。其次，公開性是指政府預(yù)算按照法律程序經(jīng)過立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后必須向社會公開。政府預(yù)算是反映政府的活動范圍、方向的政策，與全體公民的切身利益息息相關(guān)。因此，政府預(yù)算及其執(zhí)行情況必須向社會公布，并置于民眾的監(jiān)督之下?？偨Y(jié)起來，可以將現(xiàn)代政府預(yù)算的本質(zhì)特征歸結(jié)為民主性，以此相區(qū)別于古代國家預(yù)算的專制、人治特征。

2.政府預(yù)算民主性的兩種理論視角

首先，從代議制理論來看，政府預(yù)算是議會控制和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的一個(gè)重要手段。從古到今，作為一種政治制度的民主可以分為兩種:一種是古希臘、羅馬實(shí)行的，由全體公民參與國家和社會公共事務(wù)管理的直接民主制;另一種是近現(xiàn)代實(shí)行的，由公民通過選舉代表(或議員)組成代議機(jī)關(guān)來管理國家和社會公共事務(wù)的間接民主制。這種間接民主制就是政治學(xué)中界定的“代議制度”。⑩西方國家稱其為議會制度，在中國則為人民代表大會制度。在西方議會制國家，議會作為代議機(jī)構(gòu)由選舉產(chǎn)生，是國家的最高權(quán)力中心，政府由議會產(chǎn)生，對議會負(fù)責(zé)。在預(yù)算發(fā)展的早期階段，它是以確立議會的職責(zé)為目的。政府預(yù)算制度在歷史上是作為國民議會控制和組織政府財(cái)政活動的手段而發(fā)展起來的，其目的是立法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的有效控制。在現(xiàn)代議會民主國家，預(yù)算草案必須得到議會的通過才能執(zhí)行。例如法國憲法第四十七條規(guī)定:“財(cái)政法律草案由議會根據(jù)組織法規(guī)定的條件表決通過。”德意志聯(lián)鄭共和國基本法第一百一十條規(guī)定:“預(yù)算于財(cái)政年度開始前，以法律規(guī)定之?！痹谂餐?、芬蘭等國，國家預(yù)算以特別決議的形式通過。預(yù)算需要議會同意，這不僅因?yàn)閲邑?cái)政與人民利益有著直接關(guān)系，而且因?yàn)樽h會可以借此來監(jiān)督政府。有人甚至認(rèn)為，從歷史發(fā)展來看，西方的議會民主和三權(quán)分立政制是財(cái)政權(quán)力的民主化過程中得以逐步確立和完善的。⑩

其次，從委托理論來看，在政府預(yù)算中也存在委托關(guān)系。由契約理論發(fā)展演化而來的委托理論其基本內(nèi)容是規(guī)定委托人聘用人完成某項(xiàng)工作時(shí)的委托關(guān)系的成立及人為了委托人的利益應(yīng)采取何種行動，委托人相應(yīng)地向人支付何種報(bào)酬，即通過委托人和人共同認(rèn)可契約來確定它們各自的權(quán)利和責(zé)任，委托人為實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，通過一系列激勵(lì)機(jī)制使人與委托人的利益盡可能地趨于一致，以促使人會像為自己工作一樣去采取行動，最大限度地增進(jìn)委托人的利益。⑩預(yù)算是由政府部門編制并執(zhí)行的，表面上似乎預(yù)算資金是屬于政府的，但實(shí)際上預(yù)算資金是屬國家和人民所有，政府是在全社會公眾理財(cái)。政府預(yù)算本質(zhì)上是國民、政府和政府機(jī)構(gòu)之間就政府的活動范圍和方向所形成的委托關(guān)系。公眾對公共物品的需求決定了國家的存在，而國家的職能又是由各級政府組織來承擔(dān)的，具體包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等?？傊?，政府組織承擔(dān)著為社會公眾提供包括制度、秩序、物品和勞務(wù)等在內(nèi)的公共物品的職能，即政府本質(zhì)上就是一個(gè)國家或社會的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著一種公共受托責(zé)任。因此，政府預(yù)算必須對社會公眾負(fù)責(zé)，接受公眾的民主監(jiān)督。

三、中國現(xiàn)代政府預(yù)算的出現(xiàn)及其民主性的先天不足

1.中國古代國家預(yù)算的萌芽與發(fā)展

中國財(cái)政歷史源遠(yuǎn)流長，堯虞舜之時(shí)已見端倪，夏殷周之后日漸發(fā)展和完善。古代國家預(yù)算萌芽于周代，據(jù)《周禮》記載，九賦、九式分別是國家的經(jīng)常收入和支出，體現(xiàn)國家集中的分配關(guān)系，當(dāng)時(shí)的國家出納機(jī)關(guān)“太府”必須依此執(zhí)行。這樣看來，雖然還不能說九賦和九式就是國家預(yù)算，但稱其為國家預(yù)算的雛形也是可以的。周代以后的歷代封建王朝，除秦朝還無據(jù)可考之外，都已建立中央財(cái)政預(yù)算會計(jì)制度，并逐步豐富和發(fā)展。漢代有粗略的預(yù)算，并實(shí)行與決算類似的“上計(jì)”制度。到了魏晉南北朝，“度支尚書”是管理財(cái)政的最高官吏。北周時(shí)制定了“計(jì)帳”制度，以預(yù)計(jì)次年賦役的概數(shù)，形成預(yù)算制度雛形的一部分。到了唐代，收支系統(tǒng)有了進(jìn)一步發(fā)展，預(yù)算制度有較大發(fā)展和建樹。宋代時(shí)，建立了我國最早的審計(jì)制度，其大部分年代所編的“會計(jì)錄”在一定程度上就是國家預(yù)算的一種形式。元代和明代在預(yù)算制度上沒有太大發(fā)展。清代初期國家財(cái)政狀況大有好轉(zhuǎn)，商品經(jīng)濟(jì)達(dá)到一個(gè)新的水平，至清朝末年出現(xiàn)了現(xiàn)代形式的預(yù)算制度。概括而言，我國預(yù)算制度萌芽于周代，漢代有所發(fā)展，較大發(fā)展于唐、宋，較明朗于清朝。⑩分析國家預(yù)算的簡單歷史可以看出，古代國家預(yù)算制度是在不斷發(fā)展和完善的，但是必須認(rèn)識到，這種發(fā)展主要是技術(shù)層面的，如統(tǒng)一性、周期性、預(yù)測性等等，而政治層面的法律性和公開性等所反映的民主性并沒有生根發(fā)芽，這也正是我們將其限定為古代國家預(yù)算的根本原因。

2.中國現(xiàn)代政府預(yù)算的出現(xiàn):后發(fā)外生型

一般認(rèn)為，中國現(xiàn)代政府預(yù)算出現(xiàn)于1910年(宣統(tǒng)二年)o.1986年康有為在“”中，提出“改革財(cái)政，編制國家預(yù)算”，但因變法失敗，并沒有真正編制國家預(yù)算。清光緒三十四年(1908年)，為了推行新政，頒布《清理財(cái)政章程》。宣統(tǒng)二年(1910年)起，由清理財(cái)政局主持編制預(yù)算計(jì)劃，首先由各省匯報(bào)，然后由度支部加以審核，資政院加以修正，奏請施行。與此同時(shí)，又?jǐn)M定《預(yù)算冊式及例言》，以每年正月初一到十二月底為預(yù)算年度，預(yù)算冊內(nèi)先列歲入，后列歲出，各部分“經(jīng)?！迸c“臨時(shí)”兩門，門內(nèi)分類，類下分款，款下分項(xiàng)，項(xiàng)下分子目。當(dāng)時(shí)，預(yù)算歲入主要包括:田賦、鹽茶稅、洋關(guān)稅、常關(guān)稅、雜各稅等十類。預(yù)算歲出主要包括:行政費(fèi)、財(cái)政費(fèi)、軍政費(fèi)、交通費(fèi)、民政費(fèi)、司法費(fèi)、教育費(fèi)、各省應(yīng)繳賠款、洋款等十九類。由于當(dāng)時(shí)清政府統(tǒng)治已搖搖欲墜，各省成割據(jù)狀態(tài)，所以各省湊合的數(shù)字，只是形式上的統(tǒng)一。盡管如此，一般認(rèn)為，這次預(yù)算編制就是我國的第一部現(xiàn)代政府預(yù)算。

分析歷史可以看出，中國現(xiàn)代政府預(yù)算是在近現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的背景下，以“后發(fā)外生”的方式出現(xiàn)的。1840年鴉片戰(zhàn)爭后，中國被迫打開國門，開始面向世界、走上近現(xiàn)代化的歷程。中國的近現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型是在資本主義列強(qiáng)的外力作用下，以“后發(fā)外生型”的方式進(jìn)行的。中國現(xiàn)代政府預(yù)算就是在這樣的歷史背景下，通過學(xué)習(xí)西方理財(cái)模式而出現(xiàn)的，因此也可以理解為是“后發(fā)外生”。在中國漫長的封建社會中，由于商品經(jīng)濟(jì)沒有得到充分發(fā)展，在國內(nèi)未能形成強(qiáng)有力的社會力量同封建王朝進(jìn)行經(jīng)濟(jì)斗爭。鴉片戰(zhàn)爭以后，隨著帝國主義的侵入，西方的理財(cái)思想也開始逐步輸入。18%年康有為在中提出的編制預(yù)算和公開財(cái)政，以及光緒皇帝于1898年實(shí)行變法，推行新政，提出“改革財(cái)政，編制國家預(yù)算”，這些實(shí)際上是按照西方的理財(cái)模式改革清王朝的財(cái)政。這種“后發(fā)外生”的方式正說明了中國政府預(yù)算民主性的先天缺乏。

從現(xiàn)代政府預(yù)算出現(xiàn)至新中國建立之前，中國政府預(yù)算制度在艱難中發(fā)展。首先，在北洋軍閥時(shí)期，從現(xiàn)代預(yù)算制度的要求高度看，建樹不大。軍閥混戰(zhàn)各地成割據(jù)狀態(tài)，不可能形成統(tǒng)一的政府預(yù)算。其次，國民黨統(tǒng)治時(shí)期，軍費(fèi)支出和財(cái)政赤字龐大，預(yù)算并不能反映財(cái)政收支的真實(shí)情況。但預(yù)算在形式上具有了相當(dāng)規(guī)模，既對國家和地方收支系統(tǒng)有明確劃分，也有預(yù)決算的編制，及其對預(yù)算制度的改革，對預(yù)算管理的加強(qiáng)等等，特別是從預(yù)算機(jī)構(gòu)設(shè)置來看具有明顯的現(xiàn)代民主性質(zhì)。1927年10月設(shè)立財(cái)政監(jiān)察委員會，1928年9月改為預(yù)算委員會，直屬國民黨政府。1929年又改為財(cái)政委員會，擁有議預(yù)決算之權(quán)和決定財(cái)政政策之權(quán)。⑩再次，新中國成立之前，各革命根據(jù)地曾編制各地的預(yù)算，但由于戰(zhàn)時(shí)客觀條件的限制，未能建立統(tǒng)一的國家預(yù)算，但當(dāng)時(shí)預(yù)算的民主性有了較大的發(fā)展。如有學(xué)者認(rèn)為中國的民主財(cái)政產(chǎn)生于延安時(shí)期。⑩所謂延安時(shí)期的財(cái)政民主，就是邊區(qū)和各根據(jù)地政權(quán)組織(由參議會和政府兩部分組成)按照民眾的意愿，通過民主的程序，運(yùn)用民主的方式來理政府之財(cái)?shù)闹贫取＞唧w說來，延安的財(cái)政民主主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:其一，向邊區(qū)參議會提交財(cái)政議案，供大會審議;其二，認(rèn)真審議邊區(qū)政府的財(cái)政工作報(bào)告和概算書并作出有關(guān)決議;其三，積極參與邊區(qū)財(cái)政稅收政策與制度的制定過程。由此可見，伴隨中國近現(xiàn)代社會民主化進(jìn)程，預(yù)算民主性也在逐步提高。

四、當(dāng)代中國政府預(yù)算民主性的建設(shè)途徑

1.概況及問題

新中國的成立，為建立民主科學(xué)的政府預(yù)算制度創(chuàng)造了條件。新中國成立之后，在《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中規(guī)定:建立國家預(yù)算決算制度。中央人民政府根據(jù)以上規(guī)定著手編制1950年財(cái)政收支概算草案，即新中國第一個(gè)預(yù)算。1949年的中央人民政府第四次會議上，財(cái)政部部長薄一波做了《關(guān)于1950年財(cái)政收支概算編成的報(bào)告》，中央人民政府批準(zhǔn)了這個(gè)概算草案。1956年隨著我國社會主義改造的完成，社會主義制度基本確立，我國政府預(yù)算已變?yōu)樯鐣髁x性質(zhì)。從1992年開始，我國的政府預(yù)算經(jīng)過了復(fù)試預(yù)算、零基預(yù)算等改革，目前正在推廣部門預(yù)算、績效預(yù)算、標(biāo)準(zhǔn)周期預(yù)算等方面的改革，我國的政府預(yù)算在不斷的發(fā)展和改善。然而也要看到，這些改革主要集中于預(yù)算技術(shù)性方面的完善，而較少關(guān)注預(yù)算民主性方面的提高，也可以說是更多強(qiáng)調(diào)預(yù)算科學(xué)化，而較少注重預(yù)算民主化。特別是各級人民代表大會在控制和監(jiān)督政府預(yù)算上，沒有很好的發(fā)揮其應(yīng)有的作用。對預(yù)算的監(jiān)督是憲法和法律賦予各級人大及其常委會一項(xiàng)重要的職權(quán)。但是由于種種原因，目前人大對預(yù)算監(jiān)督不夠有力，預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算方面存在許多問題，使預(yù)算不能很好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

2.建設(shè)途徑

(1)完善人大及其常委會的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。預(yù)算具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，即是專業(yè)人員也要花費(fèi)很大氣力才能搞清楚。從各級地方人大目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，沒有專門的專業(yè)性較強(qiáng)的審批預(yù)算服務(wù)機(jī)構(gòu)，審查監(jiān)督難以深化。從各級人大代表來看，他們來自社會各階層，很多都不太了解預(yù)算的特點(diǎn)和內(nèi)容。這樣的機(jī)構(gòu)、人員和審議方式，難以適應(yīng)提高預(yù)算審批監(jiān)督質(zhì)量的要求。因此，必須強(qiáng)化各級人大有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備。全國人大常委會為了加強(qiáng)這方面的工作，1998年12月設(shè)立了預(yù)算工作委員會。地方人大常委會也應(yīng)抽調(diào)一批專業(yè)知識強(qiáng)，有長期從事財(cái)政、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)分析工作的同志成立預(yù)算工作委員會，為地方人大審批預(yù)算和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行服務(wù)。另外，還可以逐步實(shí)現(xiàn)代表專職化，減少代表名額，以及代表按行業(yè)劃分審議組等等，增強(qiáng)審查力量。

(2)加強(qiáng)預(yù)算法制建設(shè)。現(xiàn)行法律規(guī)定不完善，人大及其常委會難以有效地行使職權(quán)。我國憲法和地方組織法對地方人大及其常委會審批監(jiān)督預(yù)算只是原則性的規(guī)定，而對于審批監(jiān)督的范圍、主要內(nèi)容、實(shí)施程序和操作辦法，以及與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備等都沒有相配套的專項(xiàng)法律規(guī)定，實(shí)際審批監(jiān)督工作仍然難以操作。因此，必須加強(qiáng)預(yù)算法制建設(shè)。首先，提高對預(yù)算的認(rèn)識，樹立預(yù)算審批權(quán)是特殊立法權(quán)，預(yù)算是法律的意識。預(yù)算經(jīng)過法定程序批準(zhǔn)即為法律，具有不可改變的法律效力，應(yīng)樹立預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。其次，完善預(yù)算法。明確預(yù)算法中的一些重要解釋，如預(yù)算調(diào)整、預(yù)算變更和預(yù)算變動的卻別，哪些事項(xiàng)是預(yù)算的重大事項(xiàng)等，以利于操作。第三，協(xié)調(diào)預(yù)算法與其他法律的關(guān)系。除預(yù)算法之外，在其他法律、法規(guī)中不宜過多地規(guī)定財(cái)政支出問題，避免發(fā)生沖突。第四，加強(qiáng)有關(guān)地方預(yù)算法規(guī)的探索。目前，有關(guān)預(yù)算監(jiān)督的地方法規(guī)已經(jīng)出臺，如《河北省各級人民代表大會常務(wù)委員會預(yù)算審查條例》、《北京市預(yù)算監(jiān)督條例》、《廈門市預(yù)算審查批準(zhǔn)條例》等，進(jìn)一步細(xì)化了監(jiān)督的內(nèi)容和程序，對地方預(yù)算監(jiān)督起到很好的作用。

(3)提高公開性和透明度。公開性是現(xiàn)代政府預(yù)算的一個(gè)基本特征和要求。按照委托理論來看，政府預(yù)算實(shí)際上是社會公眾與政府之間形成的委托關(guān)系。因此，必須將政府預(yù)算向公眾公開，讓公眾了解預(yù)算資金的來源、去向、效益等情況。只有保證政府預(yù)算的公開，透明，公眾才能真正實(shí)施對政府預(yù)算的監(jiān)督，所以政府預(yù)算的公開性是實(shí)現(xiàn)公眾民主監(jiān)督權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。目前，我國政府預(yù)算的公開性和透明度還急待提高。首先，可以建立大會新聞制度。主要形式包括舉行新聞會議，在報(bào)刊中增設(shè)人代會專欄等。這是人大會議公開性、政治公開化的重要措施。其次，建立會議結(jié)果公示制度。人代會閉幕后，應(yīng)立即通過人大、政府網(wǎng)站或其他媒介全面、詳細(xì)、如實(shí)向社會公眾公示會議結(jié)果。就預(yù)算而言，不僅要公示有關(guān)決議、審查報(bào)告、政府預(yù)算報(bào)告，而且要公示預(yù)算安排，供人民群眾查閱。第三，建立專業(yè)論證和公眾聽證制度。我國政府預(yù)算的審批是人大代表直接進(jìn)行審批，人大代表很多不是專業(yè)的財(cái)政專家，對財(cái)政預(yù)算的審批難免會有審批不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。人民代表可以委托社會經(jīng)濟(jì)學(xué)專家小組式的中介機(jī)構(gòu)對政府預(yù)算的審批進(jìn)行協(xié)助。專家小組的組成成員應(yīng)為經(jīng)濟(jì)學(xué)家、會計(jì)專家等組成，并建立公眾聽證和詢問制度，最后將其論證的結(jié)果形成意見書交由人民代表會，以供參考，以確保審批的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。

(4)充分發(fā)揮其他機(jī)構(gòu)的輔助監(jiān)督作用。首先，可以借助審計(jì)手段加強(qiáng)對預(yù)算的監(jiān)督。從世界各國審計(jì)機(jī)構(gòu)發(fā)展的共同特點(diǎn)和趨勢來看，雖然各個(gè)國家審計(jì)機(jī)構(gòu)的名稱、職權(quán)不一，但共同點(diǎn)就是協(xié)助議會審批監(jiān)督預(yù)算，如美國的審計(jì)機(jī)關(guān)就有很強(qiáng)的監(jiān)督控制功能。在我國建立人大審計(jì)制度已提出多年，應(yīng)盡早把各級審計(jì)機(jī)關(guān)劃入各級人大序列，使各級審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)助同級人大對預(yù)算的合法性、真實(shí)性、效益性進(jìn)行監(jiān)督。這有利于把人大經(jīng)濟(jì)監(jiān)督推向?qū)I(yè)化、科學(xué)化、綜合化的軌道。其次，充分發(fā)揮人大財(cái)經(jīng)委的作用，加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督。在預(yù)算執(zhí)行過程中，政府主管部門應(yīng)定期向人大財(cái)經(jīng)委或常委會的財(cái)經(jīng)工委匯報(bào)預(yù)算的執(zhí)行情況。人大財(cái)經(jīng)委要通過多種形式，深入了解、追蹤監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。對發(fā)現(xiàn)的一些重大的違反預(yù)算的行為，要及時(shí)建議常委會監(jiān)督糾正，以加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行的日常監(jiān)督。第三，還應(yīng)該建立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)。預(yù)算監(jiān)督是專業(yè)性、時(shí)效性、技術(shù)性要求極高的工作，由于人大財(cái)經(jīng)委承擔(dān)的工作范圍較寬，除了預(yù)算的審批、監(jiān)督等工作之外還有其他工作，因此，應(yīng)當(dāng)有專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算的監(jiān)督工作，加強(qiáng)對預(yù)算的監(jiān)督。

總之，政府預(yù)算反映著政府的職能與政策的方向，預(yù)算過程是政治的和決策的過程。我國要提高政府預(yù)算的民主性，一方面要形成有效的預(yù)算分權(quán)和制衡，另一方面要擴(kuò)大預(yù)算程序的公眾參與度。首先是預(yù)算分權(quán)與制衡。預(yù)算權(quán)力是國家公共權(quán)力的核心之一，也是國家利益矛盾最集中的地方。預(yù)算分權(quán)就是要將預(yù)算權(quán)力在立法機(jī)關(guān)、政府、政府財(cái)政職能部門及內(nèi)部各組織機(jī)構(gòu)以及獨(dú)立審計(jì)機(jī)關(guān)之間進(jìn)行合理分配，以形成一個(gè)相互制約的運(yùn)作體系。如建立預(yù)算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互分離的制度，并形成三套相互制約的機(jī)構(gòu);建立資金的使用權(quán)、支付權(quán)、審核權(quán)相互分離的制度;實(shí)行財(cái)政集中支付和政府采購制度;還可以建立一套獨(dú)立于政府、直接對人大負(fù)責(zé)的審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)，并獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。其次擴(kuò)大預(yù)算程序的公眾參與度。公眾對程序的參與，特別是普通公民對政治決策程序的參與，是程序內(nèi)在價(jià)值得以體現(xiàn)的重要保障，也是現(xiàn)代民主社會的顯著標(biāo)志。政府預(yù)算收支的多與少都將實(shí)質(zhì)地影響到每一個(gè)公民或者企業(yè)，讓公眾參與預(yù)算程序，讓相對人對自己將要承擔(dān)的納稅義務(wù)與將要獲得的公共服務(wù)發(fā)表看法，與政府溝通，這本身就有其價(jià)值所在:它不僅僅有利于預(yù)算決策的科學(xué)化和民主化，而且也便于預(yù)算通過后的有效執(zhí)行和政策的順利推進(jìn)。

注釋:

①②⑧焦建國:《民主財(cái)政論:財(cái)政制度變遷分析》，《社會科學(xué)輯刊》2002年第3期

③參見許毅、陳寶森主編:《財(cái)政學(xué)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1984年4月版，第84頁。

④參見王金秀、陳志勇編著:《國家預(yù)算管理》，中國人民大學(xué)出版社2001年8月第1版，第4頁。

⑤A.普雷姆詹德著:《預(yù)算經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社1989年12月第1版，第41頁。

⑥馬國賢著:《中國公共支出與預(yù)算政策》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2001年5月第1版，第216頁。

⑦[日〕井手文雄:《日本現(xiàn)代財(cái)政學(xué)》(中譯本)，中國財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社1990年版，第173頁。

⑨郭小聰主編:《政府經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社2003年11月第1版，第379頁。

⑩謝秋朝、侯著著:《公共財(cái)政學(xué)》，中國國際廣播出版社2002年1月第1版，第508頁。

⑩愛倫?魯賓:《公共預(yù)算中的政治:收入與支出，借款與平衡》(中譯本)，中國人民大學(xué)出版社2001年10月第1版，第1頁。

⑩徐育苗:《論中西“代議制度”的主要差異及其相關(guān)性》，《政治學(xué)研究》2001年第4期

⑩參見樊勇明、杜莉編著:《公共經(jīng)濟(jì)學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2001年3月第1版，第132頁。

⑩劉駿、劉世清:《從委托理論看會計(jì)監(jiān)督》，《江西社會科學(xué)》2002年第12期

⑩參見郭炳炎、呂建麗著:《國家預(yù)算管理學(xué)》，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1987年12月第1版，第1-7頁。

⑩中央財(cái)政金融學(xué)院和國家預(yù)算教研室編:《國家預(yù)算》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1988年10月第1版，第3頁。

⑩黃天華:《中國財(cái)政史綱》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1999年2月第1版，第454頁。

⑩李煒光:《論延安時(shí)期的民主政治與民主財(cái)政實(shí)踐》，《現(xiàn)代財(cái)經(jīng)》2001年第7期